Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2465/24 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 1 lipca 2024 r. nr DIH-4.39.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wynikającego z ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług oddala skargę kasacyjną.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2465/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. Sp. z o.o. w W. (strona skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes Urzędu, organ II instancji, organ) z dnia 1 lipca 2024 r., nr DIH-4.39.2024, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wynikającego z ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług.

II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.

W dniach od 27 września do 4 października 2023 r. na prowadzonej przez stronę skarżącą stacji paliw [...] zlokalizowanej w miejscowości B. (ul. K. [...]) inspektorzy Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej (organ I instancji) przeprowadzili kontrolę prawidłowości uwidaczniania cen i cen jednostkowych towarów oraz rzetelności uwidaczniania cen towarów oferowanych do sprzedaży detalicznej. Przestrzeganie obowiązku informowania o cenach oraz prawidłowości sposobu uwidaczniania tej informacji sprawdzono, poddając ocenie 108 partii towarów oraz 5 rodzajów paliw oferowanych do sprzedaży. W przypadku 2 rodzajów paliw, tj.: [...], [...], informacje dotyczące nazwy oraz ceny za litr paliwa nie były uwidocznione na pylonie cenowym, usytuowanym przy wjeździe na stację benzynową ani w innym miejscu w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców poruszających się po drogach publicznych pojazdów zbliżających się do stacji. Pylon zawierał ceny wyłącznie trzech rodzajów paliw, tj.: [...], [...], L.. W przypadku ww. 2 rodzajów paliw informacje określające rodzaj paliwa i cenę za litr umieszczone były wyłącznie bezpośrednio na dystrybutorze (informacja wyświetlała się w trakcie tankowania paliwa). W czasie trwania kontroli na żądanie inspektorów ceny paliw zostały uwidocznione zgodnie z wymogami przepisów prawa. Następnie osoba upoważniona do reprezentowania strony skarżącej złożyła pisemne oświadczenie, w którym poinformowała, że na pylonie cenowym jest miejsce na 3 ceny podstawowych paliw, a cena 2 pozostałych nie była uwidoczniona. Przed dystrybutorem nie było widać cen za żadne paliwo, natomiast w momencie tankowania (po podniesieniu "pistoletu" dystrybutora) na ekranie dystrybutora pokazywała się cena za jeden litr tankowanego paliwa. Na postawie ww. oświadczenia ustalono, że ceny paliw zmieniają się automatycznie w systemie kas i na dystrybutorach, natomiast pylon jest zmieniany ręcznie, co oznacza, że mogą być "minutowe opóźnienia" w aktualizacji. W toku dalszej kontroli stwierdzono ponadto, że w przypadku 13 z 108 towarów skontrolowanych pod kątem rzetelności uwidaczniania cen brak było zgodności cen uwidocznionych w miejscu sprzedaży detalicznej z cenami zaprogramowanymi w kasie fiskalnej. Wyniki kontroli opisano w protokole kontroli z dnia 4 października 2023 r. (nr akt kontroli UH.8361.238.2023). Pismem z dnia 5 stycznia 2024 r. organ I instancji zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Decyzją z 21 lutego 2024 r., nr UH.8361.238.2023, organ I instancji nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.100 złotych za brak uwidocznienia cen oraz uwidocznienie cen w sposób niejednoznaczny i budzący wątpliwości i uniemożliwiający porównanie cen, tj. za naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (u.i.c.t.u.) oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 19 grudnia 2022 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (rozporządzenie z 2022 r.).

Pismem z dnia 6 marca 2024 r. strona skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z załączonej do odwołania fotografii potwierdzającej istnienie "mniejszego" pylonu cenowego, na którym ceny wszystkich 5 rodzajów paliw miały być widoczne w sposób czytelny dla kierowców pojazdów zbliżających się do stacji.

Decyzją z dnia 1 lipca 2024 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia zawarte w protokole kontroli, do którego dołączono również wykonane w dniu kontroli zdjęcie dystrybutorów i pylonu, na którym widać, że zostały uwidocznione ceny jedynie 3 rodzajów paliw. Strona skarżąca nie zgłosiła uwag do protokołu kontroli, który nie stwierdza istnienia dodatkowego ("mniejszego") pylonu cenowego uwidocznionego na fotografii załączonej do odwołania. Zdaniem organu, dołączona do odwołania fotografia została wykonana dopiero po zakończeniu kontroli, a zatem nie może zostać wzięta pod uwagę jako dowód. Poza tym organ nadmienił, że jeśli kierowca dostrzega najpierw jeden z pylonów i dopiero po jakimś czasie (po wjeździe) widzi drugi pylon, to trudno uznać warunek czytelności cen za spełniony. Przeciętny konsument nie zakłada bowiem, że cena prezentowana na pylonie reklamowym jest uzupełniana następnie innym pylonem i dopiero na tym drugim znajduje się informacja kompletna, tym bardziej że pylon reklamowy jest bardziej wyeksponowany i znany konsumentom; nie ma przy tym znaczenia praktyka na innych stacjach paliw. Wypowiadając się w kwestii potencjalnego odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, organ II instancji zważył, że waga stwierdzonych naruszeń prawa nie mogła zostać uznana za znikomą. Strona skarżąca nie dołożyła bowiem należytej staranności w zakresie realizacji obowiązków informacyjnych nałożonych przepisami u.i.c.t.u. Fakt zaprzestania naruszenia prawa i podjęcia działań naprawczych, jak stwierdził organ, nie zwalnia strony skarżącej z odpowiedzialności za niedopełnienie obowiązków stwierdzonych w trakcie kontroli. Aby usunąć naruszenie prawa trzeba dodatkowo usunąć jego skutki, co w wypadku obowiązków informacyjnych, po zawarciu umowy z konsumentem, jest już niewykonalne. Organ stwierdził ponadto, że nałożona na stronę skarżącą kara pieniężna w wysokości 5.100 złotych – wobec górnego progu wymiaru kary (20.000 złotych) – jest adekwatna do skali przewinienia.

Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Sąd wskazał, że osoba upoważniona do reprezentowania strony skarżącej złożyła w toku kontroli pisemne oświadczenie, w którym poinformowała, że na pylonie cenowym jest miejsce na 3 ceny podstawowych paliw, natomiast cena pozostałych 2 paliw nie była uwidoczniona. Ponadto z protokołu kontroli nie wynika, aby przed dystrybutorem były widoczne inne informacje o cenach paliwowych. Do protokołu kontroli zostało również załączone zdjęcie pylonu, na którym widać, że zostały uwidocznione trzy ceny paliw. Dodatkowo z oświadczeń osób działających w imieniu strony skarżącej (załączonych do protokołu kontroli) nie wynika, że istnieje inny (dodatkowy) pylon z uwidocznionymi pięcioma cenami paliw. Strona skarżąca w ustawowym terminie 7 dni nie wniosła również uwag do protokołu kontroli. W związku z powyższym organ był uprawniony do przyjęcia domniemania zgodności z prawdą twierdzeń zawartych w protokole kontroli. W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki, przytoczywszy treść art. 4 ust. 1 u.i.c.t.u. oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2022 r., stwierdził, że organ nie naruszył wynikających z ww. przepisów norm prawa materialnego, jak również prawidłowo ocenił stopień naruszenia prawa, kwalifikując go jako znaczny. Wszczęcie kontroli zostało bowiem poprzedzone skierowaniem przez organ I instancji do strony skarżącej zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia 5 września 2023 r., zawierającego m.in. informację o zakresie przedmiotowym kontroli oraz ustawowym terminie jej przeprowadzenia. Strona skarżąca nie zaprzestała jednak naruszania prawa przed rozpoczęciem kontroli. Sąd Wojewódzki zauważył, że przy ocenie dotychczasowej działalności strony skarżącej organ trafnie wziął pod uwagę fakt, że nie stwierdzono wcześniej względem niej naruszenia obowiązków w zakresie przestrzegania przepisów u.i.c.t.u. oraz że w toku kontroli podjęła ona dobrowolne działania naprawcze i uwidoczniła ceny zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odniesieniu do korzyści majątkowych lub strat w związku ze stwierdzonymi naruszeniami strona skarżąca potencjalnie mogła uzyskać takie korzyści, ale także ponieść stratę. Organ uwzględnił również wielkość przychodu strony skarżącej podaną przez nią w toku czynności kontrolnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wysokość kary należy uznać za adekwatną do skali przewinienia; nie ma ona charakteru ekscesywnego i stanowi 25,5 % górnego progu wymiaru kary (20.000 złotych). Jak wywiódł dalej Sąd Wojewódzki, zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) zaistnienie jednej przesłanki, np. zaprzestania naruszania prawa, nie jest wystarczające do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wagę naruszenia prawa odnosi się do poziomu naruszenia norm chroniących interes publiczny lub interes społeczny, rozumiany jako interes konkretnej grupy społecznej. W tym przypadku chodzi o naruszenie interesu społecznego, czyli interesu konsumentów. Strona skarżąca naruszyła zasady przejrzystego funkcjonowania rynku, bowiem nieuwidacznianie cen i cen jednostkowych w sposób wymagany prawem narusza zasady określone w motywie 1 i 2 dyrektywy 98/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. w sprawie ochrony konsumenta przez podawanie cen produktów oferowanych konsumentom (dyrektywa 98/6/WE). Tym samym nie została także spełniona przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Strona skarżąca zrzekła się ponadto rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, "które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy":

1) art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81a oraz art. 67 § 1 k.p.a., przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zbadał ani nie opisał metodologii i nie dokonał żadnej kontroli przywołanych w uzasadnieniu wyroku ustaleń organu w zakresie istnienia znaku cenowego zawierającego uwidocznione wszystkie ceny paliw dostępnych na stacji, a także nie dokonał oceny protokołu kontroli, który nie zawierał istotnych dla sprawy treści, oraz nie dokonał kontroli nieuwzględnienia przez organ wniosku dowodowego strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z załączonej przez nią fotografii (na której były widoczne wszystkie ceny paliw, również w dniu kontroli) – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd do błędnego oddalenia skargi (brak elementu kontroli legalności działania organu administracji publicznej poprzez brak zbadania przez Sąd, czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przez oddalenie skargi, w sytuacji błędnego uznania przez Sąd, że nie wystąpiły przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu, podczas gdy prawidłowa kontrola ustaleń stanu faktycznego powinna skłonić Sąd do uznania, że zaistniały przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszenia prawa, w związku z czym należało odstąpić od nałożenia kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, a co za tym idzie uchylić decyzję;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie z urzędu art. 92 ust 1 Konstytucji RP dla oceny legalności delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 6 u.i.c.t.u., w którym znajduje się upoważnienie do wydania rozporządzenia z 2022 r., który to art. 4 ust. 6 u.i.c.t.u. nie zawiera szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 12 wadliwie wydanego rozporządzenia z 2022 r.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.i.c.t.u. w zw. z § 12 rozporządzenia z 2022 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów, polegające na dokonaniu wykładni § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2022 r. w oderwaniu od podstawowego kontekstu, jakim jest "całościowy obowiązek uwidaczniania cen" w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający ich porównanie, "poprzez skoncentrowanie się wyłącznie na aspekcie braku uwidocznienia dwóch cen paliw na dużym pylonie reklamowym z pominięciem twierdzeń strony skarżącej w odniesieniu do istnienia mniejszego pylonu, na którym uwidocznione zostały wszystkie ceny paliw";

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz 6 ust. 3 u.i.c.t.u. poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych artykułów i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 5.100 złotych, podczas gdy przy prawidłowym ustalonym stanie faktycznym stronie skarżącej nie można przypisać niedopełnienia obowiązku dotyczącego uwidaczniania cen na stacji paliw, o którym mowa w rozporządzeniu z 2022 r.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważyły skutecznie prawidłowości zaskarżonego w niej wyroku.

2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawa sądowoadministracyjna w drugiej instancji jest rozpoznawana w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zostaną stwierdzone podlegające sankcjonowaniu z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – wady nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 183 § 2 p.p.s.a.) lub podstawy, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są natomiast wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

3. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych.

4. W pierwszej kolejności weryfikacji podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

4.1. Strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut złożony naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81a oraz art. 67 § 1 k.p.a., zakwestionowała w istocie pozytywny wynik weryfikacji legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji w zakresie uznania przez Sąd meriti, że stan faktyczny sprawy w odniesieniu do ustalenia, że w dniu kontroli dotyczącej przestrzegania przepisów ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (u.i.c.t.u.) cen paliw oferowane na spornej stacji benzynowej (zob. protokół kontroli z dnia 27 września 2023 r.) zostały uwidocznione tylko na jednym pylonie cenowym, który obejmował trzy kategorie paliw (zamiast pięciu kategorii oferowanych), natomiast nie uwidoczniono w analogiczny sposób cen obejmujących dwie dalsze kategorie paliw, w szczególności przez zastosowanie dodatkowego pylonu cenowego, obejmującego ceny wszystkich pięciu kategorii towarów paliwowych.

Uznając powyższy zarzut za bezzasadny, należało uwzględnić przede wszystkim, że twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie są sprzeczne z niepodważoną skutecznie w toku postępowania administracyjnego treścią protokołu kontrolnego z dnia 27 września 2023 r. (wraz z załącznikami w postaci wydruków zdjęć pylona cenowego i dystrybutorów benzynowych), który został podpisany bez zastrzeżeń przez osobę upoważnioną do reprezentowania kontrolowanej strony i dodatkowo potwierdzony w pisemnym oświadczeniu tej osoby z tego samego dnia. Osoba ta bezpośrednio oświadczyła w treści ww. pisma, że ceny "dwóch pozostałych" paliw nie zostały uwidocznione w sposób wymagany przepisami prawa. Ponadto – co najistotniejsze – organ, nie uwzględniając wniosków o dopuszczenie dowodu ze zdjęcia dodatkowego pylonu cenowego, usytuowanego na trawniku w pobliżu stacji, prawidłowo stwierdził, że dowód ten dotyczy okoliczności niemającej znaczenia w sprawie (jest więc – jak wskazał organ – "nieprzydatny dla rozpatrzenia sprawy"), gdyż objęte nim ceny nie odpowiadają cenom ustalonym w toku kontroli w dniu 27 września 2023 r., a zatem uzasadniony jest wniosek, że dowód ten dotyczy okoliczności istniejących w innym okresie, niż ww. dzień kontroli.

W związku z takimi ustaleniami trzeba przyjąć, że protokół kontrolny z dnia 27 września 2023 r. jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim ustala wszystkie istotne prawnie okoliczności faktyczne stanowiące przedmiot kontroli, jest objęty domniemaniem wiarygodności treści w nim stwierdzonych (art. 76 § 3 k.p.a.), a skoro strona nie zdołała skutecznie obalić powyższego domniemania za pośrednictwem odpowiednich kontrdowodów, to ustalenia wynikające z powyższego dokumentu były wiążące dla organów orzekających w sprawie.

4.2. Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Zarzut powyższy – niezależnie od istotnej wadliwości konstrukcyjnej (błędne połączenie postaci naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – wykładni i stosowania prawa oraz uznanie tego ostatniego przepisu za przepis procesowy) – bazuje na wadliwym założeniu interpretacyjnym.

Zgodnie z treścią art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Powyższy przepis ustanawia dwie koniunkcyjne przesłanki zastosowania ulgi sankcyjnej. Brak spełnienia jednej z nich eliminuje potrzebę badania realizacji drugiej.

W przedmiotowej sprawie – niezależnie od niepełnej oceny Sądu Wojewódzkiego, ograniczonej jedynie do weryfikacji realizacji przesłanki "znikomości" wagi naruszenia prawa (s. 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – należało stwierdzić, że pierwsza obligatoryjna przesłanka zastosowania regulacji z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie została spełniona na tle ustalonego prawidłowo stanu faktycznego, co implikuje wniosek, że powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania.

Jak bowiem trafnie i szeroko wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 26 marca 2026 r., II GSK 2295/22, LEX nr 4090183, z treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca w sposób racjonalny na gruncie systemowym i celowościowym założył, iż "zaprzestanie naruszania prawa" musi być dobrowolnym zachowaniem sprawcy naruszenia, a zatem tego rodzaju podmiot – "odstępując od zachowania niezgodnego z prawem – musi zamanifestować wolę zmiany swojej dotychczasowej postawy" (por. np. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2022 r., II GSK 1090/19, LEX nr 3476844; wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r., II GSK 1568/23, LEX nr 3705562), dokonując swoistej autorewizji zachowania w okresie braku zagrożenia sankcją (przymusem państwowym). Należy zatem przyjąć zależność wykonania obligatoryjnej kompetencji do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu od realizacji przesłanki dobrowolności przerwania przez sprawcę sankcjonowanego czynu stanu naruszenia prawa, zanim dojdzie do formalnego i urzędowego stwierdzenia tego stanu przez właściwy organ administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2025 r., II GSK 902/25, LEX nr 4017103; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2026 r., II GSK 1410/22, LEX nr 4035666).

Jeżeli zatem z niepodważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy wynika, że strona skarżąca kasacyjnie "zaprzestała naruszenia prawa dopiero w wyniku przeprowadzenia kontroli" (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a więc nie tylko po skierowaniu do niej zawiadomienia z dnia 5 września 2023 r. o terminie i przedmiocie planowanej kontroli, lecz także po ujawnieniu naruszenia prawa w toku czynności kontrolnych, to trzeba zaakceptować wniosek, że wynikająca z prawidłowo interpretowanego art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie została spełniona. Tym samym dalsze rozważania na temat drugiej przesłanki ("znikomości" wagi naruszenia prawa) były zbędne i bezprzedmiotowe.

5. Negatywnej weryfikacji podlegały także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

5.1. Pozbawiony podstaw jest zarzut kwestionujący legalność "delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 6 u.i.c.t.u." oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 19 grudnia 2022 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (rozporządzenie 19.12.2022), a – w konsekwencji – także zastosowania w sprawie § 12 powyższego aktu.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie przyjmuje w swoim orzecznictwie, że ustawowy przepis delegacyjny może odsyłać do rozporządzenia tylko w sprawach będących przedmiotem ustawy i służących realizacji celów, jakie znajdują wyraz w jej przepisach, natomiast sam akt ustawowy nie może upoważniać do normowania w rozporządzeniu treści przynależnych ustawie. Ponadto między ustawą a wydawanym w celu jej wykonania rozporządzeniem musi zachodzić merytoryczny i funkcjonalny związek, a sprawy regulowane w rozporządzeniu nie mogą mieć zasadniczego znaczenia w konstrukcji całej ustawy (por. np. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 156; wyrok TK z 12 lipca 2007 r., sygn. akt U 7/06, OTK ZU nr 7A/2007, poz. 76; wyrok z 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt K 6/08, OTK ZU 4A/2009, poz. 52; wyrok TK z 5 marca 2013 r ., sygn. akt U 2/11, OTK ZU nr 3A/2013, poz. 24). Trzeba także uwzględnić, że z jednej strony wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym nie mogą mieć charakteru czysto blankietowego, z drugiej zaś – sposób ich ujęcia oraz zawarte w nich treści są co do zasady sprawą uznania ustawodawcy, przy czym wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być bezpośrednio zamieszczone w przepisie zawierającym delegację do wydania aktu wykonawczego, gdyż dopuszczalne jest wyrażenie ich w innych przepisach ustawy, o ile pozwoli to na precyzyjne zrekonstruowanie ich treści (por. m.in. wyrok TK z 29 maja 2002 r., sygn. akt P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36). Jeżeli więc nie jest możliwe zrekonstruowanie treści wytycznych z przepisów ustawy, to przepis zawierający upoważnienie musi zostać uznany za niekonstytucyjny (zob. np. wyrok TK z 10 września 2001 r., sygn. akt K 8/01, OTK ZU nr 6/2001, poz. 164; wyrok TK z 5 marca 2013 r ., sygn. akt U 2/11, OTK ZU nr 3A/2013, poz. 24).

Odnosząc powyższe tezy orzecznicze TK do zakwestionowanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 4 ust. 6 pkt 1 u.i.c.t.u., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zgodności z konstytucyjnym standardem kształtowania delegacji ustawowej do wydawania rozporządzeń wykonawczych. Rozważany przepis delegacyjny spełnia nie tylko ww. warunki formalne określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, lecz także realizuje zastrzeżone konstytucyjnie wymogi materialne, w szczególności ustanawiając mieszczące się w granicach swobody ustawodawczej wytyczne treściowe aktu wykonawczego.

W analizowanym zakresie ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw gospodarki, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu uwidaczniania cen towarów i usług, w tym cen jednostkowych towarów lub usług, oraz informacji o obniżonej cenie, nakazując organowi upoważnionemu uwzględnienie potrzeby zapewnienia dostępności informacji o cenie, a także przypadków, gdy uwidocznienie ceny jednostkowej towaru lub usługi nie byłoby przydatne ze względu na rodzaj lub przeznaczenie towaru lub usługi.

Powyższe wytyczne treściowe są – w granicach swobody ustawodawczej – wystarczająco szczegółowe, a ich wykonanie w rozporządzeniu 19.12.2022 nie budzi zastrzeżeń co do zgodności z konstytucyjnym standardem.

Przede wszystkim należy przyjąć, że przepis § 12 ust. 1 ww. aktu wykonawczego, realizując wytyczne wynikające z art. 4 ust. 6 pkt 1 u.i.c.t.u., prawidłowo uwzględnia w zakresie cen paliw oferowanych na stacjach benzynowych przesłankę potrzeby zapewnienia dostępności informacji o cenie tego rodzaju towarów dla zasadniczej grupy ich nabywców, to jest kierowców pojazdów.

Jeżeli bowiem kierowcy pojazdów, poruszając się po drogach publicznych, podejmują w praktyce decyzje zakupowe co do paliw – na tle kryterium cenowego – w trakcie zbliżania się do miejsca lokalizacji danej stacji benzynowej, bez konieczności wjeżdżania w jej obszar, zatrzymywania się i poszukiwania na terenie stacji dalszych informacji o cenach paliw, to niewątpliwie ustanowienie w § 12 ust. 1 rozporządzenia 19.12.2022 wymogu uwidocznienia na tego rodzaju stacjach cen paliw "w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do stacji" jest nie tylko zgodne z treścią art. 4 ust. 6 pkt 1 u.i.c.t.u., lecz także w pełni realizuje zasadnicze cele miarodajnej regulacji ustawowej (art. 4 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług) i dyrektywalnej (art. 4 ust. 1 dyrektywy 98/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. w sprawie ochrony konsumenta przez podawanie cen produktów oferowanych konsumentom, Dz.U. UE. L. z 1998 r. Nr 80, str. 27 ze zm.; "dyrektywa 98/6/WE").

Dookreślenie w § 12 ust. 1 rozporządzenia 19.12.2022 sposobu uwidaczniania cen paliw na stacjach benzynowych w odniesieniu do podstawowej grupy ich klientów (kierowców pojazdów poruszających się po drogach publicznych) przez wprowadzenie wymogu technicznego czytelnej prezentacji tych cen już w miejscu zbliżania się do stacji stanowi zatem odpowiedni środek realizacji wymogu uwidaczniania cen tej kategorii towarów dla powyższego rodzaju konsumentów (nabywców) "w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen" (art. 4 ust. 1 u.i.c.t.u.) oraz wymogu podawania cen "jednoznacznych, łatwo dostrzegalnych i czytelnych" (zob. art. 4 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 98/6/WE). Z przepisu art. 4 ust. 1 dyrektywy 98/6/WE, odczytywanego w świetle jej motywu 2, wynika bowiem, że cena sprzedaży produktów oferowanych konsumentom musi być jednoznaczna, łatwo dostrzegalna i czytelna, tak aby informacja o cenie była dokładna, przejrzysta i jednoznaczna (zob. wyrok z dnia 26 września 2024 r., Verbraucherzentrale Baden-Württemberg, C‑330/23, ECLI:EU:C:2024:804, pkt 22; wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Verband Sozialer Wettbewerb, C-543/21, EU:C:2023:527, pkt 25).

Jednocześnie należy przyjąć, że wymóg czytelnej prezentacji cen paliw w miejscu zbliżania się do stacji jest spełniony tylko wtedy, gdy ceny te są widoczne w takiej odległości od wjazdu na stację, że poruszający się po drodze publicznej w kierunku stacji kierowca dysponuje odpowiednim czasem na zauważenie tych cen oraz podjęcie decyzji w sprawie bezpiecznego zjazdu na stację.

5.2. Wobec powyższego jako oczywiście bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.i.c.t.u. w zw. z § 12 rozporządzenia 19.12.2022 przez "niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów, polegające na dokonaniu wykładni § 12 ust. 1 (...) w oderwaniu od podstawowego kontekstu, jakim jest całościowy obowiązek uwidaczniania cen w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający ich porównanie, poprzez skoncentrowanie się wyłącznie na aspekcie braku uwidocznienia dwóch cen paliw na dużym pylonie reklamowym z pominięciem twierdzeń strony skarżącej w odniesieniu do istnienia mniejszego pylonu, na którym uwidocznione zostały wszystkie ceny paliw".

Po pierwsze, ta część zarzutu, która nawiązuje do postulowanej wersji stanu faktycznego sprawy (twierdzenie co do "istnienia mniejszego pylonu, na którym uwidocznione zostały wszystkie ceny paliw"), musiała zostać pominięta, gdyż w tym zakresie zarzut podlega formalnemu oddaleniu. Po drugie, nie znajduje podstaw twierdzenie sugerujące, że obowiązek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.i.c.t.u. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia 19.12.2022, może zostać poddany relatywizacji przez uznanie, że został on "ogólnie" wykonany ze względu na prawidłowe uwidocznienie trzech z pięciu oferowanych paliw. Jak już podkreślono, wynikający art. 4 ust. 1 u.i.c.t.u. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia 19.12.2022 obowiązek obejmuje przekazywanie czytelnych informacji o cenach wszystkich paliw oferowanych na stacjach benzynowych kierowcom pojazdów zbliżających się do stacji, w miejscu położonym przy drodze publicznej przed wjazdem na stację, w sposób umożliwiający dokonanie oceny i porównania cen ww. produktów w sposób optymalny i tym samym dokonania świadomego wyboru na podstawie prostych porównań (zob. motyw 6 dyrektywy 98/6/WE).

5.3. Analogicznej ocenie podlegał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz 6 ust. 3 u.i.c.t.u. "poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych artykułów i nałożenie kary pieniężnej", podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym "stronie skarżącej nie można przypisać niedopełnienia obowiązku dotyczącego uwidaczniania cen na stacji paliw". Zarzut ten, jako odwołujący się do postulowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy, a nie do niepodważonego skutecznie stanu faktycznego, który został pozytywnie zweryfikowany przez Sąd Wojewódzki i stał się wiążący w niniejszym postępowaniu kasacyjnym, podlegał formalnemu oddaleniu.

5. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

-----------------------

2