Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi "P" spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Nr LXI/1324/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 4 ust. 1 pkt 26 i § 7 ust. 8 pkt 2 lit. c), II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz strony skarżącej "P" spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 8 lutego 2022 r. skarżąca Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LXI/1324/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka", w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 26 i § 7 ust. 8 pkt 2 lit. c) Uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p,") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a. wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym mpzp;

b. ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 576, dalej "P.t.") poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części, o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego.

Skarżąca wskazała, że legitymacja procesowa czynna Spółki wynika z art. 50 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 27 P.t. i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n.

Wskazano, że skarga wnoszona jest w otwartym 60-dniowym terminie, określonym przepisem art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., a liczonym od dnia wezwania Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, które w przedmiotowej sprawie miało miejsce w dniu 20 grudnia 2021 r. (k. 40 akt sądowych).

Organ, to jest Rada Miasta Krakowa, nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a ograniczył się do przesłania stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa za pismem przewodnim, w którym wprost wskazał, że merytoryczne stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa ma jedynie charakter informacyjny, które nie jest stanowiskiem Rady Miasta (k. 41, 42 akt sądowych).

Jednocześnie do chwili obecnej Rada Miasta nie zajęła jakiegokolwiek stanowiska w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Innymi słowy termin na wniesienie przedmiotowej skargi upływa dnia 18 lutego 2022 r., to jest w terminie 60 dni od daty doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że spółka Firma A jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Stosownie do treści art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.

Uchwała w zaskarżonej części, stanowi, że:

§ 4 ust. 1 pkt 26) Uchwały: " 26) dominancie - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni "

§ 7 ust. 8 pkt 2) lit. c Uchwały: "c) anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie.".

Skarżąca podniosła, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

§ 7 ust. 8 pkt 2 lit. b) Uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizowania anten wolnostojących, czy tych na budynkach w taki sposób, aby były dominantami. Takie postanowienia są niezgodne z prawem. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, zgodnie z którym lokalizacja anten wolnostojących czy tych na budynkach, nawet gdy wyróżniają się od otaczającej zabudowy byłaby sprzeczna. Po drugie takie rozwiązanie bez żadnego rozsądnego powodu skutkuje wyłączeniem na całym terenie objętym mpzp instalowania stacji bazowych telefonii komórkowej z wykorzystaniem istniejących budynków, czyli najczęstszy na terenach miejskich lub zabudowanych sposób realizacji sieci telekomunikacyjnej. Na terenie objętym Uchwałą nie występuje zabudowa o charakterze zabytkowym podlegająca w całości ochronie konserwatorskiej, a zatem brak jest przesłanek do wprowadzenia podwyższonej ochrony widokowej. Nie można wymagać, aby stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, w tym nie wyróżniała się wielkością, czy gabarytami. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.,) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zakazuje umieszczania ich na budynkach, a na całym terenie planu też na masztach wolnostojących (§ 7 ust. 8 pkt 2 lit. a) Uchwały). Dodatkowo Uchwała w § 7 ust. 8 pkt 2 lit. c) posługuje się pojęciem "anteny wolnostojącej", które jest pojęciem nieprawidłowym (i które jak należy się domyślać jest pojęciem odmiennym od wolnostojącego masztu, o którym mowa w § 7 ust. 8 pkt 2 lit. a) Uchwały). Aktualnie anteny wolnostojące nie mają zastosowania, gdyż jakiekolwiek anteny (czyli urządzenia zamieniające fale elektromagnetyczne na sygnał elektryczny i odwrotnie) są umieszczane na konstrukcjach - masztach, wieżach, konstrukcjach wsporczych. Zatem postanowienia mpzp nie tylko posługują się niewłaściwą terminologią, ale dodatkowo wprowadzają zakazy dla inwestycji celu publicznego z powołaniem na tę niewłaściwą terminologię.

Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie wyróżniać się od sposobu zabudowy albo ukształtowania terenu, zarówno co do wysokości, jak i kształtu. Dlatego też stacje bazowe podobnie jak inne urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej są widoczne (dominują) na tle otaczającej zabudowy. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi na swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych.

Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenie zasad jego sporządzania, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością i taka powinna być orzeczona przez tutejszy Sąd co do Uchwały w zaskarżonej części (tak np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. - sygn. akt II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r. - sygn. akt II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1481/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1476/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1480/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1485/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1518/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. - sygn. akt IV SA/Po 747/19).

Przytoczone orzeczenia kwestionują prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m in. poprzez nieostre, niezdefiniowane pojęcie "dominanty". Uchwała w zaskarżonej części posługuje się co prawda pojęciem dominanty, które zostało w niej zdefiniowane, ale uznać należy, że definicja dominanty zapisana w Uchwale w zasadzie nie spełnia wymagań stawianych definicji, gdyż z jej treści nie można wywnioskować czym jest, a czym nie jest dominanta. Tego typu definicje powielają potoczne rozumienie jakiegoś określenia i dają niemal nieograniczone możliwości interpretacyjne. Rolą definicji legalnej wprowadzonej w danym akcie prawnym nie jest stwarzanie przestrzeni do uznaniowego traktowania przedmiotu tej definicji, a ujęcie w konkretne, obiektywne i transparentne ramy językowe danego pojęcia. Niewątpliwie definicja dominanty w Uchwale nie wypełnia stawianych jej wymagań legislacyjnych.

Wieloznaczne, nieprawne pojęcia jak "dominanta" w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Prawo ma być stanowione racjonalnie, gdyż legislacja nieracjonalna nie może być uznana za "przyzwoitą", choćby spełniała wszelkie formalne wymagania (np. wyr. TK z dnia 12 września 2005r., sygn. SK.13/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91, s. 1078, wyr. TK z dnia 5 maja 2004 r,, sygn. akt P 2/03, OTK Seria A 2004 nr 5, poz. 39; wyr. TK z dnia 4 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK Seria A 2004 nr 1, poz. 1). Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Każdą normę prawną tworzyć należy poprawnie zarówno z punktu widzenia językowego Jak i logicznego, w przeciwnym wypadku dochodzić będzie do nieprawidłowych interpretacji, nadmiarowych znaczeń, a przez to do nadużyć przy egzekwowaniu prawa.

Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p, w zw. z art, 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 978/20, wskazując, że: "Zatem wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa".

Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania łub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem Uchwala w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej.

Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w Uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele Uchwały.

Uchwała w zaskarżonej części narusza przepisy prawa powszechnie obowiązujące wskazane w zarzutach skargi. Wprowadzone rozwiązania co do lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, wykładane zarówno przez pryzmat poszczególnych zapisów, jak i całościowo zostały uchwalone wbrew:

1. zakazowi z art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. z art. 1 ust. 2 pkt 10) u.p.z.p. wprowadzania ograniczeń bezpośrednich i pośrednich co do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. praktycznie na całym terenie objętym Uchwałą;

2. nakazowi prawidłowej legislacji, która ma zastosowanie także do aktów prawa miejscowego;

3. konstytucyjnej zasadzie równości i braku dyskryminacji przy prowadzeniu działalności gospodarczej, w tym wbrew zakazowi ograniczenia swobody działalności gospodarczej przez akt inny niż ustawa.

Na marginesie skarżąca spółka wskazała, że przesłane przez Przewodniczącego Rady Miasta stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa odnoszące się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nie będące stanowiskiem organu uchwałodawczego, nie powinno być brane pod uwagę w niniejszej sprawie z powodów proceduralnych. Na wypadek jednak rozpatrywania przez Sąd tego stanowiska jako merytorycznego. Skarżąca podniosła, że argumenty Prezydenta Miasta Krakowa są nietrafione. Skoro mpzp ustala w § 4 ust. 1 pkt 26 definicję "dominanty" o określonym nieprecyzyjnym brzmieniu, to nie można posiłkować się przy wykładni tego pojęcia definicją używaną w literaturze fachowej z zakresu architektury krajobrazu, tak jak to podnosi Prezydent Miasta w piśmie skierowanym do Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa. Definicja zawarta w akcie normatywnym powinna być ścisła i precyzyjna w takim stopniu, aby nie pozostawiać pola do interpretacji, odnoszenia się do innej definicji, czy języka specjalistycznego, czy potocznego.

Zarzuty skargi nie dotyczą tego, że Uchwała posługuje się wyrażeniami potocznymi, tylko tego, że te wyrażenia są uznaniowe, wielowymiarowe i możliwe do zinterpretowania na wiele sposobów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Organ przedstawił tok formalnoprawny podjęcia Uchwały oraz wskazał, że w ramach procedury planistycznej związanej ze sporządzeniem zaskarżonej Uchwały wykonano poprawnie wszystkie przewidziane przepisami prawa czynności.

Organ nie kwestionował, że skarżąca wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 20 grudnia 2021 r. (k. 40 akt sądowych).

W uzasadnieniu stanowiącym replikę na zarzuty skargi organ wskazał:

- Stanowisko w przedmiocie naruszenia interesu prawnego

Wątpliwości organu budzi sposób wykazania przez spółkę naruszenia interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów uchwały, w szczególności w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów prawa regulujących realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej. Od 25 października 2019 r. (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym "nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Z treści skarg nie wynika, w jaki sposób, w kontekście obowiązujących przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz postanowień skarżonych planów miejscowych, następuje ograniczenie lub uniemożliwienie prowadzenia działalności przez skarżącą.

Jak wskazuje się w orzecznictwie zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2926/19).

W ocenie organu skarżąca nie wykazała zatem naruszenia interesu prawnego.

- Stanowisko w przedmiocie podniesionych zarzutów

Zarzuty wysuwane przez skarżącą spółkę - operatora sieci telefonii komórkowej Play dotyczą zapisów, zgodnie z którymi cyt.:

- § 4 ust. 1 pkt 26 uchwały: poprzez dominantę należy rozumieć "obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni’’

- § 7 ust. 8 pkt 2 lit. c uchwały, na podstawie których obowiązują:

"§ 7 Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych

2) odnośnie Inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): (...) c) anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie".

W ocenie strony skarżącej - wprowadzone w uchwale zapisy regulujące zasady lokalizacji urządzeń z zakresu infrastruktury telefonii komórkowej mobilnej są dla spółki uciążliwe i utrudniają prowadzenie działalności gospodarczej z zakresu dostarczenia technologii mobilnej, a także są nieprzystające do realiów technologicznych. Ponadto, w ocenie spółki, organ planistyczny ustalona w planie miejscowym definicja "dominanty" ma charakter zwrotu nieostrego i niedookreślonego.

Natomiast w ocenie organu - przepis art. 46 ustawy szerokopasmowej, zgodnie z którym "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, (...) nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (...)", nie należy rozumieć w ten sposób, że postanowienia planu miejscowego nie mogą zawierać zakazów lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej w poszczególnych terenach znajdujących się w obszarze planu. Wprowadzone w planie miejscowym zakazy lokalizacji urządzeń nie mogą natomiast obejmować swoim zakresem całego obszaru planu. W związku z powyższym skarżąca powinna wykazać, że kwestionowane zapisy uchwały de facto wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze planu, co na tle niniejszej sprawy budzi wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt. II OSK 3131/18, stwierdził, że: "Plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią.".

Obszar objęty granicami skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego charakteryzuje się tym, że obejmuje tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej istniejącego osiedla wraz z towarzyszącą infrastruktura, w tym m. in. parkingami i garażami oraz tereny usługowe m.in. teren centrum handlowego i teren targowiska.

Z uwagi na powyższe w § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b wskazano teren UC.1 , w którym dopuszczono możliwość lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej takich jak: anteny, maszty, stacje bazowe i inne urządzenia techniczne, przy zachowaniu maksymalnej wysokości 30 m, określonej w ustaleniach szczegółowych dla tego terenu (§ 22 ust. 2 pkt 4), tj. 5 m wyższej niż pozostała zabudowa. Organ wyjaśnił, że powyższe ograniczenia dotyczą pewnego rodzaju urządzeń, które zostały wykluczone na tym obszarze, natomiast nie ograniczają rozwoju sieci szerokopasmowych w oparciu o urządzenia lokowane na innych nośnikach, gdyż zgodnie § 13 ust. 7 pkt 1 ustalono zaspokojenie potrzeb odbiorców w oparciu o istniejącą infrastrukturę telekomunikacyjną oraz poprzez rozbudowę lub budowę nowych obiektów i urządzeń budowlanych telekomunikacyjnych, z uwzględnieniem pozostałych ustaleń planu.

W związku z powyższym zasada, zgodnie z którą anteny na budynkach oraz wolnostojące nie mogą stanowić dominanty, znajduje jak najbardziej swoje uzasadnienie.

W ocenie organu ograniczenia w zakresie lokalizacji tych obiektów i urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej, mające na celu ochronę walorów kompozycyjnych przestrzeni, są jak najbardziej dozwolone, nie naruszają art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż mieszczą się w zakresie tzw. "władztwa planistycznego gminy", określonego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ nie zgodził się ze skarżącą, jakoby pojęcie "dominanty" stanowiło zwrot niedookreślony. Pojęcie dominanty jest znane i często używane w literaturze fachowej i języku specjalistycznym z zakresu architektury krajobrazu. Definicja dominanty zawarta w § 4 ust. 1 pkt 26 Uchwały koresponduje z definicją dominanty urbanistycznej, za którą uznaje się "główny, wysuwający się na pierwszy plan, element architektoniczny, stanowiący formalnie najważniejszy akcent architektonicznej budowli, któremu podporządkowane są inne składniki. Główny akcent kompozycji architektonicznej lub urbanistycznej" (źródło: Wikipedia).

Mając na uwadze powyższe organ uznał regulacje skarżonego planu miejscowego za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm. - dalej ustawa szerokopasmowa), gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach (wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1508/17, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2020 r. II SA/Lu 703/19, wyrok WSA z Gdańska z dnia 22 marca 2017 r. II SA/Gd 27/17, WSA z Łodzi z dnia 17 października 2019 r. II SA/Łd 320/19, WSA z Warszawy z dnia 4 czerwca 2019 r. VII SA/Wa 2666/18, WSA z Wrocławia z dnia 14 lutego 2019 r. II SA/Wr 747/18, WSA z Gliwic z dnia 25 lipca 2018 r. II SA/GI 406/18). A równocześnie zapisy skarżonej uchwały umożliwiają realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w obszarze objętym ustaleniami skarżonej Uchwały.

W związku z powyższym zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej, przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2460 ze zm.), przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz przepisów regulujących działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącą, w zakresie sformułowania ustaleń planistycznych dotyczących zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu, organ uznał za pozbawione podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Na dzień orzekania obowiązujący dotąd stan epidemii został, od 16 maja 2022 r., zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 20 kwietnia 2022 r. wyznaczył na 2 czerwca 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 20 kwietnia 2022 r.). Jednak nie uzyskano od skarżącej potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości. Skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i ewentualne inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr LXI/1324/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka", która została zaskarżona w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 26 i § 7 ust. 8 pkt 2 lit. c) uchwały.

Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (k. 40 akt sądowych) i jest wniesiona w otwartym 60-dniowym terminie, określonym przepisem art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., liczonym od dnia wezwania Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, które w przedmiotowej sprawie miało miejsce w dniu 20 grudnia 2021 r. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a ograniczył się do przesłania stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa za pismem przewodnim, w którym wprost wskazał, że merytoryczne stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa ma jedynie charakter informacyjny, które nie jest stanowiskiem Rady Miasta (k. 41, 42 akt sądowych).

Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Z kolei przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., zwana u.p.z.p.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą podmiotowi skarżącemu plan miejscowy. Legitymacja ta operatorom telekomunikacyjnym udzielona jest bez związku z posiadaniem nieruchomości zlokalizowanych w obszarze obowiązywania danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a związana jest z rodzajem prowadzonej działalności i samą możliwością realizacji w obszarze tego planu urządzeń telekomunikacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja ta jest wąska. Ograniczona jest bowiem do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r., II OSK 1814/17, z dnia 13 października 2016 r., II OSK 3353/14). Drugą cechą wyróżniającą legitymację w zakresie skarżenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne jest to, że przedsiębiorca taki nie musi wykazywać naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie wyrażany był pogląd, że przepis art. 48 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zakresie legitymacji skargowej, stanowi lex specialis w stosunku do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2016 r., II SA/Sz 573/16). Poglądu tego nie podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Przepis ten, w ocenie Sądu, stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłanki niż te, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do skarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikających z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym).

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Tok formalnoprawny podjęcia uchwały przebiegał następująco:

1. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu -14 listopada 2014 r.

2. Termin składania wniosków do planu - do 31 grudnia 2014 r.

3. Rozpatrzenie wniosków złożonych do planu - Zarządzenie Nr 2188/2015 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 sierpnia 2015 r.

4. Przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych - 14 sierpnia 2015 r.

5. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko -18 grudnia 2015 r.

6. Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 7 stycznia do 4 lutego 2016 r.

7. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - 26 stycznia 2016 r.

8. Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do 18 lutego 2016 r.

9. Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - Zarządzenie Nr 581/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 marca 2016 r.

10. Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień - 20 kwietnia 2016 r.

11. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - 22 lipca 2016 r.

12. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 2 sierpnia do 31 sierpnia 2016 r.

13. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu - 22 sierpnia 2016 r.

14. Termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu - do 14 września 2016 r.

15. Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonej części projektu planu - Zarządzenie Nr 2651/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 października 2016 r.

16. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - Zarządzenie Nr 3133/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2016 r.

17. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektów uchwał w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Zarządzenie Nr 3139/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2016 r.

18. Uchwalanie planu miejscowego – Sesja Rady Miasta Krakowa - 7 grudnia 2016 r. - pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie 24 projektów uchwał w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag dot. projektu planu - Rada podjęła uchwały od Nr LIX/1260/16 do Nr LIX/1283/16.

19. Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 21 grudnia 2016 r. - drugie czytanie projektu uchwały - Rada podjęła uchwałę Nr LXI/1324/16 w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

20. Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 4 stycznia 2017 r., poz. 26.

Sąd wskazuje, że z istoty legitymacji skargowej wywiedzionej z przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy wywieść, że legitymacja ta dotyczy prawa do skarżenia miejscowych planów zagospodarowania z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu, a nie jego trybu, tj. procedury planistycznej. Naruszenia bowiem w tym zakresie (trybu) nie mogą wpływać na ocenę zapisów planu w zakresie rozwiązań telekomunikacyjnych.

Niezależnie jednak od przedstawionego wyżej poglądu Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń trybu postępowania przy uchwalaniu skarżonego planu miejscowego, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jego nieważności z tego powodu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest § 4 ust. 1 pkt 26 i § 7 ust. 8 pkt 2 lit. c) uchwały.

Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 pkt 26 uchwały:

- przez dominantę należy rozumieć "obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni’’.

Zgodnie z przepisami § 7 ust. 8 pkt 2 uchwały, na podstawie których obowiązują: "§ 7 Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych: 2) odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej): (...)

- c) anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie".

Stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Wiąże się z tym konieczność zachowania wymogów prawidłowej legislacji, w tym tworzenia przepisów czytelnych, zrozumiałych, możliwie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wywieść należy, nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Precyzja uchwalanego przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Powyższe wymagania dotyczą także prawodawcy lokalnego stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące w postaci aktów prawa miejscowego. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę, jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne.

Odnosząc się do treści zaskarżonych przepisów należy uznać, że kwestionowane zapisy są wadliwe z uwagi ich nieostry, niedoprecyzowany charakter. Zapisy te dają możliwość zbyt szerokiej interpretacji terminów, którymi się posługują. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 447/18, w treści planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., akt prawa miejscowego, niedopuszczalne są postanowienia niedookreślone, czy potoczne. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W tym samym wyroku NSA stwierdza, że przyjęcie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, norm zawierających niezdefiniowane pojęcie "dominanty", (...) jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33). Podzielając stanowisko zaprezentowane w wyżej przytoczonym orzeczeniu są uznał za celowe wyeliminowanie tej frazy ze skarżonej jednostki redakcyjnej.

Kwestionowane (w tym zakresie) zapisy dotyczą tak definicji pojęcia "dominanta", jak i zakazu związanego z lokalizacją anten wykazujących cechy dominanty. Oba te zapisy są ze sobą powiązane. Definicja zamieszczona w § 4 ust. 1 pkt 26 odnosi się bowiem wyłącznie do zapisu zamieszczonego w § 7 ust. 8 pkt 2 lit. c. Oba te zapisy należy więc poddać łącznej analizie.

Zdaniem Sądu definicja zamieszczona w § 4 ust. 1 pkt 26 zaskarżonego planu nie odnosi się do żadnych obiektywnych kryteriów, które by mogły w sposób dostatecznie precyzyjny opisać, jakie cechy ma dany obiekt, aby można było uznać go za dominantę. Definicja zamieszczona w § 4 ust. 1 pkt 26 planu odnosi się do dwóch cech obiektu: jego gabarytów i formy architektonicznej. Cechy te mają stanowić podstawą do oceny danego obiektu, jako wyróżnika w stosunku do otaczającej go przestrzeni.

W ocenie Sądu obie te cechy nie są pojęciami obiektywnymi. Gabaryty, ale szczególnie forma architektoniczna, nie są cechami, które by można odnieść do jakiegoś miarodajnego wzorca. Przepis ten ma na celu kształtowanie ładu urbanistycznego poprzez zakaz realizacji określonych obiektów - anten. Daje on podstawę do odmowy udzielenia przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę bądź do sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Od subiektywnego wrażenia osoby, która w danym czasie ocenia projekt budowlany czy dokonane zgłoszenie zależy, czy uzna ona, że gabaryty lub forma architektoniczna obiektu będącego przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, będą czyniły ten obiekt dominantą, bo będą wyróżniały go w otaczającej przestrzeni czy też w projektowanym obiekcie cech tych się nie dopatrzy. W efekcie ten sam projekt budowlany, czy zgłoszenie, mogą być przedmiotem różnych rozstrzygnięć dokonywanych przez organy administracji, w zależności od subiektywnej oceny osoby dokonującej kontroli projektu budowalnego, czy zgłoszenia. Ocena dokonywana w ramach takiej kontroli jest nieoparta bowiem o jakiekolwiek obiektywne kryteria. Zapisy te, w ocenie Sądu, w sposób istotny naruszają zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi właśnie na ich niedookreślony, nieostry charakter.

W praktyce każdorazowo możliwość zlokalizowania niezbędnej i konkretnej infrastruktury w postaci anten wolnostojących oraz lokalizowanych na budynkach jest pozostawiona do uznania osoby działającej z ramienia organu administracji, w zakresie spełnienia wskazanych w postanowieniach planu kryteriów uznania obiektu budowlanego za dominantę, co może oznaczać zakaz ich lokalizowania.

Podsumowując, regulacja zawarta w § 7 ust. 8 pkt 2 lit. c) zaskarżonej uchwały nie została sformułowana w taki sposób, który pozwala na możliwie jednoznaczne stwierdzenie, pod jakimi warunkami dopuszczalna jest lokalizacja na obszarze miejscowego planu stacji bazowych i anten. Zastosowane pojęcie "dominanty" daje organom stosującym prawo zbyt dużą swobodę, od której w istocie zależeć będzie możliwość zlokalizowania anten wolnostojących i lokalizowanych na budynkach, a tym samym pozwalają na rozstrzygnięcia arbitralne i dowolne. Tak sformułowanemu przepisowi można również zarzucić kolizję z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, skoro nie pozwala na możliwie jednoznaczne ustalenie, gdzie na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu dopuszczalna jest lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej).

Sąd podkreśla w tym kontekście, że podziela stanowisko, zgodnie z którym przywołanego wyżej przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie należy rozumieć w ten sposób, że pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 3477/18, wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2020 r., II SA/Lu 703/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami.

Zaskarżone zapisy uchwały takiej pewności nie dają, co implikuje stwierdzenie, że przepisy te istotnie naruszają zasady sporządzenia miejscowego planu i jako takie musiały być wyeliminowane z obrotu prawnego, a tym samym, po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p., konieczne jest stwierdzenie ich nieważności, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 4 ust. 1 pkt 26 i § 7 ust. 8 pkt 2 lit. c).

Tym samym na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przez uzależnienie kwestii dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej) od bliżej nieokreślonych kryteriów i pojęć nieostrych.

Nie mają natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne, ponieważ ww. sporna regulacja uchwały nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, ani zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie między innymi w sprawach o sygn. akt: II SA/Kr 215/21, II SA/Kr 192/22, II SA/Kr 194/22, II SA/Kr 209/22 i innych.

O kosztach postępowania orzeczono, jak w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 797 zł, w tym: 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 265), uiszczoną opłatę kancelaryjną za pełnomocnictwo procesowe 17 zł oraz 300 zł wpisu od skargi.