Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D.-H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 356/23 w sprawie ze skargi A. D.-H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 marca 2023 r., nr SKO Gd/5595/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 356/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. D.-H. (dalej również: "wnioskująca", "strona", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 6 marca 2023 r., nr SKO Gd/5595/22, utrzymującą w mocy akt Burmistrza Miasta K. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") z 7 października 2022 r., nr DŚRiFA.4702.76.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – A. L. (ur. [..] maja 1929 r.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. D.-H., kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: "uśr"), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy;

2. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, że w spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez stronę skarżącą był na tyle szeroki, że obiektywnie uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Na podstawie art. 174 pkt 2 uśr, naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:

1. art. 135 ppsa, poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;

2. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z art. 7 i 77 naruszeniem § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "kpa"), bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

Podnosząc jak powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa; alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W środku zaskarżenia zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w analizowanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad niepełnosprawnym ojcem a koniecznością rezygnacji lub niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kwestionowany jest również zakres sprawowanych czynności opiekuńczych, który w ocenie SKO pozwala na podjęcie zatrudnienia. Orzekające w sprawie organy i Sąd I instancji uznały, że podopieczny – legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – pozostaje względnie samodzielny, a wymiar czynności wykonywanych przez skarżącą pozwala jej na aktywność zawodową, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Ponadto w sprawie odnotowano, że strona w okresie od 16 sierpnia 2022 r. do 16 września 2022 r. świadczyła pracę na podstawie umowy - zlecenia, jako ulotkarz. Zatrudnienie ustało wraz z wygaśnięciem, zawartej na okres jednego miesiąca, umowy. W powyższej sytuacji Sąd Wojewódzki uznał, że strona ma możliwość pogodzenia pracy ze świadczeniem pomocy niepełnosprawnemu, a jej bierność zawodowa pozostaje bez związku ze sprawowaną opieką.

Na wstępie przypomnieć wypada, że stosownie do art. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Analiza przywołanego powyżej przepisu wskazuje, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny konieczne jest łączne zaktualizowanie się trzech przesłanek: 1.) istnienie obowiązku alimentacyjnego; 2.) rezygnacja przez wnioskującego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki; oraz 3.) legitymowanie się przez podopiecznego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak wypełnienia któregokolwiek z ww. warunków skutkował będzie każdorazowo decyzją odmowną w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W analizowanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca – jako córka niepełnosprawnego – jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz że podlegający opiece legitymuje się stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – mimo, że jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – nie sprowadza się wyłącznie do ustalenia i zestawienia daty rezygnacji z zatrudnienia z faktem podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie bowiem z aktualną i utrwaloną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, związku o którym mowa upatrywać należy również w stwierdzonym w toku badania sprawy braku możliwości podjęcia zarobkowania, wobec konieczności sprawowania opieki. W tej sytuacji przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu tego typu aktywności jest zakres i wymiar, niezbędnych dla prawidłowego i godnego funkcjonowania niepełnosprawnego w życiu codziennym, czynności opiekuńczych. Istnienie tego typu związku powoduje zaś, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć, bądź jej kontynuować w związku ze sprawowaną opieką (vide np. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22; z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22; z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22; z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20; z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22; z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23; czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2648/23). Zaprzestanie (bądź niepodejmowanie) zatrudnienia musi więc być w ścisłym, bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym ze sprawowaną opieką i dopiero brak takiej zależności wyłącza możliwość przyznania opisywanej formy wsparcia (vide np. wyroki NSA: z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22; z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23; z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2648/23). Zatem o aktualizacji ww. przesłanki, uprawniającej do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można mówić, gdy na datę wydawania przez organ decyzji, wymiar i charakter czynności opiekuńczych obiektywnie wyklucza ich wykonywanie, przy jednoczesnym kontynuowaniu (bądź podjęciu) zatrudnienia.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy zauważyć należy, że z niezakwestionowanych przez skarżącą ustaleń organów wynika, że A. L. (na datę wyroku WSA: lat 94) jest wdowcem i ma dwie córki. Jest osobą funkcjonującą w sposób względnie samodzielny, niewymagający przy tym ciągłej obecności i uwagi ze strony opiekuna. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym ustaleń wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności, przyjmuje również, że podlegający opiece: cierpi na zawroty głowy, ma zauważalne ograniczenia w poruszaniu się (pokonuje krótkie odcinki, przesuwa nogi), dom opuszcza w razie wyjazdu do lekarzy lub wyjścia do ogrodu, wystąpił u niego zanik plamki żółtej, wymaga pomocy przy ubieraniu się i zapięciu guzików, wsparcia w codziennej toalecie, konieczne jest też przygotowanie i podanie mu posiłku, który jednak spożywa samodzielnie. Jest pod opieką kardiologa, nefrologa i okulisty. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, mężem i ojcem. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika zaś, że strona wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj.: pranie, sprzątanie, przygotowywanie i podawanie posiłków, robienie zakupów, organizowanie wizyt lekarskich, realizację recept, mierzenie ciśnienia, podawanie leków, zmianę pościeli. Ponadto pomaga ojcu w wykonywaniu czynności higieniczno – pielęgnacyjnych, w tym przy: ubieraniu się (zapinanie guzików), kąpieli, obcinaniu paznokci, zakraplaniu oczu, smarowaniu balsamem rozgrzewającym. Jest dla ojca wsparciem przy ułożeniu go do snu, czuwa w nocy, wozi na wizyty lekarskie (kardiolog – co pół roku, nefrolog i okulista co 1,5 miesiąca) i badania laboratoryjne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno orzekające w sprawie organy, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że zakres i charakter ww. czynności nie wykazuje związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Trudno również w tej sytuacji wiązać zaprzestanie (czy niepodejmowanie zatrudnienia) przez skarżącą jedynie wobec konieczności sprawowania poszerzonej, w odniesieniu do czasu gdy świadczyła pracę, opieki. Zauważenia w tym kontekście wymaga, że w okresie od daty ustalenia stopnia niepełnosprawności (22 grudnia 2011 r.) do daty złożenia wniosku 19 sierpnia 2022 r. - wnioskodawczyni była zatrudniona na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dopiero zaś po jej wygaśnięciu, z upływem okresu na jaki została ona zawarta (z 16 sierpnia 2022 r.), złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia. Powyższe de facto pozwala na stwierdzenie, że świadczyła ona pracę w niepełnym wymiarze godzin, pomimo równoczesnego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Brak jest przy tym, na co zwrócił uwagę WSA, powiązania pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a na przykład pogorszeniem się stanu zdrowia ojca strony i uniemożliwieniem w związku z tym kontynuowania zarobkowania, czy dalszego jego podjęcia w podobnym, niepełnym wymiarze godzin. W sytuacji zaś, gdy skarżąca realnie mogła podjąć zatrudnienie, pomimo sprawowania opieki i połączyć oba ww. działania - do czego doszło w okresie od 16 sierpnia 2022 r. do 16 września 2022 r. (bez szkody dla sprawowanej opieki, gdyż z akt sprawy to nie wynika, a strona powyższego nie podnosi) - brak jest podstaw do uznania aktualizacji przesłanki konieczności zaprzestania zatrudnienia (jego niepodejmowania) w związku ze sprawowaną opieką. Dodatkowo wskazać należy – co jest istotne przy ocenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć – że wyszczególnione powyżej, wykonywane przez opiekuna czynności, mogą być sprawowane przy prawidłowej i nieskomplikowanej organizacji czasu, w sposób niekolidujący z zatrudnieniem. Nie powodują one tym samym stanu, w którym ich wykonywanie skutkować będzie koniecznością zaprzestania aktywności zawodowej, czy też odstąpieniem od prób jej podjęcia. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że stan podopiecznego pogorszył się w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w stopniu powodującym zwiększenie intensywności opieki, a jednocześnie wykluczającym podjęcie pracy zarobkowej. Zatem również ta okoliczność uprawnia do stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpił wymagany związek przyczynowo – skutkowy.

Mając powyższe na uwadze, za pozbawione podstaw Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, objęte petitum skargi kasacyjnej. Również wadliwości o charakterze procesowym, podnoszone w zakresie art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 135 ppsa, pozbawione są podstaw. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy orzekające w sprawie, a następnie zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, jest spójna, logiczna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Nie wykracza zatem poza dozwolone ramy i nie nosi cech dowolności. Zebrany materiał dowodowy jest kompletny - a skarżąca kasacyjnie oprócz podniesienia zarzutu jego "niepełności" - nie wskazuje jakich istotnych dla wyniku sprawy ustaleń organy nie dokonały, a Sąd I instancji stan ten zaakceptował. Autor skargi kasacyjnej stawiając ww. zarzut zobowiązany był zaś do wykazania jego zasadności - poprzez konkretyzację uchybienia i wskazanie jego istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 § 2 ppsa). Tymczasem uzasadnienie środka zaskarżenia argumentacji takiej nie zawiera, ogranicza się bowiem zasadniczo do postawienia zarzutu i zacytowania orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Powyższe zaś nie jest wystarczające do wykazania i konkretyzacji ewentualnego uchybienia, nie skutkuje przy tym w żadnym razie automatycznym uznaniem dowolności przyjętej w sprawie oceny materiału dowodowego.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł znaleźć również zarzut naruszenia art. 135 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem przepis ten jest nieadekwatny do uchybienia wskazanego przez autora skargi kasacyjnej, mającego polegać na niewzięciu pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie. Nadto, art. 135 ppsa stanowi o uprawnieniu adresowanym przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, a nie do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Określa on zakres orzekania sądu I instancji w przypadku stwierdzenia, że organ naruszył prawo. Wobec tego przepis ten nie znajdzie zastosowania w sytuacji oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i – na podstawie art. 184 ppsa – oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadnienie sporządzono stosownie do art. 193 ppsa zdanie drugie.