II OSK 2771/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-07-13	
Data wpływu	2014-09-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Irla
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Małgorzata Miron /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 393/14	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 16 par. 1 w zw. z art 138 par. 2 art. 145 par. 1 pkt 5 art. 148 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 13 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia del.NSA Andrzej Irla sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 393/14 w sprawie ze skargi S. D. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 393/14 oddalił skargę S. D. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Olsztyński decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami wymienionymi tą decyzją oraz zjazdu z drogi (działka nr geod. [...]) w obrębie N. na działce nr geod. [...], gmina B.. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] Starosta Olsztyński przeniósł powyższą decyzję na S. D.

Starosta Olsztyński postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 148, art. 149 § 3, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku M. S. i Z. S. z dnia 19 września 2011 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu wstępnym M. i Z. S. (właściciele sąsiedniej nieruchomości nr [...] w N.) dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w dniu 10 marca 2011 r. (pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie), natomiast pierwsze pismo we wskazanej wyżej sprawie zostało złożone w Starostwie Powiatowym w Olsztynie w dniu 20 maja 2011 r. Strona uchybiła więc terminowi do złożenia wniosku, co stanowi podstawę do odmowy wznowienia ze względów formalnych (art. 149 § 3 k.p.a.). Równocześnie w ocenie organu nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję. Ponadto od dnia uprawomocnienia się decyzji nie wpłynął żaden wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., jak również organ nie został poinformowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie o żadnych nowych okolicznościach.

W zażaleniu na to postanowienie M. S. i Z. S. podnieśli, że Starosta Olsztyński wydał decyzję zezwalającą na rozpoczęcie budowy domu jednorodzinnego na sąsiedniej działce nr [...], o której to decyzji odwołujący zostali powiadomieni i nie wnieśli żadnych zastrzeżeń. Jednakże w dniu 10 marca 2011 r. zauważyli, że budowa jest za bardzo przybliżona do granicy ich działki. Pismem z dnia 21 marca 2011 r. wnieśli do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Olsztynie o sprawdzenie, czy działania inwestora są zgodne z prawem. Pismem z dnia 6 maja 2011 r. uzyskali odpowiedź, że roboty budowlane na tej działce prowadzone są w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., a więc dopiero wówczas odwołujący dowiedzieli się, że decyzja ta została wydana z błędem prawnym dotyczącym usytuowania domu na sąsiedniej działce. W ich ocenie miesięczny ustawowy termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania został zatem zachowany.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 149 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i postanowił wznowić, na wniosek M. S. i Z. S., postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 w zw. z art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 126 k.p.a., stwierdził nieważność postanowienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski naruszył przepisy o właściwości - art. 150 § 1 k.p.a. i tym samym doszło do spełnia przesłanki nieważności postanowienia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Wyjaśnił, że organ wojewódzki działał jako organ zażaleniowy, a więc co do zasady był uprawniony do podjęcia jednego z rozstrzygnięć przewidzianych art. 138 k.p.a. Mając jednak na uwadze, że w przypadku zażaleń przepisy tego artykułu stosuje się z zachowaniem zasady odpowiedniości (art. 144 k.p.a.), nie był on właściwy do orzeczenia o wznowieniu postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że kontrolowane postanowienie dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zapadło ono w wyniku rozpatrzenia zażalenia M. S. i Z. S. - w sytuacji, gdy zażalenie opatrzone było tylko jednym nieczytelnym podpisem, na podstawie którego nie można było ustalić, od kogo pochodzi, a organ prowadził postępowanie zażaleniowe nie wzywając do usunięcia wskazanego braku formalnego. Wadliwe skierowanie postanowienia do osoby, która nie zainicjowała postępowania zażaleniowego, powoduje także wadliwość opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...].

Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia M. S. i Z. S. (oraz po uzupełnieniu braku formalnego w postaci podpisania go przez oboje małżonków) Wojewoda Warmińsko-Mazurski postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] października 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania powinien być przedmiotem ponownego szczegółowego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Przypomniał, że wniosek ten oparty był o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - zdaniem skarżących organowi pierwszej instancji nie były znane wszystkie dowody w sprawie, ponieważ zatwierdził projekt zagospodarowania działki sąsiedniej uwzględniający znaczne przybliżenie budynku (a nie wiaty, jak zostało to zaznaczone w projekcie zagospodarowania) do granicy nieruchomości. Zwrócił uwagę, że państwo S. w piśmie z dnia 19 września 2011 r. skierowanym do Starosty Olsztyńskiego (w odpowiedzi na sprecyzowanie żądań) i w treści zażalenia wyjaśnili, że dotrzymali wymaganego terminu do złożenia wniosku w wznowienie postępowania, czego Starosta Olsztyński nie rozpatrzył należycie. Organ zauważył również, że weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona M. i Z. S., którzy nie skorzystali z prawa do złożenia odwołania. Niezależnie od powyższego zdaniem organu odwoławczego Starosta Olsztyński powinien wziąć pod uwagę, że organ ten nie dopełnił obowiązku z art. 9 i art. 10 k.p.a. - przed wydaniem decyzji nie zawiadomił wszystkich stron (w tym M. i Z. S.) o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z dokumentacją budowlaną. Dopiero na etapie realizacji inwestycji właściciele sąsiedniej nieruchomości zapoznali się z dokumentacją budowlaną, co ma wpływ na ustalenie dopuszczalności wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie S. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzuciła organowi naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i - z ostrożności procesowej - naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 148 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd podał, że w zaskarżonym postanowieniu organ drugiej instancji wyraźnie wskazał, w jakim zakresie organ pierwszoinstancyjny ma uzupełnić postępowanie, aby można było dopiero wydać akt odpowiadający obowiązującemu prawu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, skoro organ pierwszej instancji w sposób niedostateczny rozpatrzył zasadność wniosku o wznowienie postępowania - i to zarówno w zakresie zachowania terminu do jego wniesienia, jak i w zakresie istnienia podstawy wznowienia postępowania, to zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Ponadto, mając na uwadze przepis art. 16 § 1 zdanie 2 k.p.a., nie można twierdzić, że badanie istnienia przesłanek do ewentualnego wznowienia postępowania w zakresie przewidzianym tym przepisem prawa narusza ten przepis. Sąd podkreślił, że słuszności wskazanej tezy nie przeczy, iż w niektórych sytuacjach - tak jak w niniejszej sprawie - w wypadku wniesienia przez uprawnioną stronę podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną właściwy organ administracyjny jest wręcz zobowiązany do rzetelnego i wnikliwego zbadania wszystkich warunków formalnych i przesłanek do wznowienia postępowania z art. 145, art. 148 i art. 149 k.p.a., przy jednoczesnym przestrzeganiu zasad procesowania w zakresie właściwości przewidzianych art. 150 k.p.a.

Sąd uznał, że zarzuty zgłoszone w skardze jako ewentualne (naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 148 § 1 k.p.a.) są na tym etapie postępowania przedwczesne, bowiem wskutek wydania zaskarżonego postanowienia Starosta Olsztyński zbada dopiero, czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania i czy ewentualnie wznowić postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. D. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 16 § 1 k.p.a. w zw. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w sposób niedostateczny rozpatrzył zebrany materiał dowodowy w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zarzuty poczynione w kontekście naruszenia przepisów o wznowieniu postępowania są przedwczesne;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że w niniejszej sprawie nie istniały podstawy do wznowienia postępowania z uwagi na fakt, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem 1-miesięcznego terminu;

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnośnie do zarzutu naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., podniesiono, że Starosta Olsztyński wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania dokonał jedynie ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki upoważniające do wznowienia postępowania. W sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości wykazał, że strona nie zachowała terminu do wniesienia podania, nie zaistniały również nowe okoliczności bądź też nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi wydającemu decyzję. Organ odwoławczy nie wskazał natomiast w wystarczający i przekonywujący sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma decydujący wpływ na jej rozstrzygnięcie. Autor skargi kasacyjnej zauważył ponadto, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zawarł sugestie co do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jakie w jego ocenie powinno zapaść, co nie mieści się w ramach wskazań, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda nie wykazał ponadto, że nie jest możliwe ewentualne uzupełnienie przez ten organ w trybie art. 136 k.p.a. materiału dowodowego niezbędnego do wydania w niniejszej sprawie merytorycznego, a nie jedynie kasacyjnego postanowienia. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej kasacyjnie, doszło do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. Stwierdziła, że jeśli przyjąć, że nie istniały przesłanki do wznowienia postępowania, na które powołują się strony, to zastosowanie rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 k.p.a. naruszyło zasadę trwałości decyzji administracyjnych, bowiem nie ma podstaw, aby uchylić decyzję, o której mowa w art. 16 k.p.a.

Odnosząc się do twierdzeń organu drugiej instancji, jakoby Starosta Olsztyński nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 9 i 10 k.p.a., skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że powyższe nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie należy wznowić postępowanie, czy też odmówić. Jej zdaniem zrzuty naruszenia wskazanych przepisów nie mogą być rozpoznane w toku postępowania dotyczącego wznowienia postępowania, które jest postępowaniem nadzwyczajnym.

W dalszej części skarżąca kasacyjnie podniosła, że w związku z odmową wznowienia postępowania organ odwoławczy, rozpatrując zażalenie stron, obowiązany był dokonać analizy zaistniałego stanu faktycznego m.in. w świetle przepisów art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 148 § 1 k.p.a. Tym samym uznała, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 148 § 1 k.p.a. nie były na tym etapie przedwczesne.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 148 § 1 k.p.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że decyzja Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. została doręczona M. i Z. S. w dniu 26 lipca 2010 r. i od tego dnia strony mogły zapoznać się również z dołączonym do decyzji projektem inwestycji, a co za tym idzie dowiedzieć się o okoliczności, która jej zdaniem kwalifikuje się do wznowienia postępowania. Przyjmując nawet, że w niniejszym terminie strona nie powzięła wiadomości o tej okoliczności, to trzeba uznać, iż wraz ze złożeniem wniosku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie w dniu 21 marca 2011 r. strona już o niej wiedziała. Natomiast wnioskodawcy wystąpili do Starosty Olsztyńskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania dopiero w dniu 20 maja 2011 r., a więc z przekroczeniem terminu zakreślonego w art. 148 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie dodała, że wniosek o wznowienie postępowania wnioskodawcy złożyli nie w dniu 20 maja 2011 r., a dopiero 21 września 2011 r. W piśmie datowanym na 20 maja 2011 r. strony poruszyły kwestię sprawdzenia legalności robót budowlanych, ale treść żądania nie zawierała elementów wniosku o wznowienie postępowania. Dopiero po wymianie korespondencji ze Starostą Olsztyńskim, w tym po wezwaniu do sprecyzowania treści ich żądań, w dniu 21 września 2011 r. strony wystąpiły do organu pierwszej instancji z podaniem o wznowienie postępowania, podając jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu wojewódzkiego odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie o charakterze kasatoryjnym – wydane w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Rzeczą Sądu pierwszej instancji była zatem ocena, czy prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowa ocena, czy Sąd wojewódzki trafnie zweryfikował zaskarżone rozstrzygnięcie, wymaga także przypomnienia, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu wznowienionym. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest zbadanie legalności rozstrzygnięcia objętego wnioskiem przez pryzmat przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania jest bowiem instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a i b § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony (za wyjątkiem przesłanki określonej w pkt 4 tego przepisu). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 149 k.p.a. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, jest w pierwszej kolejności – w ramach badania, czy spełnia on warunki formalne – ocena, czy wniosek dotyczy postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji (postanowienia), czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 i 145a lub b k.p.a. oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. W przypadku uznania, że spełnione zostały ww. przesłanki, wydaje postanowienie określone w art. 149 § 2 k.p.a. (o wznowieniu postępowania administracyjnego). Jeżeli w wyniku wstępnego badania wniosku stwierdzi, że wznowienie jest niemożliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych – winien wydać postanowienie, którym odmówi wznowienia postępowania – na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że wnioskodawcy złożyli wniosek z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. co obligowało do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Zgodzić się należy z organem odwoławczym a w konsekwencji również Sądem pierwszej instancji, który stanowisko to zaakceptował, że rozstrzygnięcie to zostało wydane co najmniej przedwcześnie, co słusznie musiało skutkować wydaniem przez organ drugiej instancji postanowienia o charakterze kasacyjnym

Z treści zaskarżonych do Sądu wojewódzkiego rozstrzygnięć wynika wszak, że organ administracji rozważał możliwość wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu taki obowiązek wznowienia postępowania spoczywa na organie wówczas, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi, który decyzję wydał. Jednocześnie podkreślić należy, że organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest nie tylko podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku, ale i okolicznościami (i dowodami), które wnioskodawca wskaże jako nowe. Ustawodawca w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. określił długość i datę początkową biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wskazując, że data ta rozpoczyna bieg w dniu, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. A zatem skoro strona powołała się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., rzeczą organu było w pierwszej kolejności zobowiązanie wnioskodawcy do skonkretyzowania, jaki dowód lub jaka okoliczność faktyczna nieznana organowi w dacie wydawania decyzji wyszła na jaw, a która w ich ocenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania oraz w jakiej dacie wnioskodawcy powzięli wiadomość o tej przesłance.

Organ pierwszej instancji przyjął w niniejszej sprawie, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia wnioskodawcy dowiedzieli się dnia 10 marca 2011 r. Brak jednak w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia jakiejkolwiek informacji o tym, jaka okoliczność (lub dowód) została uznana za tę, która miałaby podlegać ocenie w postępowaniu wznowienionym a w konsekwencji nie można stwierdzić, w jakiej dacie wnioskodawcy dowiedzieli się o tej przesłance. Jednocześnie wskazać należy, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji stanowi początek biegu terminu do złożenia wniosku jedynie w sytuacji przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prawidłowo zatem organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu i Sąd wojewódzki oddalając skargę uznały, że wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest przedwczesne. Wprawdzie organ odwoławczy stwierdził, że początkową datą biegu omawianego terminu jest dzień 6 maja 2011 r. (data doręczenia pisma PINB w Olsztynie), jednakże w świetle powyższych rozważań należałoby przyjąć, że takie ustalenie organu odwoławczego także byłoby przedwczesne. Natomiast podkreślić raz jeszcze należy, że w niniejszym postępowaniu rzeczą organów administracji było jedynie zbadanie, czy spełnione są warunki formalne wniosku o wznowienie postępowania: zachowanie terminu do jego złożenia oraz wskazanie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 oraz art. 145 a lub b k.p.a. Skoro okoliczności te nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, to słusznie organ odwoławczy uznał, że żalone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Tym samym nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy trafnie wydał rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym. Żadną miarą nie można także zarzucić, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji naruszył art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą trwałości decyzji administracyjnej decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania jest możliwe jedynie w przypadkach przewidzianych w kodeksie i w ustawie. W niniejszej sprawie po pierwsze organy nie wznowiły postępowania, a po drugie nie wzruszyły ostatecznej decyzji. Nie można zatem zarzucić naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Niezależnie natomiast od powyższych argumentów przemawiających przeciwko zasadności ww. zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna może być oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, z tym, że w tym drugim przypadku chodzi o takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie skoro omawiany środek odwoławczy skierowany jest do rozstrzygnięcia Sądu wojewódzkiego, to oczywistym jest, że naruszenia przepisów postępowania muszą dotyczyć takich przepisów, które stosował Sąd pierwszej instancji lub które powinien był stosować. Tymczasem autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie tylko nie były stosowane w niniejszej sprawie przez Sąd wojewódzki, ale i nie powinny były być stosowane. Z tych też względów, stwierdzając wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 16 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł być uwzględniony.

Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 141 § 1 w zw. z art. 149 § 4 k.p.a. Niezależnie od tego, że w tej części skarga kasacyjna również zawiera wady konstrukcyjne jak wyżej, wskazać należy, że nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż organ administracji w okolicznościach niniejszej sprawy winien był dokonać analizy zaistniałego stanu faktycznego w tym m.in. co do zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy wskazać skarżącej kasacyjnie, że takiej analizy organ odwoławczy mógł dokonać jedynie po wznowieniu postępowania, a zatem na dalszym jego etapie. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły, czy jest możliwe wznowienie w postępowania a w konsekwencji nie były uprawnione do badania merytorycznej zasadności wniosku. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, uznał, że zarzuty dotyczące ewentualnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 § 1 k.p.a. są przedwczesne.

Na marginesie natomiast powyższych rozważań zważyć jedynie należy, że rację ma skarżąca kasacyjnie jedynie w tej części uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, w której wskazuje, że organ odwoławczy wadliwie nadał szczególnego znaczenia naruszeniu przez organ wydający decyzję dnia [...] czerwca 2010 r. art. 9 i 10 k.p.a. Nawet jeśli przepisy te zostały naruszone, to wada ta w niniejszej sprawie nie mogłaby być oceniana. Wniosek o wznowienie postępowania został wszak oparty o treść pkt 5 a nie 4 art. 145 § 1 k.p.a.

Jako przedwczesny należało natomiast ocenić zarzut naruszenia art. 151 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. Jak zostało wcześniej wskazane ocena, czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Dopiero jednoznaczne wskazanie, jaka nowa okoliczność (lub nowy dowód) nieznana organowi stanowić ma przesłankę do wznowienia postępowania i wyjaśnienie, w jakiej dacie wnioskodawcy o przesłance tej powzięli wiadomość, pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, czy został zachowany termin do złożenia wniosku.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych względów – działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.