II SA/Rz 1277/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-03-19	
Data wpływu	2014-10-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Elżbieta Mazur-Selwa
Jerzy Solarski /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Zdrzałka	
Symbol z opisem	6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 156 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 135; art. 193 ust. 2; Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skarg ze skarg M. W. i R. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] i z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej I. stwierdza nieważność zaskarżonych decyzji i decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] oraz decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.	
Uzasadnienie
I. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] /dalej: SKO lub Kolegium/, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a./ oraz art. 194 ust. 2, ust. 3 i art. 193 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 2, ust. 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej /Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm./, po rozpoznaniu odwołania M. W. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka A. W. w pieczy zastępczej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Starosta Powiatu [...] działając na wniosek M. W., w pkt 1 odmówił odstąpienia od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka – A. W. w pieczy zastępczej, jednocześnie ustalając wymienionej w pkt 2 tego rodzaju opłatę w wysokości przyznanego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej, tj. w rodzinie niezawodowej u M. P. za okres od 15 do 19 maja 2014 r. kwotę 161,29 zł oraz w placówce opiekuńczo-wychowawczej tj. Zespole "[...]" w S. za okres od 20 do 31 maja 2014 r. kwotę 1 200 zł oraz za okres od 1 czerwca do 30 listopada 2014 r. kwotę po 3 100 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 3 czerwca 2014 r. M. W. zwróciła się z wnioskiem o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt jej dziecka – A. W. w pieczy zastępczej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy [...] udzielił małoletniej A. W. zabezpieczenia przez umieszczenie w rodzinie zastępczej niezawodowej u M. P. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o zmianę postanowienia o ograniczeniu władzy rodzicielskiej nad wymienionym dzieckiem.

A. W. przekazana została pod pieczę rodziny zastępczej w dniu 15 maja 2014 r. Natomiast postanowieniem z dnia 20 maja 2014 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy [...] zmienił swe poprzednie orzeczenie i udzielił A. W. zabezpieczenia poprzez umieszczenie jej w wymienionej w sentencji placówce opiekuńczo-wychowawczej, do której przekazana została w dniu 20 maja 2014 r. Organ ustalił także, że wnioskodawczyni 30 maja 2014 r. powróciła zza granicy do Polski i rozpoczęła prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego z mężem R. W. Wymieniona nie pracuje, nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. R. W. również nie pracuje, pobiera emeryturę w kwocie 2 915,47 zł. Powołując się na unormowania art. 193 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy organ wskazał, że rodzice zobowiązani są do ponoszenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej niezawodowej opłatę tę ustala się w wysokości przyznanych świadczeń i dodatków, natomiast w razie umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ustala się w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w tego rodzaju placówce. Następnie organ wskazał na regulacje uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. [...] z 4 kwietnia 2012 r. poz. [...]). Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 4 tego aktu, odstąpienie od ustalenia opłaty następuje na czas określony w decyzji oraz na wniosek osób zobowiązanych po przedłożeniu niezbędnych dokumentów uwzględniających ich sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną. Paragraf 3 ust. 2 pkt 1 uchwały stanowi, że odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty może nastąpić, gdy dochód osób lub na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej. Z kolei, w myśl § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823), kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 456 zł. Wobec ustalenia, że dochód na osobę w rodzinie państwa W. wynosi 1 457,74 zł, a zatem przekracza wskazaną wyżej kwotę 456 zł, odmówiono wnioskodawczyni odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt jej dziecka – A. W. w pieczy zastępczej. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma z kolei zastosowania § 3 ust. 2 pkt 2 uchwały stanowiący, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić, gdy dochód osób lub na osobę w rodzinie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat wynosi nie więcej niż 250 % kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, a osoby te wychowują inne dzieci pozostające pod ich opieką, lub ponoszą odpłatność za pobyt innych członków rodziny w jednostkach pomocy społecznej jako, że dochód na osobę w rodzinie tzn. 1 457,74 zł przekracza 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. 1 140 zł. Starosta Powiatu [...] nie uwzględnił ponadto takich okoliczności jak: bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i przy prowadzeniu gospodarstwa domowego – ze względu na ważny interes społeczny, ograniczone środki w budżecie powiatu na realizację obligatoryjnych zadań powiatu w zakresie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz znaczne przekroczenie dochodu wnioskodawczyni w stosunku do kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

W odwołaniu M. W. wniosła o zmianę decyzji i podkreśliła, że z mężem i dwiema córkami – G. i A. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, a jedynym źródłem ich utrzymania jest emerytura R. W. (męża), która w przeliczeniu daje kwotę 728,86 zł na osobę w rodzinie. Odwołująca się podniosła, że jest osobą bezrobotną od kilkunastu lat i ze względu na pogarszający się stan zdrowia nie jest w stanie podjąć żadnej pracy. Koszt pobytu jednej tylko córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej przekracza wysokość dochodu rodziny.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję i powtórzyło ustalenia oraz argumentację organu I instancji.

W skardze M. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 193 ust. 1 pkt 1, pkt 2 oraz art. 193 ust. 2, ust. 3 ustawy, przez nieuzasadnioną odmowę uwzględnienia jej odwołania i tym samym utrzymanie w mocy decyzji ustalającej opłatę w wysokości przekraczającej możliwości finansowe jej i jej męża,

- art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nie spełniający wymogów ustawowych, w szczególności w zakresie uzasadnienia faktycznego.

Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jakiejkolwiek argumentacji co do sposobu ustalenia jej dochodu, wskazania co i w jakiej wysokości składa się na dochód rodziny oraz jakie osoby uwzględnione zostały w składzie tej rodziny i dlaczego. Ograniczono się bowiem do wskazania jedynie kwoty tego dochodu i podania, że przekracza on kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej tj. 542 zł. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie mogą tymczasem zastąpić należytego uzasadnienia decyzji, poza tym brak jest w aktach dokumentacji dotyczącej braku uzyskiwania przez nią jakiegokolwiek dochodu.

II. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 194 ust. 2, ust. 3 i art. 193 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 2, ust. 6 ustawy, po rozpoznaniu odwołania R. W. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka A. W. w pieczy zastępczej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta Powiatu [...] działając na wniosek R. W. w pkt 1 odmówił odstąpienia od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka – A. W. w pieczy zastępczej, jednocześnie ustalając wymienionemu w pkt 2 tego rodzaju opłatę w wysokości przyznanego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej tj. w rodzinie niezawodowej u M. P. za okres od 15 do 19 maja 2014 r. kwotę 161,29 zł oraz w placówce opiekuńczo-wychowawczej, tj. Zespole "[...]" w S. za okres od 20 do 31 maja 2014 r. kwotę 1 200 zł, za okres od 1 czerwca do 31 lipca 2014 r. kwotę po 3 100 zł miesięcznie oraz za okres od 1 do 13 sierpnia 2014 r. kwotę w wysokości 1 300 zł.

Wcześniejsza decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...], identycznej treści jak decyzja skierowana do M. W., opisana w punkcie I uzasadnienia, została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...]. Organ odwoławczy nakazał Staroście Powiatu [...] ustalenie w ponownie prowadzonym postępowaniu składu rodziny wnioskodawcy, składników dochodu tej rodziny i jego wysokości oraz wskazanie w uzasadnieniu nowego rozstrzygnięcia, jakie kwoty i z jakiego tytułu zostały przyjęte za podstawę obliczenia kryterium dochodowego i jakich członków rodziny uwzględniono przy ustalaniu kwoty dochodu. Organ drugiej instancji zwrócił także uwagę na potrzebę odniesienia się do podniesionej w odwołaniu kwestii odpłatności za czas nieprzebywania dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ I instancji wskazał, że w dniu 16 maja 2014 r. R. W. zwrócił się z wnioskiem o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt jego dziecka – A. W. w pieczy zastępczej. Następnie, czyniąc ustalenia identyczne co do sytuacji dziecka, a także w odniesieniu do rodziny i dochodów, rozstrzygnął identycznie, jak w decyzji skierowanej do M. W. Dodatkowo zwrócił uwagę, że postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2014 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy [...] zmienił swoje orzeczenie z dnia 20 maja 2014 r. w ten sposób, że udzielił zabezpieczenia małoletniej A. W. poprzez ustanowienie nadzoru kuratora sądowego nad sposobem sprawowania władzy rodzicielskiej przez M. i R. W. i zarządził natychmiastowe zwolnienie małoletniej z placówki opiekuńczo-wychowawczej "[...]" w S. Informacja powyższa znalazła następnie odzwierciedlenie w wymienionej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., w której zamieszczono dodatkowe rozstrzygnięcie ustalające R. W. opłatę za pobyt córki A. W. w placówce "[...]" za okres od 1.08 do 13.08.2014 r. w kwocie 1300 zł. Jednocześnie Starosta stwierdził, że czasowa nieobecność A. W. w tym ośrodku nie powoduje zwolnienia Powiatu z ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

R. W. w odwołaniu wniósł o uchylenie tej decyzji w całości. Zarzucił naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niedokonanie ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie. Zwrócił także uwagę, że doszło do naruszenia art. 194 ust. 3 ustawy, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem kryteriów określonych w uchwale Rady Powiatu [...] z dnia 28 lutego 2012 r. Podniósł, że wbrew ustaleniom organu, jego rodzina składa się z 4 osób, w tym jego, jego żony oraz dwóch córek: G. i A., co winno zostać uwzględnione przy ustaleniu kryterium dochodowego.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2014 r. SKO [...] utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powtórzyło ustalenia i argumentację organu I instancji. Dodatkowo podniosło, że do osób w rodzinie wnioskodawcy nie można zaliczyć córek G. i A., bowiem przebywają one w pieczy zastępczej.

W skardze R. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 193 ust. 1 pkt 1, pkt 2 oraz art. 193 ust. 2, ust. 3 ustawy, przez nieuzasadnioną odmowę uwzględnienia jego odwołania i tym samym utrzymanie w mocy decyzji ustalającej opłatę w wysokości przekraczającej możliwości finansowe jego i niepracującej żony, jak również art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nie spełniający wymogów ustawowych, w szczególności w zakresie uzasadnienia faktycznego.

Skarżący podniósł też okoliczność w postaci zajęcia przez dwa składy orzekające Kolegium dwóch różnych stanowisk wyrażonych w decyzjach tego organu z dnia [...] lipca oraz z dnia [...] września 2014 r. Podał, że A. W. przebywała faktycznie w ośrodku "[...]" w S. tylko przez 10 dni (tj. w okresie 20.05. – 29.05.2014 r.), a zatem jedynie za ten okres winna zostać naliczona opłata. Na uzasadnienie swojego stanowiska w tym zakresie strona zwróciła uwagę na nowelizację ustawy, tj. na ustawę z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw, polegającą na dodaniu ust. 6a w art. 193, wedle którego opłaty nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Tym samym Starosta Powiatu [...] nie zastosował się do wskazań organu drugiej instancji i nie uwzględnił powyższej okoliczności. W ocenie skarżącego, koniecznym jest więc przeprowadzenie przez organ I instancji ponownego postępowania, w którym dokładnie ustali on skład rodziny, składniki dochodu i jego wysokość, a w uzasadnieniu wykaże jakie kwoty i z jakiego tytułu przyjął za podstawę obliczenia kryterium dochodowego i jakich członków rodziny uwzględniono przy obliczaniu dochodu.

W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skargi zasługują na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę i uwzględnił z urzędu.

I. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że A. W., córka M. i R. W., postanowieniami Sądu Rejonowego [...] z dnia 14 maja 2014 r. oraz z dnia 20 maja 2014 r. (sygn. akt [...]) umieszczona została najpierw w rodzinie zastępczej niezawodowej u M. P., następnie zaś w placówce opiekuńczo-wychowawczej – Zespole "[...]" w S., z którego zwolniona została w dniu 14 sierpnia 2014 r. W oparciu o wniosek R. W. z dnia 16 maja 2014 r., zaś M. W. z dnia 3 czerwca 2014 r., Starosta Powiatu [...] wszczął i prowadził dwa odrębne postępowania w odniesieniu do odstąpienia od ustalenia wymienionym miesięcznej opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Postępowania te zakończyły się wydaniem dwóch tożsamej treści decyzji zarówno w zakresie odmowy odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty, jak i ustalenia tego rodzaju opłaty i jej wysokości, skierowanych oddzielnie do M. W. i R. W.

II. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych skargami decyzji stanowiły regulacje ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 193 ust. 1 tego aktu, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w szczegółowo określonej tym przepisem wysokości. W myśl z kolei ust. 2 powołanego artykułu, za ponoszenie tej opłaty rodzice odpowiadają solidarnie. Opłatę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (art. 194 ust. 1 ustawy). Organ ten, na wniosek albo z urzędu, uwzględniając stosowną uchwałę rady powiatu może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty (art. 194 ust. 3 ustawy).

III. Powołane wyżej unormowania prawa materialnego nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że kwestia płatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej to jedna indywidualna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., której stronami są obydwoje rodzice, kończąca się wydaniem jednej decyzji. Konstatacja taka wynika wprost z brzmienia art. 193 ust. 2 ustawy, który przewiduje solidarną odpowiedzialność rodziców za przedmiotową opłatę. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą jedna sprawa – jedna decyzja, właściwy organ winien przeprowadzić jedno postępowanie i wydać jedno rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 104 K.p.a. tyle, że skierowane do obojga rodziców dziecka. Przewidziana w cyt. przepisie solidarność oznacza bowiem, że rodzice obowiązani są do poniesienia całości opłaty, dlatego też oboje muszą być adresatami podjętego aktu. Kwestia wykonania takiego aktu, a zatem tego, kto faktycznie zapłaci za przebywanie dziecka w pieczy zastępczej – obydwoje rodziców i w jakim stosunku, czy też tylko jedno z nich, to już odrębne zagadnienie, tj. związane z egzekucją wynikających z przedmiotowego aktu obowiązków. Istotą zobowiązania solidarnego jest bowiem, że odpowiada za nie w całości kilka osób, jednak zaspokojenie wierzyciela możliwe jest tak z majątku wszystkich, jak i tylko jednej z nich, w zależności od dokonanego przez niego w tym zakresie wyboru. Dlatego też postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinno obejmować swym zakresem podmiotowym wszystkie osoby, których ono dotyczy, a więc zarówno matkę, jak i ojca dziecka (współudział rodziców w takim postępowaniu oparty jest na tzw. współuczestnictwie materialnym), zaś kończąca go decyzja administracyjna powinna łącznie regulować obowiązki dłużników solidarnych. Stanowisko powyższe nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym [por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) z dnia 23.10.2014 r. I SA/Wa 2233/14, wyrok WSA w Łodzi z 3.09.2014 r. II SA/Łd 687/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl].

Tymczasem Starosta Powiatu [...], jak już wyżej zaznaczono, prowadził odrębne postępowania w przedmiocie opłaty za pobyt A. W. w pieczy zastępczej: jedno w stosunku do R. W., zaś drugie wobec M. W., co stoi w ewidentnej sprzeczności z brzmieniem art. 193 ust. 2 ustawy. Uchybienie to uszło z kolei uwadze organowi odwoławczemu, który objęte odwołaniami decyzje utrzymał w mocy.

IV. Należy także zwrócić uwagę, że prawodawca w sposób odmienny uregulował podstawy ustalenia opłaty, której dotyczy sprawa oraz przesłanki do odstąpienia od jej ustalenia. W pierwszym przypadku, art. 193 ust. 1 ustawy określa dokładnie okoliczności mające wpływ na ustalenie wysokości opłaty (tj. wysokość przyznanych świadczeń i dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy bądź średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej) oraz osoby za nią odpowiedzialne. Natomiast powody, dla których możliwe jest odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty precyzuje rada powiatu w uchwale podjętej na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy, a w postępowaniu prowadzonym na jego podstawie organ ma za zadanie ustalić, czy rodzice dziecka spełniają określone w uchwale warunki. Ponadto, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty wszczynane jest z urzędu, natomiast postępowanie w sprawie odstąpienia od jej ustalenia może być wszczęte bądź z urzędu bądź na wniosek. Poza tym, decyzja dotycząca ponoszenia przez rodziców opłaty to rozstrzygnięcie ustalające, podczas gdy decyzja o odstąpieniu od jej ustalenia zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. To wszystko nakazuje uznać, że postępowanie z art. 193 ust. 1 ustawy i z art. 194 ust. 3 tego aktu to dwa różne postępowania o odmiennych podstawach. Zakończenie jednego z nich (tj. w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty) powinno dopiero otwierać drogę do wszczęcia kolejnego (dotyczącego ustalenia opłaty), o ile oczywiście zaistnieje taka potrzeba. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Krakowie z 23.10.2014 r. III SA/Kr 479/14, wyrok WSA w Gliwicach z 6.12.2013 r. IV SA/Gl 397/13, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Starosta Powiatu [...] w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnął w dwóch przedmiotach, mimo wyraźnego rozgraniczenia przez ustawodawcę obydwu wskazanych materii. Uchybienia tego nie dostrzegło następnie SKO [...], które utrzymało w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

V. Przedstawione wyżej błędy proceduralne organów wskazują, że wydane w sprawie decyzje administracyjne dotknięte są kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia art. 193 ust. 2 ustawy, co skutkuje koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego. Stwierdzony rodzaj naruszeń wyłącza równocześnie odniesienie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skarg.

VI. W ponownym postępowaniu Starosta Powiatu [...] uwzględni poczynione wyżej uwagi i w pierwszej kolejności przeprowadzi postępowania dotyczące odstąpienia od ustalenia opłaty względem M. W. i R. W. Następnie zaś, w razie gdyby postępowania te zakończyły się odmową uwzględnienia wniosków stron, procedować będzie łącznie w przedmiocie ustalenia M. i R. W. opłaty za pobyt ich dziecka – A. W. w pieczy zastępczej.

Z tych przyczyn orzeczono, jak w punkcie I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm../ w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.