II OSK 307/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-03-06	
Data wpływu	2008-02-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Alicja Plucińska -Filipowicz /sprawozdawca/
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Izabela Ostrowska	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 996/07	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 188, art. 203 pkt. 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118; art. 30 ust. 5; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 97 par 1 pkt 4, art. 105, art. 138 par 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 996/07 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zamiaru budowy oczyszczalni ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Grodziskiego Nr [...] z dnia [...] września 2006 r., 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. W. kwotę 450 złotych (słownie: czterysta pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 996/07 po rozpoznaniu skargi M. W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Grodziskiego o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 ( 1 pkt 4 kpa, wydane po ponownym rozpoznaniu zgłoszenia inwestycji dokonanego w dniu 9 lutego 2006 r. w wyniku wniesienia w dniu 3 marca 2006 decyzją Starosty Grodziskiego sprzeciwu a następnie uchylenia tej decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, było uzasadnione tym, że zachodzi zagadnienie wstępne podlegające rozstrzygnięciu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegające na ustaleniu, czy przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez M. W. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podając w motywach, iż do zgłoszenia z dnia 9 lutego 2006 r. Starosta Grodziski w ustawowym terminie wniósł sprzeciw, zaś pismem z dnia 28 września 2006 r. organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych, zawieszając jednocześnie zaskarżonym postanowieniem postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim zawiadomieniem z dnia 25 października 2006 r. wszczął postępowanie z urzędu w sprawie legalności budowy przedmiotowej oczyszczalni.

Skargę na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zgłoszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W. podnosząc zarzut naruszenia art. 97 ( 1 pkt 4 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do dokonanego przez niego zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podzielił pogląd organu odwoławczego, że zachodziła określona w art. 97 ( 1 pkt 4 przesłanka do zawieszenia postępowania, bowiem ustalenie okoliczności, czy przedmiotowa oczyszczalnia ścieków została wykonana, stanowiło zagadnienie wstępnie w rozumieniu tego przepisu, do kontroli którego właściwy jest organ nadzoru budowlanego. Sąd podkreślił przy tym, że w sprawie ma zastosowanie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118/, stosownie do którego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Wykonanie obiektu przed terminem do wniesienia sprzeciwu powoduje, że postępowanie w sprawie zgłoszenia staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 ( 1 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W. reprezentowany przez radcę prawnego zarzucając błędne zastosowanie art. 97 ( 1 pkt 4 kpa w sytuacji, gdy sprawa dotyczy obiektu objętego regulacją art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważa się, że zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego zostało wydane w toku postępowania dotyczącego zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, przy czym wniesiony od tego zgłoszenia przez Starostę Grodziskiego sprzeciw został uchylony przez organ odwoławczy - Wojewodę Mazowieckiego, który przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Brak podjęcia czynności przez Starostę, w ustawowym okresie jego kompetencji, czyli w istocie w myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego milczenie organu, daje podstawę inwestorowi do przyjęcia, że jego zamiar wyrażony w zgłoszeniu został zaakceptowany /uzyskał aprobatę organu/. Wydanie postanowienia o zwieszeniu postępowania należy natomiast uznać za bezprzedmiotowe, nie zaistniało bowiem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ( 1 pkt 4 kpa.

Na tle okoliczności niniejszej sprawy wnoszący skargę kasacyjną przedstawił do oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego problem, jak długo może trwać postępowanie administracyjne w prostej sprawie zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Sposób sformułowania skargi kasacyjnej wskazuje na to, że jako jej podstawę strona powołuje naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego, to jest art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię tego przepisu prowadzącą do akceptacji możliwości zawieszenia na podstawie art. 97 ( 1 pkt 4 kpa postępowania w sprawie zgłoszenia budowy do czasu ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, w sytuacji gdy wniesiona od zgłoszenia decyzja o sprzeciwie została uchylona przez organ drugiej instancji, który przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji /art. 138 ( 2 kpa/.

W związku z tak postawionym zarzutem konieczne jest rozważenie charakteru prawnego instytucji zgłoszenia budowy oraz decyzji o sprzeciwie wniesionej przez organ architektoniczno- budowlany do takiego zgłoszenia.

Do ustawy - Prawo budowlane została wprowadzona instytucja zgłoszenia budowy, jako zdecydowanie prostsza od pozwolenia na budowę, forma dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu budowlanego zamiaru podjęcia robót budowlanych. Założeniem ustawodawcy dokonującego takiej zmiany regulacji, aby część robót budowlanych mogła być realizowana na podstawie zgłoszenia, było doprowadzenie do uproszczenia a zarazem przyśpieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Wyrazem tego jest krótki, bowiem zaledwie 30-dniowy termin dla organu administracji przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych ustawą przesłanek. Konsekwencją takiego rozwiązania ustawowego jest, że zarówno zgłoszenie, jak i decyzja o sprzeciwie nie może się odbywać co do zasady przy udziale innych podmiotów, poza inwestorem. Zgłoszenie budowy jest wymagane tylko w odniesieniu do tych robót budowlanych, które zostały enumeratywnie wymienione w ustawie, są to roboty budowlane o mniej skomplikowanym charakterze. Jak wynika z niniejszej sprawy, kwestia charakteru zgłoszenia budowy, jego skutków, a zwłaszcza jednoznaczne stwierdzenie, czy przedłożenie właściwemu organowi zgłoszenia budowy uruchamia postępowanie administracyjne, o jakim mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy też ten akt prawny nie ma zastosowania do instytucji zgłoszenia budowy, aż do momentu podjęcia przez organ przyjmujący zgłoszenie decyzji o sprzeciwie, a także zakres przepisów Kpa mających zastosowanie do instytucji sprzeciwu przewidzianego art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, ciągle jeszcze budzi istotne wątpliwości.

Analizując powyższy problem należy mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 4 Prawa budowlanego wprowadził zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta gwarantuje podmiotowi uprawnionemu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane możliwość podjęcia budowy, jeżeli zachowa stosowne przepisy, do których należy m. in. dokonanie zgłoszenia budowy przed jej podjęciem, jeżeli taki wymóg wynika z przepisów prawa, zaś właściwy organ nie wniesie od tego zgłoszenia skutecznego sprzeciwu.

Inwestor, który zastosował się do ustawowego wymogu i dokonał zgłoszenia budowy, ma prawo oczekiwać, iż będzie mógł zrealizować swoje zamierzenie korzystając z zasady wolności budowlanej, możliwie szybko, jeżeli tylko organ administracji architektoniczno-budowlanej, któremu zgłasza się budowę, tego prawa mu nie ograniczy poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie.

Z powyższego wynika więc, że akt /czynność/ zgłoszenia budowy jest w istocie składanym przez inwestora oświadczeniem woli /deklaracją zamiaru budowy/, sformalizowanym ze względu na ustawą określone wymogi /w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do zgłoszenia dołączona/, wymaganym w określonych przypadkach ustawą przed rozpoczęciem budowy i zasadniczo skutkiem tego aktu jest milcząca akceptacja właściwego organu , chyba że organ wyda w ramach swojej, trwającej zaledwie 30 dni od dokonania zgłoszenia kompetencji, decyzję o sprzeciwie. Zgłoszenie budowy nie powoduje natomiast wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku /podania/ zainteresowanego podmiotu, który by w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Próby wtłoczenia instytucji zgłoszenia budowy w ramy Kpa poprzez traktowanie go jako "wniosku" o załatwienie sprawy administracyjnej nie tylko nie przystają do tej instytucji, ale wręcz są zaprzeczeniem woli ustawodawcy, bowiem prowadzić mogą faktycznie do zrównania jej w pewnym zakresie z wnioskiem o pozwolenie na budowę np. poprzez przyjmowanie, że zgłoszenie powoduje, iż w tak rozumianej "sprawie administracyjnej" udział mogłyby brać jeszcze inne podmioty poza inwestorem, co skutkowałoby przedłużeniem procesu inwestycyjnego.

Jeżeli więc do instytucji zgłoszenia budowy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym także nie może być stosowany art. 97 ( 1 pkt 4 kpa przewidujący zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy zaistnieje określona w nim przesłanka. Tym samym wykładnia art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane wyrażona w zaskarżonym wyroku, akceptująca legalność wydania zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania "w sprawie zgłoszenia" na podstawie art. 97 ( 1 pkt 4 kpa nie może być uznana za prawidłową.

Kolejnym problemem, który ujawnił się na tle sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji w związku z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej, jest to, czy organ drugiej instancji może wydać decyzję na podstawie art. 138 ( 2 kpa o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami Kpa, mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie - Prawo budowlane /np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia/. Natomiast postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy, jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu /wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie/ będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Jeżeli po dokonaniu zgłoszenia pojawi się wątpliwość w kwestii podjęcia robót budowlanych przed upływem terminu do wydania decyzji o sprzeciwie, organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest niezwłocznie powiadomić o tym właściwy organ nadzoru budowlanego, który podejmie właściwe czynności sprawdzające.

Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie ustawowym, określającym czasowo zakres kompetencji organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia powoduje, że inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w czasie obowiązywania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec braku odrębnych przepisów procesowych w tym zakresie w ustawie - Prawo budowlane. Nie można jednak pominąć faktu, że prawo organu administracji publicznej do wniesienia sprzeciwu jest prawem określonym czasowo przez przepis prawa materialnego /art. 30 ust.5 Prawa budowlanego/ i po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia organ traci swoje uprawnienie /kompetencję/ do wydania decyzji o sprzeciwie. Jest to ściśle związane z charakterem instytucji zgłoszenia i celem jej wprowadzenia, a więc spowodowaniem przyśpieszenia procesu budowlanego. Z tej przyczyny należy stwierdzić, że pomimo, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie mają co do zasady zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie ze względu na specyfikę omawianej instytucji. W warunkach niniejszej sprawy wypada przyjąć, że organ drugiej instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji o sprzeciwie, ma prawo orzec o utrzymaniu tej decyzji w mocy /w obiegu prawnym pozostaje wówczas wydana w czasie trwania kompetencji organu pierwszej instancji decyzja o sprzeciwie/. Może też orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania /gdy dojdzie do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa i upłynął już termin ustawowy do wydania decyzji o sprzeciwie/. Możliwe jest również wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy zachodzą po temu przesłanki, a w szczególności gdy odwołanie wniosła inna osoba od tej, która dokonała zgłoszenia, co ma skutek taki, jak utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, bowiem decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Wątpliwości natomiast rodzą się w kwestii możliwości zastosowania art. 138 ( 2 kpa, to jest uchylenia przez organ odwoławczy decyzji o sprzeciwie i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Gdyby w warunkach konkretnej sprawy zachodziła możliwość wydania po ponownym rozpoznaniu sprawy kolejnej decyzji o sprzeciwie z zachowaniem 30-dniowego terminu do jej wydania określonego w art. 30 ust. 5, to art. 138 ( 2 kpa mógłby zostać zastosowany. W przeciwnym razie organ odwoławczy, ze względu na to, iż w dniu wydawania przez niego decyzji termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego już upłynął, orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji, powinien jednocześnie orzec o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu jako bezprzedmiotowego /art. 105 ( 1 kpa/. Nie można bowiem pominąć tego, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania tej decyzji /w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy/. Wprawdzie decyzja o sprzeciwie podlega kontroli instancyjnej /przez organ odwoławczy/ a także kontroli sądowej /przez sąd administracyjny/, nie ma to jednak żadnego wpływu na bieg ustawowego terminu do jej wydania. Zauważyć w związku z tym wypada, że ze względu na krótki termin do wydania decyzji o sprzeciwie, trudno przyjąć, iż w sprawie prowadzonej w przedmiocie sprzeciwu instytucja określona w art. 97 ( 1 pkt 4 kpa ma pełne zastosowanie /nie podlega żadnym ograniczeniom/. Wprawdzie nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że instytucja ta jest w tym postępowaniu całkowicie wyłączona to jednak w sytuacji, gdy z istoty zawieszenia postępowania wynika, że postanowienie w tym przedmiocie wydaje się ze względu na potrzebę z reguły dłuższej przerwy w czynnościach procesowych /do czasu rozstrzygnięcia przez inny organ zagadnienia wstępnego/, faktycznie nie będzie ona miała zastosowania, gdyż z doświadczenia życiowego wynika, że termin do wydania decyzji o sprzeciwie z reguły będzie krótszy od czasu wymaganego dla ewentualnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ( 1 pkt 4 kpa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 188 ppsa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa i 203 pkt 1 ppsa.