II OSK 188/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-01-27	
Data wpływu	2010-01-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Bożena Walentynowicz
Jerzy Krupiński
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Bd 532/09	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 3 par. 1 i par. 2;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 4 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy Ś. oraz [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 532/09 w sprawie ze skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. oddala obie skargi kasacyjne, 2. zasądza od Gminy Ś. oraz [...] S.A. w K. kwoty po 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych na rzecz Gminnej Spółdzielni "[...]" w Ś. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2009 roku, oznaczonym sygnaturą akt II SA/Bd 532/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Gminnej Spółdzielni "[...]" w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Burmistrz Ś. ustalił dla [...] sp. z o.o. w Ś. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, ze zmianą sposobu użytkowania budynku gastronomiczno - handlowego, dla potrzeb pawilonu handlowo - usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr [...],[...] położonych w Ś. przy ul. [...], obręb P., gm. Ś.. Decyzja ta stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" w Ś. zażądała stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. z żądaniem stwierdzenia nieważności tej samej decyzji wystąpili uczestnicy postępowania, M. S., W.M. – W., H. M. – W..

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 87/07), w którym wskazano, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej [...] m2 - wielkość ustalona przez art. 12 obowiązującej w dniu wydania kontrolowanej decyzji ustawy z dnia [...] maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz.880) - na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał, że w związku z wnioskiem inwestora, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie z tego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał tym samym za obowiązkowe w rozpoznawanej sprawie sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Gmina Ś. oraz [...] S.A w K. wniosły do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji niewłaściwą wykładnię, co do obowiązku sporządzenia dla planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na poparcie swoich twierdzeń strony wskazały na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07 (Dz. U. Nr 123, poz. 803), którym Trybunał orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy uchyliło orzeczenie wydane przez siebie w I instancji w całości, jednocześnie orzekło co do istoty sprawy odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują uzasadnienia, co zostało zauważone w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. W dalszej części uzasadnienia organ, powołując się na wyrok TK stwierdził, że przepisy prawa uznane wyrokiem tego sądu za niezgodne z Konstytucją RP nie mają zastosowania do stanów faktycznych sprzed dnia wejścia w życie takiego wyroku. Orzeczenie Trybunału wyeliminowało ustawę ze skutkiem ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. Oznacza to, że obszary o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to m.in. obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw., a zatem o powierzchni większej niż ustalona w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze do Sądu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145a § 2 Kpa. oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy m.in. przez błędną wykładnię art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997r. Nr 102, poz. 643) poprzez naruszenie zasady nieretroaktywności orzeczeń TK.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu związanego z mocą prawną orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt K 46/07, a opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 123, z dnia 11 lipca 2008 roku, pod pozycją 803, orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 10. ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst pierwotny: Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717), obowiązującym do zmiany wprowadzonej art. 12 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Art. 12 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wprowadził zmianę w art. 10. ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na zastąpieniu wyrazów "powyżej 2.000 m2" wyrazami "powyżej 400 m2". Przedmiotowa zmiana, wskutek przytoczonego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przestała zatem obowiązywać z dniem 11 lipca 2008 roku.

W ocenie Sądu I instancji organy administracji orzekające w sprawie powinny z urzędu uwzględnić stan prawny, który uległ zmianie w toku prowadzonego postępowania. O ile obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla planowanej inwestycji istniał w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy w dniu [...] stycznia 2008 r., to już w dacie wydawania decyzji z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający wiązał wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

WSA w Bydgoszczy stanął na stanowisku, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność aktu normatywnego (lub jego części) z Konstytucją, działają wstecz. Za przyjęciem wstecznego ich działania przemawia argument, że stan niezgodności z Konstytucją jest okolicznością obiektywną, istniejącą w całym okresie koegzystencji ustawy zasadniczej i ustawy "zwykłej". Powołując się na orzeczenie NSA (wyrok z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07) wskazał, iż przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Akt normatywny uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. Mając też na uwadze art. 190 ust. 4 Konstytucji WSA stwierdził, że skoro może być wzruszone prawomocne orzeczenie wydane przed datą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie można wymagać aby w sprawach zawisłych i nierozstrzygniętych do tej daty, sądy stosowały sprzeczne z Konstytucją przepisy. Po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uznającego akt normatywny za niezgodny z Konstytucją, nie może on być stosowany przez sądy i inne organy.

Abstrahując od przedstawionych wyżej rozważań Sąd I instancji wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z powodu nowych okoliczności, które zostały zgłoszone przez pełnomocnika skarżącego w dniu rozprawy, a które dowodzą o niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego przez organ II instancji.

Pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt sprawy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], na mocy której stwierdzona została nieważność decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...], uchylająca decyzję Burmistrza Ś. znak [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gastromiczno - handlowego i jego rozbudowy dla potrzeb pawilonu handlowo - usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr [...],[...] i [...] położonych w Ś. przy ul. [...]. W ocenie Sądu I instancji, powyższe rozstrzygnięcie jest o tyle istotne dla rozpoznawanej sprawy, że swoim skutkiem doprowadziło do sytuacji, iż pozostała w obrocie decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r., która była wydana po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2007 r., a więc tego samego wniosku i przedmiotu co decyzja z [...] stycznia 2008 r., z tym, że przy wydawaniu tej ostatniej wniosek został uzupełniony w dniu [...] listopada 2007 r. Przedmiot obydwu decyzji dotyczy tych samych działek [...] i [...] z tą różnicą, że decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. dotyczyła jeszcze działki [...]. W chwili wydawania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2009 r. (zaskarżonej w niniejszej sprawie) istniała już w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji niedokładnie ustaliło stan faktyczny sprawy.

Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W wytycznych dla organu Sąd I instancji wskazał na konieczność oceny czy nie doszło do sytuacji, że zostały wydane dwie decyzje w tej samej sprawie.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wniosły [...] S.A. z siedzibą w K. oraz Gmina Ś..

[...] S.A. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwe dokonanie kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2009 . nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

2) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwej podstawy prawnej i jej wadliwe wyjaśnienie.

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2009 . nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez NSA wskazanych powyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj:

1) art. 4 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie przyjęcie, że organ administracji, wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy powinien odnieść się w niej do uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego wnioskodawcy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oznaczonego jako nr 1, autor skargi kasacyjnej podał, że przepisy art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają podstawę prawną decyzji o ustaleniu warunków zabudowy innych inwestycji budowlanych niż inwestycje celu publicznego, dla danego ściśle określonego obszaru. Wnioskodawca, który uzyskał już warunki zabudowy odnośnie danego terenu, może po raz kolejny złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego obszaru, tym bardziej nie ma przeszkód do złożenia wniosku i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla innego terenu. Sąd pierwszej instancji zauważył wprawdzie, że decyzja Burmistrza Ś. z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gastronomiczno-handlowego i jego rozbudowy dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów, dotyczy działek o numerach [...],[...] i [...] położonych w Ś. przy ul. [...], natomiast decyzja Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r. działek nr [...] i [...], mimo to uznał jednak nieprawidłowo, że obie decyzje odnoszą się do tego samego obszaru inwestycyjnego. Przepis art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do nieograniczonej liczby wnioskodawców. Należy zatem przyjąć, że o ustalenie warunków zabudowy do tego samego terenu można złożyć nieograniczoną przez żadną normę prawną liczbę wniosków. W związku z tym dopuszczalne jest toczenie się równolegle kilku postępowań odnośnie do tego samego obszaru. W ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił jednak przywołanych wyżej przepisów, dokonując w rezultacie błędnej korekty decyzji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik Spółki wskazał, że nie sposób założyć, że zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, ale bazujących na wadliwej wykładni przepisów, czy pominięcie przepisów, które znajdują zastosowanie, jest z tym przepisem zgodne. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiejkolwiek podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, lecz norm prawnych ustalonych niewadliwie. Uzasadnienie wyroku jest wynikiem procesu myślowego sędziów i ujawnia błędy rozumowania, które doprowadziły do wydania zaskarżonego wyroku, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjmując naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wadliwie przeprowadził kontrolę działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy i w konsekwencji zastosował nieodpowiedni środek wymieniony w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Spółki zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia wskazanych w wyroku przepisów postępowania administracyjnego, nie można uznać, że organ nie dopełnił wynikających z tych przepisów obowiązków, że postępowanie administracyjne było dotknięte wadami - skarga powinna podlegać zatem oddaleniu. Należy przy tym dodać, że sąd pierwszej instancji uchylając decyzję nie wykazał, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

Motywując jedyny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną podała, że u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia powinny lec przepisy art. 4 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby Sąd I instancji zastosował powyższe przepisy jako podstawę materialną swojego rozstrzygnięcia, nie uwzględniłby skargi i nie orzekłby o uchyleniu decyzji organu administracji. Z przepisów art. 4 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy wynika, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się dla danego, ściśle określonego obszaru. Nie ma zatem przeszkód, aby wnioskodawca ubiegał się w dwóch różnych, równolegle toczących się postępowaniach administracyjnych, o decyzje ustalające warunki zabudowy dla odmiennych obszarów inwestycyjnych. Nie ma również przeszkód, aby dwa różne, równolegle toczące się postępowania administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dotyczyły tego samego obszaru. Powyższy wniosek wypływa z art. 63 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy. Sąd I instancji nie zastosował jednak wskazanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo iż powinien był je zastosować i w konsekwencji wydał nieprawidłowe rozstrzygnięcie.

Gmina Ś. wniosła skargę kasacyjną, której zarówno zarzuty, jak też uzasadnienie są tożsame z treścią skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] S.A.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Gminy Ś. złożyła Gminna Spółdzielnia "[...]". wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej (art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a.) strona wskazała, że sposób sformułowania zarzutu nasuwa poważne wątpliwości interpretacyjne, tj. nie pozwala z całą pewnością ustalić naruszenie którego z wymienionych przepisów Spółka zarzuca Sądowi I instancji. Ponadto analiza postępowania przed Sądem I instancji wskazuje na zastosowanie wszelkich wymaganych prawem środków kontroli działalności administracji publicznej. Wskazała również, iż wykrycie przez Sąd I instancji istotnego błędu proceduralnego, który polegał na pominięciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (przy ponownym rozpatrywaniu sprawy) faktu uprawomocnienia się decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2009 r., zwalnia WSA w Bydgoszczy z obowiązku rozstrzygania "czy nie doszło do sytuacji, że zostały wydane dwie decyzje w tej samej sprawie". Bowiem wojewódzkie sądy administracyjne nie rozstrzygają z zasady o meritum sprawy, spełniając wyłącznie funkcję kontrolną.

Nawiązując do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 2 pełnomocnik Spółdzielni podał, że Sąd I instancji, zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie".

W związku z trzecim zarzutem naruszenia przepisów postępowania wnosząca odpowiedź na skargę kasacyjną zauważyła, że nie ulega wątpliwości, że ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzi przypadek objęty hipotezą art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ma zasadnicze znaczenie dla ponownego rozpatrzenia sprawy. Nieważność decyzji administracyjnej z uwagi na naruszenie powagi rzeczy osądzonej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu i to w każdym stadium postępowania, w szczególności w zakresie faktów notoryjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, Spółdzielnia wskazała, że art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłącza zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w przypadkach wydania dwóch takich samych decyzji. Choć powołany przepis dopuszcza toczenie się równocześnie kilku postępowań odnośnie tego samego obszaru na rzecz różnych wnioskodawców; nie oznacza to, że wnioskodawca, który uzyskał już decyzję o zmianie warunków zabudowy, może być po raz kolejny adresatem takiej samej decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., IV SA/Wa 1146/06 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1570/05)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie mają uzasadnionych podstaw.

Na wstępie wskazać trzeba, iż postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono powyższych przesłanek.

Przedstawione w skargach kasacyjnych zarzuty (zarówno dotyczące naruszenia przepisów materialnych jak też procesowych), zmierzają w istocie do wykazania błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że sprawa rozstrzygnięta decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją będącą przedmiotem niniejszego postępowania.

Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 4 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie, wnoszący skargi kasacyjne stwierdzili, że gdyby Sąd I instancji zastosował te przepisy nie uchyliłby zaskarżonej decyzji.

W myśl wskazanego w skargach kasacyjnych art. 63 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Nie ulega wątpliwości, że w świetle powyższego przepisu, jak również innych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy określonej nieruchomości jednocześnie przez różne podmioty. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie bada się tytułu prawnego wnioskodawcy do nieruchomości. Za zgodną z prawem należy również uznać sytuację, gdy ten sam podmiot występuje z kilkoma wnioskami dotyczącymi tego samego terenu, ale pod warunkiem, że wniosek dotyczy inwestycji o zróżnicowanym charakterze. Natomiast nie jest możliwe wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu. W takiej właśnie sytuacji można mówić o tożsamości decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd szeroko przedstawiony w skargach kasacyjnych.

Niemniej jednak zarzut naruszenia wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uznać za nieuzasadniony. Podkreślić trzeba, że Sąd I instancji wspomnianych przepisów nie zastosował ponieważ uznał, że z uwagi na braki w ustaleniach faktycznych nie miał możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. WSA w Bydgoszczy nie rozstrzygnął w zaskarżonym wyroku, czy dwie opisane wyżej decyzje dotyczącą tożsamych inwestycji. Uznał, że z uwagi na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję. Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została uchylona w związku z przedstawieniem przez pełnomocnika Gminnej Spółdzielni "[...]" decyzji stwierdzającej nieważność decyzji uchylającej decyzję o warunkach zabudowy wydanej na rzecz [...] Sp. z o.o. i potencjalnie dotyczącej tożsamej inwestycji.

Podnoszona przez kasatorów okoliczność, że jeden z wniosków dotyczył dwóch, a drugi trzech działek ewidencyjnych nie oznacza, że można niejako automatycznie przyjąć, że wnioski te odnoszą się do różnych inwestycji. Kwestia ta powinna być szczegółowo zbadana przez właściwy organ administracji publicznej i w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy określonego obszaru jest wydawana na rzecz jednego podmiotu, powinna mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy (szczególnie dotycząca większych inwestycji) może zawierać wiele szczegółowych elementów technicznych. Dopiero ich zestawienie może pozwolić organowi administracji publicznej na ocenę, czy konkretny wniosek dotyczy nowej inwestycji, czy też wnioskodawca już uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji.

Zaznaczyć ponadto trzeba, że ustrojową rolą sądów administracyjnych jest kontrola legalności m. in. decyzji administracyjnych. Sąd administracyjny nie prowadzi, co do zasady postępowania wyjaśniającego. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak ustalił Sąd I instancji, wyszły na jaw nowe okoliczności, mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, które nie były przedmiotem rozważań organu. Zbadanie wpływu tychże faktów na sposób załatwienia sprawy administracyjnej należy do organu. Nie jest bowiem właściwe, aby sprawa administracyjna, była po raz pierwszy rozpoznawana na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Stąd też za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., potraktowany przez wnoszącego skargę kasacyjną jako zarzut naruszenia prawa procesowego.

Odnosząc się do przedstawionych w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w istocie stanowią one konsekwencję wskazanego wyżej (bezzasadnego) zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Uzasadniając powyższe zarzuty autorzy skarg kasacyjnych podali, że naruszenie przepisów postępowania (art. 3 § 1 i § 2, art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) polegało na niezastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. W opinii kasatorów taki stan rzeczy doprowadził do wydania błędnego wyroku uchylającego decyzję, zamiast wyroku oddalającego skargę oraz do błędnego uzasadnienia wyroku (brak wskazania i omówienia właściwych przepisów prawa).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie zastosował w swoim rozstrzygnięciu art. 4 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ jak wspomniano, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na uchybienia procesowe. Po drugie, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek podania przepisów prawa, które sąd zastosował przy wydawaniu orzeczenia, a nie wszystkich przepisów, które potencjalnie mogłyby mieć w sprawie zastosowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. W kontekście powyższych rozważań należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował również art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. zgodnie z którym, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie prawa procesowego, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie jedynie należy wskazać, że podniesiony przez Gminną Spółdzielnię "[...]" w odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzut dotyczący przyjęcia przez Sąd I instancji błędnego stanowiska o retroaktywności wyroków Trybunału Konstytucyjnego, nie mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Zatem w swoim rozstrzygnięciu może odnosić się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. Natomiast odpowiedź na skargę kasacyjną jest pismem procesowym, w którym strona postępowania sądowego (niewnosząca skargi kasacyjnej) może wyrazić swoje stanowisko odnośnie do zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest zaś możliwe skuteczne formułowanie dodatkowych zarzutów kasacyjnych w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Z związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).