Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [....] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie.

Wójt Gminy [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim, a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 4 maja 2017 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej, jako: "MOPS") w [...] wpłynął wniosek A.W. dotyczący skierowania do domu pomocy społecznej. Wniosek ten został przekazany przez Zastępcę Dyrektora MOPS w [...] do Wójta Gminy [...], ze wskazaniem, że miejscem zamieszkania A.W. jest Zakład Opiekuńczo-Leczniczy [...], gmina [...], gdzie przebywa po wypadku samochodowym; stąd zastosowanie znajduje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016, poz. 930 ze zm.). W ocenie Wójta Gminy [...] czasowy pobyt wnioskodawcy wynikający ze stanu zdrowia w ww. Zakładzie, który niewątpliwie nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 ze zm.), nie daje podstaw by stwierdzić, że jest to jego stałe miejsce zamieszkania. Najbliższa rodzina wnioskodawcy, zamieszkująca w L., wspiera go i pomaga, a wnioskodawca utrzymuje z nią stały kontakt. Matka wnioskodawcy zamieszkująca również w L., została postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] marca 2016 r., ustanowiona kuratorem dla niepełnosprawnego wnioskodawcy. W ocenie Wójta Gminy [...] całokształt okoliczności wskazuje, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku A.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej, jest Prezydent Miasta [...].

W odpowiedzi na wniosek p.o. Dyrektora MOPS w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] wskazała, że organem właściwym w tej sprawie jest Wójt Gminy [...]. Powołując się na treść art. 59 i art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wskazała, że od 13 grudnia 2016 r. miejscem zamieszkania A.W. jest Zakład Opiekuńczo-Leczniczy w m. [...] w gminie [...]. Wnioskodawca w tej miejscowości fizycznie przebywa i tam koncentrują się jego sprawy życiowe. Organem właściwym zatem do rozpoznania wniosku A.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej w skrócie: "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej, jako: "k.c."). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2).

W sytuacji gdy dana osoba ma ustanowioną opiekę, to miejsce jej zamieszkania jest miejscem zamieszkania opiekuna, na co wprost wskazuje art. 27 k.c. Należy jednak zauważyć, iż przepis art. 27 k.c. dotyczy opiekuna prawnego i nie ma zastosowania do żadnego przypadku kurateli, w tym do kuratora ustanowionego dla osoby niepełnosprawnej. W takiej sytuacji właściwość miejscową organu do rozpoznania wniosku o skierowanie danej osoby do domu pomocy społecznej należy wywieść z art. 59 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które wskazują organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy dla rozstrzygnięcia sporu, o to która z miejscowości stanowi miejsce stałego pobytu, w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, iż wnioskodawca wskutek konkretnych okoliczności zmuszony został do zmiany wielu spraw w swoim życiu. Obecnie przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w m. [...] w gminie [...]. Tam też, nie mogąc z uwagi na stan swojego zdrowia samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, znalazł niezbędną pomoc i opiekę. Gmina [...] stała się zatem miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw wnioskodawcy, a tym samym miejscem jego zamieszkania w rozumieniu ww. przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśnić także należy, iż lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.) – jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy.

W konsekwencji przyjąć trzeba, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A.W. jest Wójt Gminy [...].

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia