IV SA/Wa 382/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-04-29	
Data wpływu	2014-02-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Golat
Piotr Korzeniowski	
Symbol z opisem	6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 80, 107 § 3, 105, 104; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 153, 193, 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 200;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/WA 599/10 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej MRiRW, z [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolne gruntów klasy IIIb, położonych na terenie gminy O., przewidzianych pod zabudowę jednorodzinną i komunikację - działka o nr ew. [...] (obręb geodezyjny wsi D.), zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd wskazał, że, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 80 k.p.a. Sąd wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 – tekst jednolity ze zm.), dalej ustawa, przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rolą Ministra jest dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I – III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera jedynie ogólne wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu tego rodzaju zgody. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika między innymi, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przepisy te nie zamykają jednak możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas od I do III. Jeśli wnioskodawca wskaże racjonalne powody, dla których grunty takie powinny zostać przeznaczone na cele nierolnicze, to wówczas, zdaniem Sądu, nie można odmówić zmiany ich przeznaczenia tylko dlatego, że ustawa nakazuje chronić szczególnie tego rodzaju grunty.

W przedmiotowej sprawie Gmina O. zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu przed Sądem administracyjnym wskazała na ważne powody uzasadniające zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnej stanowiącej działkę nr ew. 268/2 na cele nierolnicze ponieważ:

1. działka położona jest około 400 metrów od granicy miasta O.;

2. teren ten jest dobrze skomunikowany z tym miastem drogą wojewódzką nr [...];

3. możliwość rozwoju terytorialnego miasta w innych kierunkach jest niemożliwa z uwag na fakt, iż są tam tereny podmokłe;

4. w pobliżu przedmiotowej działki, powstało wiele budynków mieszkalnych;

5. gmina planuje opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki sąsiadujące z działką o nr ew. [...], to jest działki o nr ew. [...], [...], [...], [...] i cześć działki o nr ew. [...]. Teren ten ma być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Działki te znajdują się bliżej miasta O. niż działka [...]. Dowodzi to, że Gmina zaplanowała rozwój miasta w obszarze ograniczonym z jednej strony drogą nr [...], a drugiej strony ulicą P. Jest to plan bardzo racjonalny, gdyż zabudowa tych działek stanowiłaby naturalną kontynuację zabudowy miejskiej;

6. zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prawidłowo oceniony oraz argumenty przedstawione przez Gminę O. nie dają podstaw do odmowy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów obejmujących działkę o nr ew. [...]. Gmina racjonalnymi argumentami wykazała, iż przeznaczenie tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną związane jest z koniecznością rozwoju miasta O. Możliwość rozwoju miasta jest wartością, która podlega ochronie i winna być brana pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia,

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od tego wyroku, wniesionej przez organ, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 11 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2031/10 oddalił tę skargę i wskazał, m.in. że:

1. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są jedynie wskazówkami jakimi powinien kierować się organ przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i że nie zamykają one możliwości przeznaczania na te cele gruntów rolnych klas I-III. Fakt, że zmianie podlegałyby grunty klasy I-III nie jest wystarczającą podstawą do odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia. Konieczne jest szczegółowe i wnikliwe rozważenie argumentów Gminy powoływanych we wniosku – w tym wypadku kwestii związanych z rozwojem miasta O., przeznaczenia działek sąsiednich w projektowanym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną, rozważenia czy w ogóle na zmianę tego przeznaczenia, w świetle art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, byłaby konieczna zgoda Ministra. Gdyby były to tereny obejmujące grunty rolne stanowiące użytki rolne klas niższych niż III, byłby to argument dodatkowo przemawiający za zasadnością dokonania zmiany przeznaczenia;

2. organ nie brał pod uwagę chronionego konstytucyjnie prawa własności i ograniczonej możliwości ograniczania tego prawa;

3. organ bezpodstawnie pominął w toku procedury uprawnienia właściciela przedmiotowej działki (nie traktował go jako strony);

4. kwestią istotną może być czy grunty objęte wnioskiem mają istotne znaczenie z punktu widzenia utrzymania potencjału produkcyjnego, czy stanowią zwarty kompleks gruntów przydatnych do produkcji. Brak zainteresowania kontynuacją na tych gruntach produkcji rolnej może, w ocenie NSA, w pewnych wypadkach stanowić poszlakę do przyjęcia, że grunty te nie nadają się do dalszego racjonalnego wykorzystania jako grunty rolne – czego organ nie rozważał;

5. nie należy do kompetencji Ministra wskazywane obszarów jakie winny być "odrolnione" oraz ocena, które grunty powinny być w pierwszej kolejności przeznaczone na cele nierolnicze ani rozważanie kwestii możliwości powstawania ewentualnych sporów społecznych związanych z planowaną zmianą przeznaczenia analizowanych działek;

6. minister błędnie wskazał, że grunty słabszych klas bonitacyjnych stanowią 73% całkowitej powierzchni gruntów rolnych Gminy O., podczas gdy w skardze stwierdził, że jest to 62%.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [....] lipca 2013r., znak: [...], odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 0,9100 ha gruntów rolnych klasy III b.

W decyzji wskazał, że stroną postępowania jest wyłącznie Burmistrz Miasta i Gminy O., w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r., poz.503). Dalej ustalił, że działka [...] graniczy z działkami [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które, za wyjątkiem działki [...], są niezabudowane i wykorzystywane rolniczo – co wynika z informacji Burmistrza z 6 lipca 2012r. Tylko działka [...] jest w części zabudowana jednakże, zgodnie z informacją z rejestru gruntów teren ten stanowi grunt rolny (0,1600 ha zabudowana, 0,8527 grunty rolne). Działka, której ma dotyczyć zmiana przeznaczenia graniczy bezpośrednio z gruntami rolnymi niezabudowanymi. O jej charakterze rolnym decyduje także i to, że grunty te są opodatkowane podatkiem rolnym. Tym samym przedmiotowa działka tworzy razem z przyległymi do nich gruntami rolnymi obszar zwartej przestrzeni produkcyjnej. W związku z tym organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskującego Burmistrza, że przedmiotowa działka powinna być przeznaczona na cele nierolnicze, ponieważ położona jest ok. 400 m od granicy miasta O. Przedmiotowa działka położona jest wśród obszarów wyłącznie rolnych dlatego nie można uznać, że przeznaczenie tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną związane jest z koniecznością rozwoju miasta O. Z map nie wynika, że nastąpi kontynuacja lub rozszerzenie istniejącego zainwestowania miasta O. Poza tym nie ma konieczności uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów klasy I-III na cele nierolnicze w granicach miast – co wynika z art. 5b ustawy o ochronie gruntów

rolnych i leśnych. Na terenie miasta O znajduje się 96% gruntów rolnych niezabudowanych. W związku z tym istnieje możliwość zlokalizowania planowanych inwestycji na gruntach znajdujących się w granicach administracyjnych miasta. Nadto organ nie zgodził się z argumentem, że gmina planuje opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki sąsiednie z przedmiotową działką, ponieważ nie została podjęta przez Radę Miejską w O uchwała o przystąpienia do sporządzania takiego planu. Świadczy to o braku po stronie gminy racjonalnej polityki przestrzennej gminy. Poza tym skoro działki te znajdują się bliżej miasta O., to one w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone na cele nierolne, tym bardziej, że w granicach tego obszaru znajdują się grunty klasy IIIb, które nie wymagają wyrażenia przez Ministra zgody na zmianę ich przeznaczenia.

Odnosząc się do struktury występujących na tym terenie gruntów MRiRW ustalił, że w granicach gminy nie występują grunty klasy I, gruntów klasy II jest 7,4400 ha, co stanowi 0,13 % ogółu użytków rolnych, gruntów klasy III – 2090,9361 ha, co stanowi 37% użytków rolnych, gruntów klasy IV – 2110,5047 ha, co stanowi 37,91%, gruntów klasy V.1006,9582 ha, co stanowi 18,09% użytków rolnych i gruntów klasy VI – 350,8770 ha, co stanowi 6,30 % użytków rolnych. We wsi D. grunty klasy I i II nie występują, grunty klasy III stanowią 44,70%, klasy IV – 38,30 %, klasy V – 6,60 % o klasy VI – 1,20%. Wynika z tego, że przy braku gruntów klasy I i II należy szczególnie chronić grunty klasy III. Gmina dysponuje nadto gruntami o słabszej klasie bonitacyjnej, które w pierwszej kolejności powinny być przeznaczane pod zmianę ich przeznaczenia.

Ostatecznie organ uznał, że zmian przeznaczenia przedmiotowej działki na cele nierolne jest działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, gdyż spowodowałaby wkroczenie z zabudową na grunty wysokich klas bonitacyjnych, które tworzą razem z gruntami klasy IIIb zwarty kompleks użytków rolnych. Dlatego, mimo tego, że Marszałek Województwa [...] i [...] Izba Rolnicza pozytywnie zaopiniowali wniosek Burmistrza MRiRW, organ uznał, że brak jest podstaw do zmiany przeznaczenia działki objętej wnioskiem.

W wyniku złożonego przez Burmistrza Miasta i Gminy O. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2013 r, znak: [...] utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu organ przestawił dotychczasowy przebieg postępowania i odniósł się do wniosku Burmistrza o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Jako podstawę do wyrażania przez organ zgody na zmianę przeznaczenia wskazał przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (ogólnie ustawę). W uzasadnieniu odniósł się wyłącznie do argumentów Burmistrza zawartych we wniosku.

1. W odniesieniu do argumentu Burmistrza uzasadniającego zmianę przeznaczenia gruntów, w związku z planem przystąpienia przez Gminę do sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego, uznał go za chybiony, ponieważ gdyby była to okoliczność przemawiała za wyrażeniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów to praktycznie przy każdej podjętej uchwale w sprawie planu Minister musiałby wyrażać taką zgodę, a co za tym idzie, nie miałby możliwości zajęcia stanowiska negatywnego.

2. Minister nie podzielił także argumentu związanego z koniecznością zaspokajania potrzeb miejscowej ludności wskazując, że w pierwszej kolejności pod zabudowę powinny być przeznaczanie nieużytki a w razie ich braku grunty o niższej jakości – co znajduje uzasadnienie w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie grunty znajdują się na terenie obrębu D. i w związku z tym to one powinny zaspokajać potrzeby mieszkaniowe mieszkańców.

3. Minister nie podzielił także argumentu Burmistrza, że za zmianą przeznaczenia przemawia to, że na cele zabudowy mieszkaniowej przeznaczono 48% powierzchni działki objętej planem, gdyż zdaniem Ministra grunty te wraz z przyległymi gruntami rolnymi tworzą zwartą przestrzeń produkcyjną, która przy realizacji planowanego zainwestowania zdezorganizuje tę przestrzeń poprzez wprowadzenie funkcji nierolniczej wśród gruntów rolnych. Poza tym część działek ewidencyjnych w kraju składa się z gruntów o zróżnicowanej klasie bonitacyjnej i nie może to przemawiać za zasadnością przeznaczenia jej na cele nierolnicze. Zmian ta będzie negatywnie oddziaływać na produkcję rolną z powodu wymieszania funkcji rolniczej z nierolniczą, czego konsekwencją będzie powstawania konfliktów społecznych wynikających z różnic pomiędzy specyfiką produkcji rolniczej i budowlanej.

4. W odniesieniu do argumentów Burmistrza, że poprzez to, że zapisy planu dotyczą obszaru objętego projektem planu i ograniczają planowaną zabudową do maksymalnie 20% powierzchni oraz wprowadzają co najmniej 50% powierzchnię biologicznie czynną, która zagospodarowana będzie zielenią przydomową oraz urządzoną Minister stwierdził, że choć część gruntów pozostanie biologicznie czynna to jednak grunty te nie będą wykorzystywane rolniczo i dlatego okoliczność ta nie może stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku Burmistrza.

5. Nie mogą odnieść także pozytywnego skutku odwoływania się do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, gdyż akt ten nie stanowi prawa miejscowego a związanie nim nie dotyczy Ministra.

6. Położenie gruntów w odległości 400 m od granicy miasta i przy drodze wojewódzkiej nie przemawia za zmianą przeznaczenia a wprost przeciwnie wręcz "wymusza zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych".

7. Minister nie jest związany opiniami [...] Izby Rolniczej i Marszałka Województwa [...].

8. Nie zasadny jest zarzut mało wnikliwego przeprowadzenia postępowania, czego dowodem jest szeroko korespondencja pomiędzy wnioskującym a organem i szczegółowe odniesienie się Ministra do zarzutów tego odwołania. Na str. 3 i 4 decyzji z 26 lipca 2013 r. organ ocenił wniosek w kontekście usytuowania przedmiotowych gruntów w pobliżu miasta O. i drogi wojewódzkiej, uznał, że zabudowa doprowadzi do wejścia jej w otwartą przestrzeń rolniczą. Nie poparte zostały żadnymi dowodami argumenty, że działki sąsiednie planowane są do przeznaczenia nierolniczego, gdyż nie zostały podjęte żadne działania mające na celu rozpoczęcie procedury planistycznej w odniesieniu do tychże działek. Na str. 4 i 5 decyzji z [...] lipca 2013 r. organ odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego braku możliwości

rozwoju gminy na skutek braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów: Gmina może się rozwijać poprzez wykorzystanie dużych obszarów, które mogą być w pierwszej olejności wykorzystanie na cele nierolnicze. Nie znalazły także odzwierciedlenia w dowodach przesłanych przez wnioskującego argumenty dotyczące braku możliwości rozwoju miasta w innych kierunków z uwagi na tereny podmokłe (Burmistrz nie przedstawił stosownej mapy ze wskazaniem tych terenów).

Burmistrz Miasta i Gminy O. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżając obie decyzje i wnosząc o stwierdzenie ich nieważności względnie o uchylenie. Nadto o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie podlegają wykonaniu w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodów z treści uzasadnień WSA i NSA wydanych w niniejszej sprawie

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

-art. 7, 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a w zw. z art. 153 i 193 p.p.s.a. oraz art. 35 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ew. w zw. z art. 105 § 1 i 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, wbrew ocenie prawnej i wytycznych NSA, czy było dopuszczalne wydanie zaskarżonych decyzji w sytuacji gdy objętego tymi decyzjami gruntu dotyczyły już wcześniejsze ostateczne decyzje Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] października 1992 r., znane organowi z urzędu wyrażające zgodę na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze, istnienie tego rodzaju decyzji powinno stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności obecnie wydawanych decyzji;

-art. 153 i 193 p.p.s.a w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez rażące wykroczenie poza ramy wiążących organy ocen prawnych i wytycznych co do dalszego postępowania wynikających z wyroku WSA z 15 czerwca 2010 r. i wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r. polegające na dalszym poszerzaniu materiałów sprawy w sytuacji gdy zasobność tego materiału nie była kwestionowana przez sądy a jedynie podważono jego ocenę, czego dowodem było wskazanie jedynie naruszenia art. 80 K.p.a. Dlatego organ zobligowany został wyłącznie do dokonania wszechstronnej i logicznej oceny zebranego wcześniej materiału dowodowego a nie do jego poszerzenia;

-art. 153 i 193 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez posłużenie się powtórzeniami i argumentami powołanymi we wcześniejszych, uchylonych decyzjach, które zostały zakwestionowane przez sądy;

-art.153 i 193 p.p.s.a w zw. z art. 7, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie, wbrew ocenie prawnej i wytycznym sądów, treści znajdujących się w aktach opinii Marszałka Województwa [...] i [...] Izby Rolniczej;

- art. 7, 77 § 1 i 4, 80, 107 § 3 K.p.a w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zw. z art. 153 i 193 p.p.s.a. poprzez poszerzenie i skoncentrowanie, wbrew ocenie prawnej sądów, postępowania wyjaśniającego na kwestiach dotyczących działki sąsiedniej [...] oraz zwartości i jednolitości rolniczego obszaru produkcyjnego w sytuacji gdy pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenie nierolniczego" nie obowiązywało już w dacie wydawania zaskarżonych decyzji (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy),

-art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 7 K.p.a., 153 i 193 P.p.s.a. poprzez powtórne danie prymatu zasadzie bezwzględnej ochrony gruntów rolnych i braku rozważenia interesów skarżącego oraz motywów zmian legislacyjnych dotyczących przepisów tej ustawy dokonanych w latach 2008-2011 w aspekcie odblokowania rozwoju obszarów miejskich, co powinno stanowić jasną wskazówkę dla organu, jak w ramach uznania administracyjnego – z wykorzystaniem reguł wykładni funkcjonalnej – odczytywać zasady wyrażone w art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w przypadkach gdy celem nierolniczego przeznaczenia gruntów sąsiadującego bezpośrednio z granicą miasta ma być rozwój obszaru miejskiego;

-art. 10 K.p.a., 105 § 1 oraz 104 § 1 i 2 K.p.a. ew. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w granicach podmiotowych tj. brak częściowego umorzenia postępowania w stosunku do A. i M. J., gdyż na skutek zmiany przepisów (nowe brzmienie art. 7 ust. 3a ustawy) organ przestał ich traktować jako stronę postępowania;

-art. 104 § 1 i 2 i 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach podmiotowych tj. odnośnie całego wniosku (organ nie wypowiedział się co do pow. 168 m2);

-art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd ceny Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Oceniając trafność a tym samym zgodność z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym organ, ponownie rozpoznając sprawą ma obowiązek zastosowania się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego toku postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu. Ponadto organ naruszył art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło organ do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji wysnucia wadliwych wniosków o braku podstaw do wrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów objętych wnioskiem na cele nierolne.

Wytyczne Sądów, co słusznie podnosi skarga, wskazywały po pierwsze, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji, po

drugie, że organ powinien wyłącznie dokonać jego ponownej oceny, po trzecie, że zebrane dowody nie uzasadniały odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Z kolei NSA podniósł m.in., że z faktu, iż na terenie gminy znajdują się grunty o niższej klasie bonitacyjnej nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów o niższej klasie bonitacyjnej a nadto, że organ nie nie brał pod uwagę chronionego konstytucyjnie prawa własności i ograniczonej możliwości jego ograniczania.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dokonał ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pod kątem wytycznych WSA i NSA a jedynie ograniczył się do oceny wniosku, powtarzając argumenty jak we wcześniej uchylonej decyzji. Tego rodzaju postępowanie stanowi naruszenie art. 80 i 77 § 1 K.p.a. Wskazać należy, że WSA w wyroku z 15 czerwca 2010 r. wyraźnie, na str. 9 uzasadnienia wskazał, że "Gmina O. zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym wskazała na ważne powody uzasadniające zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnej stanowiącej działkę o nr ew. [...] na cele nierolnicze" a na str. 10, że "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prawidłowo oceniony oraz argumenty przedstawione przez Gminę O. nie dają podstaw do odmowy wyrażenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów obejmujących działkę o nr ew. [...]". Powyższe stanowi ocenę prawną w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, która to ocena z mocy art. 153 p.p.s.a. wiąże organ a do której to oceny organ się nie zastosował.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje co następuje.

Nie zasadne są zarzuty związane z naruszeniem przez organ naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a w zw. 193 p.p.s.a. oraz art. 35 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ew. w zw. z art. 105 § 1 i 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z brakiem wyjaśnienia, wbrew ocenie prawnej i wytycznych NSA czy było dopuszczalne wydanie zaskarżonych decyzji w sytuacji gdy objętego tymi decyzjami gruntu dotyczyły już wcześniejsze ostateczne decyzje Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] października 1992 r., znane organowi z urzędu wyrażające zgodę na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze a

istnienie tego rodzaju decyzji powinno stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności obecnie wydawanych decyzji.

Jak wynika z akt administracyjnych [...] października 1992 r wydana została przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzja, w której wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 7,80 ha gruntów klasy IV i 8,75 ha gruntów klasy III w mieście O. Decyzja ta nie zawiera załącznika graficznego a zatem nie sposób na podstawie samej decyzji uznać czy zgoda ta dotyczy tego samego obszaru. Poza tym, co jest najistotniejsze, zgoda została wydana na potrzeby bliżej nie określonego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu zgoda ta, nawet przyjmując, że w części pokrywa się z obecnym wnioskiem o wyłączenie, nie odnosi skutku w stosunku do obecnego projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 17 pkt 6c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U.2012.647), dopiero po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego organ planistyczny może wystąpić o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne (o ile w świetle przepisów prawa zgoda taka jest wymagana). Świadczy to o tym, że tego rodzaju zgoda może być "skonsumowana" wyłączne na potrzeby konkretnej procedury planistycznej. Skoro zatem w niniejszej sprawie wcześniej uzyskana na potrzeby projektu planu zgoda nie była wykorzystana i nadal grunt pozostaje gruntem rolnym brak jest podstaw do uznania, że może być ona wykorzystana na potrzeby uchwalania projektu planu- zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej w O. z [...] maja 2009 r. Uchwała została podjęta po 1982 r. co świadczy o tym, że zmiana przeznaczenia gruntów o jakiej mowa w decyzji z 1982 r. nie może być wykorzystana obecnie jako, że byłoby to sprzeczne z art. 17 pkt 6c ustawy p.z.p.

Trafny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie wytyczny sądów co do dalszego toku postępowania choć Sąd w tym wypadku nie podziela zarzutu, że organ nie mógł uzupełniać materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zgodnie z art. 7 § 1, 77 § 1 i 75 § 1 K.p.a. organ może w każdym studium postępowania uzupełniać materiał dowodowy, o ile jest to konieczne dla wszechstronnego zebrania i oceny. Ma obowiązek jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy tak aby doprowadzić do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wyprowadzenia na jego podstawie

prawidłowych i logicznych wniosków. Fakt, że sąd uchylając poprzednie decyzje wskazał jedynie na naruszenie art. 80 K.p.a. nie pozbawia organu ponownie rozpoznającego sprawę tych ustawowych uprawnień.

Rację ma także skarżący, że organ ponownie rozpoznając sprawę posłużył się powtórzeniami i argumentami które były zawarte w uchylonych decyzjach a zakwestionowanych przez te sądy – co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Dotyczy to przede wszystkim kwestii związanych z istnieniem na terenie miasta O. gruntów klasy niższych niż III, które powinny być w pierwszej kolejności wykorzystanie do odrolnienia, znaczenia położenia przedmiotowej działki w odległości 400 m od granicy miasta i drogi czy racjonalności działań planistycznych gminy i nie ma możliwości ich rozwoju w innych kierunkach z uwagi na tereny podmokłe. Wbrew wskazaniom WSA, że są to argumenty przemawiające za odrolnieniem organ uznał, że wprost przeciwnie, okoliczności te powodują konieczność jeszcze większej ochrony gruntów rolnych. Czytając uzasadnienie organu ma się raczej wrażenie, że organ raczej polemizował z ocenami sądów a nie dokonywał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, do czego został przez te sądy zobowiązany.

Należy zgodzić się z organem, że opinie Marszałka Województwa [...] i [...] Izby Rolniczej nie są dla organu wiążące jednakże gdyby opinie te nie miały żadnego wpływu na treść decyzji organu to byłyby zbędne. Organ powinien odnieść się do treści tych opinii a jeżeli się z nimi nie zgadza, powinien wskazać z jakich powodów ich nie podziela. W przedmiotowych decyzjach tego rodzaju wywodu brak. Wskazać należy, że zgodnie z postanowieniem Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2009 r. zmiana przeznaczenia wnioskowanych do odrolnienia gruntów zgodna jest z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., które w świetle art. 9 ust. 4 p.z.p. będzie wiążące przy uchwalaniu planu. Poza tym Marszałek wskazuje, że projektem planu objęte są także grunty klasy IVa, co łącznie prowadzi do braku możliwości racjonalnego zagospodarowania przedmiotowego terenu nie naruszając zwartości produkcyjnej zasobnej w grunty rolne klasy III.

W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjmując, że zmiana przeznaczenia gruntów naruszy zwartą przestrzeń produkcyjną wyżej powołaną

kwestię pominął, co doprowadziło go do wadliwych wniosków. Organ skoncentrował się wyłącznie na kwestiach dotyczących działki o nr. ew. [...] natomiast nie wziął pod uwagę, że właściciele działki [...] A. i M. J. uzyskali pozwolenie na jej zabudowanie, co ma istotny wpływ na ocenę istnienia zwartej powierzchni produkcyjnej i rozpoczęcie urbanizacji tego terenu.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut związany z kwestią posługiwania się przez organ pojęciem "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia rolniczego". Istotnie do 23 maja 2013 r. (zmiana ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mocą ustawy z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2013. poz. 503), w art. 7 ust. 2 pkt 1 w odniesieniu do powierzchni użytków klas I – III wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia ustawodawca nakazywał jej uzyskanie o ile ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Obecnie kryterium zwartego obszaru projektowanego zostało wyeliminowane. Nie ma to jednak znaczenia dla oceny zasadności udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia.

Nie zasadny jest również zarzut co do niewypowiedzenia się organu co do całego wniosku. Jak z niego wynikało dotyczył on obszaru 0,91 ha (k 17 akt adm.) i o takim obszarze mowa jest w decyzji z 26 lipca 2013 r., co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. art. 104 § 1 i 2 i 107 § 1 i 3 K.p.a.

Zarzuty związane z kwestią niebrania udziału w sprawie A. i M. J. i brak rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania w stosunku do nich nie jest trafny ponieważ, jak wynika z akt organ doręczał im korespondencję (k 78,79, 283,281 akt adm.).

Ma rację skarżący, że w związku z wprowadzeniem art. 7 ust. 3a ustawy stroną postępowania o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest obecnie wyłącznie wójt (prezydent). Zmiana ta została wprowadzona mocą ustawy z dnia 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2013. Poz. 503) i weszła w życie 26 maja 2013 r. Norma ta ma charakter procesowy a nie materialny a ustawa zmieniająca nie zawiera

przepisów intertemporalnych. Jednocześnie WSA (str. 11 uzasadnienia) i NSA (str. 21 uzasadnienia) jasno wskazały, że stronami są także właściciele gruntów, których dotyczy zmiana przeznaczenia. Oba sądy orzekały jednak przed zmianą przepisów ustawy. Dochodzi zatem do kolizji pomiędzy przepisami prawa kreującymi obecnie legitymację stron w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym ( art. 7 ust. 3a ustawy) a treścią rozstrzygnięcia NSA i WSA (art. 153 p.p.s.a.). Brak przepisów intertemporalnych sprawia, że należy brać pod uwagę wyłącznie, obowiązujący w dacie powtórnego orzekania przez organ, stan prawny obowiązujący w tej dacie. Ogólnie przyjęta zasada wykładni międzyczasowej to zasada bezpośredniego działania ustawy nowej -zasada lex posteriori derogat legi priori. Skoro w nowej ustawie nie ma żadnych przepisów międzyczasowych to zastępuje ona starą ustawę w dniu jego wejścia w życie i od tego dnia w całym zakresie uregulowania należy stosować tę nową ustawę. W ustawie nowej ustawodawca przesądził wyraźnie o kręgu podmiotów występujących w postępowaniu uznając, że tylko wójt lub prezydent mają przymiot strony. Wytyczne NSA i WSA wydane pod rządem starej ustawy, która inaczej kształtowała krąg stron postępowania straciła zatem aktualność w wyniku zmiany ustawodawczej. Współwłaściciele gruntu, którzy pod rządem starej ustawy mieli przymiot strony, ów przymiot stracili i od czasu zmiany stanu prawnego jako strony nie mogą być traktowane.

Wskazać należy, że przepis art. 105 K.p.a. traktujący o umorzeniu postępowania odnosi się do jego przedmiotu a nie podmiotu. Ma więc związek z pojęciem sprawy administracyjnej jako takiej. Omawiana wyżej zmiana stanu prawnego nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Sprawa nadal ma przedmiot tj. żądaniem zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolne, tylko zawęził się krąg uczestników postępowania. Nie ma powodu postępowania umarzać ani w całości ani w części.

W toku ponownego rozpoznawania tego wniosku organ pominie A. i M. J. jako strony postępowania.

Czyni to niezasadnymi zarzut skargi w zakresie żądania umorzenia postępowania w stosunku do nich.

Ponieważ Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z [...] lipca 2013 r. nie wykonał wytycznych a w konsekwencji nie ocenił w sposób prawidłowy i wszechstronny materiału dowodowego brak jest podstaw do formułowania zarzutu naruszenia art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przede wszystkim zastosuje się do wytycznych zawartych w poprzednim wyroku WSA oraz wyroku NSA, jak i wytycznych wskazanych obecnie i dokona prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów, uwzględniając także konstytucyjnie chronione prawo własności rozumiane jako prawo do korzystania z własności i ograniczoną możliwości jego ograniczania – na co zwracał uwagę NSA a co nie było w ogóle przedmiotem analizy organu.

Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 lit c i art. 200 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.