Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Okręgowej Rady Lekarskiej w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SO/Wa 25/19 wymierzające Okręgowej Radzie Lekarskiej w W. grzywnę w sprawie z wniosku J. P. o wymierzenie Okręgowej Radzie Lekarskiej w W. grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 18 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SO/Wa 25/19, wymierzył Okręgowej Radzie Lekarskiej w W. grzywnę w wysokości 100 zł za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.).

Dalej Sąd podał, że stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podkreślił przy tym, że przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Ponadto Sąd wskazał, że sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjny.

WSA wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis szczególny - art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764 – dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z w/w przepisem przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Sąd podał, że przedmiotem skargi z dnia 9 maja 2019 r. była bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga ta wpłynęła do organu w dniu 9 maja 2019 r. Termin przekazania tej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z odpowiedzią i aktami sprawy upłynął 24 maja 2019r. (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast przedmiotową skargę z dnia 9 maja 2019 r. przekazano do Sądu w dniu 7 czerwca 2019r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a zatem 14 dni po upływie ustawowego terminu. W ocenie Sądu powoływana przez organ okoliczność, że od 9 maja do 5 czerwca 2019r. nie odbywały się posiedzenia plenarne organu (zgodnie z uchwałą z 5 grudnia 2018 r. posiedzenie wyznaczono na 5 czerwca 2019 r.) nie w pełni usprawiedliwia niedopełnienia w terminie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., choć ma znaczenie przy wymierzeniu wysokości grzywny.

Sąd I instancji uznał, że w związku z nienadesłaniem w 14-dniowym terminie przez organ odpowiedzi na skargę z 9 maja 2019 r. wraz z aktami sprawy, zaszła podstawa do wymierzenia organowi grzywny. Sąd zaznaczył, że wymierzając grzywnę w wysokości 100 zł wziął pod uwagę argumenty wnioskodawcy, organu oraz okres przekroczenia ustawowego terminu.

Na powyższe postanowienie Okręgowa Rada Lekarska w W. złożyła zażalenie, zarzucając naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu podniesiono, że w treści odpowiedzi na wniosek organ wyjaśnił, iż Okręgowa Rada Lekarska jest organem kolegialnym liczącym 46 członków, którego posiedzenia odbywają się w terminach określonych w Uchwale nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie przyjęcia terminów posiedzeń Okręgowej Rady Lekarskiej w W. w 2019 r. na podstawie której przyjęto następujące terminy posiedzeń w 2019 r.: 23 stycznia, 27 lutego, 3 kwietnia, 8 maja, 5 czerwca, 3 lipca, 4 września, 2 października, 6 listopada, 18 grudnia. Wskazano, że nie ma możliwości zwołania posiedzenia Okręgowej Rady Lekarskiej w W. z kilkudniowym wyprzedzeniem, jak sugeruje Sąd I instancji. Podkreślono, że możliwość zapoznania się ze skargą oraz wypracowanie odpowiedzi na skargę było w niniejszej sprawie możliwe dopiero w dniu 5 czerwca 2019 r.

W odpowiedzi na zażalenie J. P. wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Natomiast jeśli sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, termin przekazania sądowi skargi jest krótszy i wynosi, na podstawie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 15 dni.

Z kolei w świetle art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wskazano bowiem, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. A zatem sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.

Wskazać również trzeba, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono.

W niniejszej sprawie skarga dotyczyła informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że organ nie wypełnił obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przekazanie skargi odbyło się po terminie, czego organ zdaje się nie kwestionować.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty zażalenia nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Nie może bowiem być uzasadnieniem dla niewywiązania się organu z obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. wewnętrzna organizacja pracy organu. Należy bowiem tak zorganizować pracę organu, by mógł on zająć stanowisko w sprawie w ustawowym terminie. Biorąc jednak pod uwagę okoliczność, że organ ostatecznie przekazał do Sądu skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma przede wszystkim charakter restrykcyjny, ale także prewencyjny. Nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości.

Podkreślić także należy, że Sąd I instancji orzekając o wymierzeniu grzywny miał na uwadze, iż opóźnienie organu nie było celowe i nie było intencją organu pozbawienia strony prawa do sądu. Intencja ta wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, choć w istocie – zapewne z powodu oczywistej omyłki pisarskiej – Sąd pominął słowo "nie" i rzeczywiście pozostało sformułowanie, że niedopełnienie obowiązku wynikało z "zamierzonego działania organu". Jest to jednak ewidentna omyłka, co wynika z brzmienia całości uzasadnienia, jak również z faktycznej kwoty wymierzonej grzywny. Gdyby bowiem Sąd uznał, że działanie organu było zawinione, z pewnością nałożyłby grzywnę wyższej wysokości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego grzywna w wysokości 100 zł jest adekwatna do zawinienia organu. Wymierzenie grzywny w takiej wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.