I GSK 1557/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2023-12-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Apollo /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Wegner
Marek Krawczak	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	I SA/Gd 117/23	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 439; art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 3; Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Gd 117/23 w sprawie ze skargi [...] na czynność Burmistrza Miasta Chojnice w przedmiocie przyznania, ustalenia oraz wypłaty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od [...] na rzecz Burmistrza Miasta Chojnice 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 117/23 oddalił skargi [...] na czynność Burmistrza Miasta Chojnice w przedmiocie przyznania, ustalenia oraz wypłaty dotacji za grudzień 2022 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżące [...] zaskarżyły czynność Burmistrza Miasta Chojnice związaną z przyznaniem, ustaleniem oraz wypłatą dotacji za grudzień 2022 r. Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 9 w związku z art. 12 ust. 1 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203 – dalej u.f.z.o.) poprzez ustalenie dotację w nieprawidłowej, zaniżonej wysokości na skutek błędnego ustalenia podstawy naliczenia dotacji oraz nieprawidłowe ustalenie podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola, na skutek błędnego ustalenia kwoty wydatków bieżących. Z tych względów Skarżące wniosły o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności polegającej na aktualizacji przyznaniu, ustaleniu i wypłacie dotacji za grudzień 2022 r. oraz o uznanie ich uprawnienia do wypłaty na ich rzecz dotacji w ich zdaniem prawidłowej wysokości.

Uzasadniając oddalenie skarg skarżących na powyższą czynność WSA w Gdańsku podkreślił, że w świetle art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203 – dalej u.f.z.o.) przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (oraz jej aktualizacji), uwzględnia się jedynie wydatki budżetowe przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Jeżeli zatem nie podważy się zaplanowanych wydatków bieżących związanych z prowadzeniem przedszkoli gminnych, to przy zastosowaniu ustawowego procentowego udziału wynoszącego 75%, brak jest podstaw do kwestionowania dotacji dla przedszkola niepublicznego. Przy ustalaniu kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego znaczenie mają bieżące wydatki budżetowe przewidziane w planie budżetowym, ale jedynie w części, w której są one przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Jeżeli zatem ze względu na szeroki zakres rozdziału, jego nazwę, jednak nie zaplanowano wydatków dla przedszkoli gminnych, to wielkości z takiego rozdziału nie mogą kreować wielkości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli publicznych i tym samym mieć wpływu na wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

Sąd I instancji podkreślił, że rozdział 80107 dotyczy świetlic szkolnych. Szkoła podstawowa oraz szkoła prowadząca kształcenie specjalne jest obowiązana zapewnić zajęcia świetlicowe dla uczniów, którzy pozostają w szkole dłużej. Wydatki bieżące zaplanowane w rozdziale 80107 dotyczą wydatków na prowadzenie przez Szkołę Podstawową świetlicy szkolnej zlokalizowanej w szkole przy ul. Dworcowej tj. ok. 1,5 km od siedziby przedszkola. Niemożliwe jest uczestniczenie dzieci przedszkolnych w zajęciach organizowanych w świetlicy szkolnej i to nie tylko z uwagi na odległość placówek, lecz także z uwagi na uwarunkowania prawne. W rozdziale tym nie zaplanowano wydatków na prowadzenie gminnego przedszkola. Z tych względów nieuprawnione jest twierdzenie Skarżących, iż wydatki zaplanowane w tym rozdziale winny być uwzględnione przy obliczaniu podstawowej kwoty dotacji.

Sąd podał, że wg definicji "Stołówka jest to miejsce spożywania posiłków, sala jadalna". W przedszkolu samorządowym funkcjonuje pomieszczenie przeznaczone na podawanie posiłków, jednakże przedszkole organizuje żywienie dzieci poprzez firmę cateringową. Ewentualne wydatki związane z obsługą posiłków świadczoną przez pracownice przedszkola ujęte są w planie wydatków w ramach rozdziału 80104. W związku z tym nie ma podstawy do tworzenia planu wydatków stołówki przedszkolnej w budżecie przedszkola gminnego w rozdziale 80148. Kwoty zaplanowane w budżecie Gminy w rozdziale 80148 dotyczą planu wydatków stołówki szkolnej działającej przy Szkole Podstawowej.

Sąd podkreślił, że w rozdziale 80148 ujmuje się wydatki związane z zapewnieniem prawa do bezpłatnego dostępu do podręczników, materiałów edukacyjnych lub materiałów ćwiczeniowych uczniom szkół podstawowych. szkół artystycznych realizujących kształcenie ogólne w zakresie szkoły podstawowej, a także uczniom szkół polskich, o których mowa w art. 8 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910), oraz szkół, o których mowa w art. 8 ust. 5 pkt 2 lit. c) ustawy - Prawo oświatowe, które umożliwiają uczniom uzupełnienie wykształcenia w zakresie szkoły podstawowej. W rozdziale tym nie planuje się wydatków bieżących na prowadzenie przez gminę przedszkola. Kwota wydatków zaplanowana w tym rozdziale została przeznaczona na wydatki związane z zapewnieniem prawa do bezpłatnego dostępu do podręczników, materiałów edukacyjnych lub materiałów ćwiczeniowych uczniom Szkoły Podstawowej położonej przy ul. Dworcowej. Wobec powyższego brak jest podstaw do wliczania tych wydatków przy obliczaniu podstawowej kwoty dotacji.

W ocenie WSA skoro w planie wydatków bieżących, a konkretnie w rozdziałach 80107, 80148 i 80153 nie były zaplanowane żadne wydatki na przedszkole samorządowe, lecz wyłącznie na wydatki na szkołę podstawową, to wydatki z tych rozdziałów nie mogły zostać uwzględnione przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji. Burmistrz Miasta Chojnice przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji prawidłowo uwzględnił wszystkie planowane wydatki bieżące na prowadzenie przedszkola gminnego i nie pominął żadnych kwot na to zaplanowanych.

[...] wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i uwzględnienie z skargi w całości poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem Skarżących w części dotyczącej raty dotacji za grudzień 2022 r. oraz uznanie uprawnienia Skarżących do przyznania i ustalenia wysokości dotacji za miesiąc maj 2022 roku w prawidłowej wysokości tj. przy przyjęciu podstawowej kwoty dotacji w wysokości [...] zł. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia WSA w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. W każdym z przypadków skarżące kasacyjnie wniosły o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 12 ust. 1 w zw. art. 17 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że w ramach planu wydatków przedszkola nie należało uwzględniać kwot wydatków zaplanowanych w rozdziałach 80107, 80148 oraz 80153, podczas gdy wydatki w tym zakresie ujęte były w planie wydatków zespołu szkolno - przedszkolnego i dotyczyły opieki również nad dziećmi uczęszczającymi do przedszkola, zwłaszcza dla zapewnienia opieki przedszkolnej Burmistrz Miasta Chojnice ponosił wydatki na wyżywienie, ujęte w rozdziale 80148 (stołówki szkolne i przedszkolne), bowiem w rozdziale 80104 brak jest paragrafu 4220 tj. zakup środków żywności, a taki paragraf ujęty jest w rozdziale 80148;

2. art. 9 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że ustalona przez Burmistrza Miasta Chojnic podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli uwzględnia wszystkie planowane wydatki na utrzymanie przedszkola miejskiego, podczas gdy do podstawy ustalenia podstawowej kwoty dotacji nie zostały przyjęte wydatki bieżące przedszkola na zakup materiałów edukacyjnych czy wyżywienia.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżące kasacyjnie przedstawiły w uzasadnieniu skargi kasacyjnej

Burmistrz Miasta Chojnice w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z 183 ustawy z 3 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej określanej skrótem p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy rozumieć w ten sposób, że zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji ocenił postępowanie administracyjne jako poprawne i prawidłowo przeprowadzone (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1479/11). Co za tym idzie Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, który nie został przez skarżące zakwestionowany.

Skoro zaś zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, skarżące winny były precyzyjnie określić, czy zarzucone naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należało wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżących kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Zatem skarżące zobowiązane były do wskazania, dlaczego przyjęty przez Sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446).

Skarżące kasacyjnie zarzuciły Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 w zw. art. 17 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 roku oraz art. 9 w zw. z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie.

Ustosunkowując się do postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że zarzuty kasacyjnie nie zasługują na uwzględnienie.

Odnośnie zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitium skargi kasacyjnej wskazać należy, że w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie uznał, iż w ramach planu wydatków przedszkola nie należało uwzględniać kwot wydatków zaplanowanych w rozdziałach 80107, 80148 oraz 80153, podczas gdy wydatki w tym zakresie ujęte były w planie wydatków zespołu szkolno - przedszkolnego i dotyczyły opieki również nad dziećmi uczęszczającymi do przedszkola bowiem w rozdziale 80104 brak jest paragrafu 4220 tj. zakup środków żywności, a taki paragraf ujęty jest w rozdziale 80148. Stanowisko to jest nieuprawnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżące kasacyjnie błędnie twierdzą, iż po stronie wydatków bieżących stanowiących kwotę podstawową dotacji dla przedszkoli zgodnie z art. 12 u.f.z.o. należy zawsze uwzględnić całkowitą kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 12 u.f.z.o. kwota wydatków bieżących, przy obliczaniu kwoty podstawowej dotacji, zostaje pomniejszona o kwoty oraz opłaty wskazane w art. 12 ust. 1 pkt 1 – 7. Aby otrzymać podstawową kwotę dotacji, dopiero tak pomniejszoną kwotę wydatków bieżących należy podzielić przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach. Co za tym idzie Sąd I instancji w prawidłowo zrekonstruował teść normy prawnej wynikającej z przepisu art. 12 ust.1 u.f.z.o. oraz poprawnie dokonał kontroli organu, który trafnie zastosował ww. przepis w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Raz jeszcze należy podkreślić, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości, ewentualnie dowiedzenia wadliwości oceny dokonanej przez sąd pierwszoinstancyjny w ww. zakresie. Co do zasady zatem, nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie, tak jak w rozpatrywanej sprawie. ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie..

Skoro w planie wydatków bieżących, a konkretnie w rozdziałach 80107, 80148 i 80153 nie były zaplanowane żadne wydatki na przedszkole samorządowe, lecz wyłącznie na wydatki na szkołę podstawową, to wydatki z tych rozdziałów nie mogły zostać uwzględnione przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji. Burmistrz Miasta Chojnice przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji prawidłowo uwzględnił wszystkie planowane wydatki bieżące na prowadzenie przedszkola gminnego i nie pominął żadnych kwot na to zaplanowanych. Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego z pkt 1 peittum skargi kasacyjnej należało ocenić jako niezasadny.

Z tych samych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 2 petitium skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, także i w tym przypadku nie kwestionując stanu faktycznego sprawy, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż ustalona przez Burmistrza Miasta Chojnic podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli uwzględnia wszystkie planowane wydatki na utrzymanie przedszkola miejskiego, podczas gdy do podstawy ustalenia podstawowej kwoty dotacji nie zostały przyjęte wydatki bieżące przedszkola na zakup materiałów edukacyjnych czy wyżywienia. Tymczasem w rozdziale 80148 ujmuje się wydatki związane z zapewnieniem prawa do bezpłatnego dostępu do podręczników, materiałów edukacyjnych lub materiałów ćwiczeniowych uczniom szkół podstawowych, szkół artystycznych realizujących kształcenie ogólne w zakresie szkoły podstawowej, a także uczniom szkół polskich, które umożliwiają uczniom uzupełnienie wykształcenia w zakresie szkoły podstawowej. Co z tym idzie w rozdziale tym nie planuje się wydatków bieżących na prowadzenie przez gminę przedszkola. Kwota wydatków zaplanowana w tym rozdziale została przeznaczona na wydatki związane z zapewnieniem prawa do bezpłatnego dostępu do podręczników, materiałów edukacyjnych lub materiałów ćwiczeniowych uczniom. Wobec powyższego brak jest podstaw do wliczania tych wydatków przy obliczaniu podstawowej kwoty dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu I instancji, że w przedszkolu samorządowym funkcjonuje pomieszczenie przeznaczone na podawanie posiłków, jednakże przedszkole organizuje żywienie dzieci poprzez firmę cateringową. Wydatki związane z obsługą posiłków świadczoną przez pracownice przedszkola ujęte są w planie wydatków w ramach rozdziału 80104. W związku z tym nie ma podstawy do tworzenia planu wydatków stołówki przedszkolnej w budżecie przedszkola gminnego w rozdziale 80148. Kwoty zaplanowane w budżecie Gminy w rozdziale 80148 dotyczą planu wydatków stołówki szkolnej działającej przy Szkole Podstawowej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).