Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H., Z. H. i T. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2122/22 w sprawie ze skargi W. H., K. H. i Z. H. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 687/17 oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2122/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. H., K. H. i Z. H. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 687/17: 1. wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 6.000 złotych, 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznał od Prezydenta W. na rzecz W. H., K. H. i Z. H. sumy pieniężne w kwocie po 4.000 złotych dla każdej z ww. osób, 4. zasądził od Prezydenta W. na rzecz W. H., K. H. i Z. H. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli T. H., K. H. i Z. H. zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie punktu 1: "w którym sąd nie wymierzył Prezydentowi W. grzywny ponad tą orzeczoną w wysokości 6.000 zł" oraz punktu 3 "w części, w jakiej sąd nie przyznał od Prezydenta W. na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie ponad tą orzeczoną w wysokości 4.000 zł".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 154 § 1 i 6 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości 6.000 zł i uznaniu, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć sądu, w sytuacji gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem, nie odniesie zamierzonego skutku;

- art. 154 § 7 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł na rzecz każdego ze skarżących i uznaniu jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi realnego środka mogącego przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia, ani też wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 154 § 1 i 6 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości 6.000 zł i uznaniu, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć sądu, w sytuacji gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a zwłaszcza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku;

- art. 154 § 7 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł na rzecz każdego ze skarżących i uznaniu jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi realnego środka mogącego przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia, ani tez wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania;

- art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ("Konwencja"), przez nie przyznanie odpowiedniego zadośćuczynienia skarżącym za zaistniałą przewlekłość postępowania, którego zasadność przyznania wynika z treści przedmiotowego przepisu, a także orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ("ETPC").

Mając na względzie obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., o którym mowa w art. 8 ust. 2 Konstytucji, zarzucono również naruszenie przepisów Konstytucji, tj. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 , a także naruszenie art. 1. - Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - przez brak zastosowania w sposób skuteczny regulacji pozwalającej na wyegzekwowanie prawomocnego orzeczenia sądu, co prowadzi do wieloletniego stanu oczekiwania na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku dotyczącego wywłaszczonej nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w części, tj. co do pkt 1 przez wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia oraz co do pkt 3 przez zasądzenie od Prezydenta W. na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej, tj. pięciokrotności przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia, ponieważ w okolicznościach danej sprawy jedynie taka kwota może stanowić realny środek, mogący przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia oraz realną rekompensatę za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżący kasacyjnie złożyli ponadto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent W. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, przyznanie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł ponadto, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Przepis art. 6 Konwencji nie jest przepisem procesowym. Skarga do Sądu I instancji została natomiast wniesiona na podstawie art. 154 P.p.s.a., jako skarga na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, a nie na podstawie art. 149 P.p.s.a., będącego podstawą prawną dla skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Mając na uwadze, że istotą postępowania ze skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należy uznać za kwestionujące prawidłowość zastosowanych wobec organu środków.

Kryteria określania wysokości grzywny i sumy pieniężnej należy upatrywać w funkcji obu tych środków prawnych. Efektywność wyroków sądów administracyjnych nie jest gwarantowana co do zasady przez podejmowanie czynności egzekucyjnych, co wynika z charakteru orzeczeń sądów administracyjnych i przyjętego modelu sądownictwa administracyjnego. Efektywność tę ustawodawca zapewnia za pomocą różnych środków prawnych, w przypadku wyroków uwzględniających skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, środki te określa art. 154 P.p.s.a. Suma pieniężna nie ma przy tym funkcji odszkodowawczej, co wynika z art. 154 § 4 i 5 P.p.s.a. Podstawową funkcją grzywny oraz sumy pieniężnej jest zatem reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku, środki te mają charakter dyscyplinujący, w przypadku grzywny towarzyszy mu element represyjności, zaś w przypadku sumy pieniężnej również element kompensacyjności. Ponieważ oba środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania tej wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku oraz zasadność wynagrodzenia skarżącemu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego jego skargę.

Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna oraz ewentualna suma pieniężna powinny być określone, aby dawały możliwość wypełnienia przypisywanej im funkcji. Środki przewidziane w art. 154 P.p.s.a. zawsze znajdują zastosowanie w przypadku niewykonania prawomocnego wyroku. Jest to stan co do zasady naganny i możliwy do obiektywnego stwierdzenia. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na obligatoryjne sankcjonowanie go za pomocą wskazanych środków, jak też na określenie ich wysokości w sposób bezwzględny, w ściśle określonej wysokości.

Argumentacja skargi kasacyjnej bazuje na tezie, że ze względu na wysokość zastosowanych środków prawnych nie wypełnią one swojej funkcji i nie przymuszą organu do załatwienia sprawy, a dotychczasowa bierność organu – mimo uprzednich wyroków – ma być tego dowodem.

Faktem jest, że w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji, wyrok z 27 marca 2018 r. nie został wykonany, albowiem wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], ozn. hip. [...] dz. nr [...], nie został rozstrzygnięty. Jest to okoliczność bezsporna i w konsekwencji uzasadnia zastosowanie przez Sąd I instancji środków dyscyplinujących. Nie można jednak podzielić stanowiska skarżących, że ich zastosowanie, ze względu na wysokość, będzie nieskuteczne, podobnie jak poprzednio orzeczonych grzywien i sum pieniężnych. Okoliczności faktyczne poprzedzające wydanie wyroku i uwzględnione przez Sąd I instancji w stanie faktycznym, nie dają oczywistych podstaw do takiego wniosku. Nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej także ustaleń faktycznych, z których wynika, że poprzednio w sprawie na niewykonanie wyroku z 27 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 687/17, wydano już trzy rozstrzygnięcia, a mianowicie: wyrok z 22 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1745/19, nakładający na organ grzywnę w kwocie 2.000 zł i przyznający sumę pieniężną w wysokości po 2.000 zł na rzecz każdego ze skarżących, wyrok z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1142/20, nakładający na organ grzywnę w kwocie 4.000 zł i przyznający sumę pieniężną w wysokości po 2.000 zł na rzecz każdego ze skarżących i wyrok z 31 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2884/21 nakładający na organ grzywnę w kwocie 6.000 zł i przyznający sumę pieniężną w wysokości po 3.000 zł na rzecz każdego ze skarżących.

Sąd I instancji ustalając wysokość wymierzanej organowi grzywny w niniejszej sprawie trafnie zauważył, że odpis ostatniego, wydanego w sprawie prawomocnego wyroku, został doręczony organowi w dniu 25 maja 2022 r., zaś kolejna skarga na niewykonanie wyroku z 27 marca 2018 r. została złożona w dniu 22 lipca 2022 r., tj. niespełna dwa miesiące później. Zatem zasadnie Sąd ten, pomimo niewątpliwej bezczynności organu, wymierzył organowi grzywnę w takiej samej wysokości jak w uprzednio wydanym wyroku z 31 stycznia 2022 r. Z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika ponadto, że postanowieniem z 13 stycznia 2023 r., nr [...], Prezydent W. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku Z. H., J. H. i K. H. o przyznanie prawa własności czasowej do powołanej na wstępie nieruchomości do czasu ustalenia stron postępowania i wskazania następstwa prawnego po S. z L. H., S. z H. S., I. B., J. S. H., I. K. E., L. Z., S. I. Ś. i W. N. Okoliczność tak nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych sprawy nie można stwierdzić, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a., tj. określił wysokość orzeczonej grzywny w sposób nieadekwatny do okoliczności faktycznych i celu regulacji. Skarga kasacyjna nie dostarcza argumentów, że wysokość aktualnie orzeczonej grzywny niweczy jej skuteczność jako instrumentu dyscyplinująco-represyjnego, przez co świadczy o niewłaściwym jej zastosowaniu.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut niewłaściwego zastosowania art. 154 § 7 P.p.s.a. ze względu na nieskuteczność spełnienia przez przyznaną skarżącym sumę pieniężną jej funkcji kompensacyjnej. Przypomnieć należy, że suma pieniężna jako środek prawny, oprócz funkcji dyscyplinującej i represyjnej względem organu, pełni także funkcję kompensacyjną względem strony postępowania, będąc swoistym zadośćuczynieniem za krzywdę wywołaną wadliwym działaniem administracji publicznej. Przesłanką jej przyznania, ale także określenia jej wysokości, jest skala uciążliwości wywołanych bezczynnością organu, poczucia bezsilności wywołanej odwlekaniem załatwienia sprawy (zob. J. P. Tarno: Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowoadministracyjnym. "Kwartalnik Prawa Podatkowego" 2017, nr 2, str. 47-48). Oszacowanie tego rodzaju zadośćuczynienia jest sprawą złożoną, może niewątpliwie zależeć od wielu czynników charakterystycznych dla poszczególnych przypadków. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jednym z takich czynników mających wpływ na wysokość sumy pieniężnej, związanym ze stopniem poczucia bezsilności strony, jest długość okresu, przez jaki organ nie wykonuje prawomocnego wyroku i wydawanie kolejnych wyroków w trybie art. 154 P.p.s.a. Stan taki ma miejsce w niniejszym przypadku. Zauważyć należy, że termin do załatwienia sprawy wyznaczony prawomocnym wyrokiem upłynął w dniu 6 września 2018 r. Pomimo wydania w sprawie, o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach, prawomocnych wyroków zasądzających od organu na rzecz skarżących sumy pieniężne i nakładających na organ grzywny, do dnia rozpoznania przez Sąd I instancji złożonej skargi, a także do dnia wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z wyrokiem z 27 marca 2018 r. Aktualne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się szczególną uwagę na fakt, iż przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest bezbronna, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki jakich doznaje na skutek bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia jej sprawy, i że obejmuje stronę skarżącą swoją ochroną. Przesłanką przyznania w tym przypadku sumy pieniężnej jest bowiem skala uciążliwości wywołanych nieterminowym działaniem organu i poczucia bezsilności na skutek odwlekania zakończenia sprawy (zob. wyrok NSA z: 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1320/21; 7 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 613/21; 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 468/21).

Nie ulega zatem wątpliwości, że przyznana w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji na rzecz skarżących suma pieniężna spełnia swój cel. Sąd ten wziął bowiem pod uwagę fakt, iż w poprzednim wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości po 3.000 zł na rzecz każdego z nich, co nie spowodowało podjęcia przez Prezydenta skutecznych działań, zatem zasadnym było podwyższenie rzeczonej kwoty, co w niniejszej sprawie uczyniono.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze określony dany zarzut nie został podniesiony. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11) albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12). Analiza powyższego zarzutu i jego uzasadnienia nie prowadzi do wniosku, iż autor kasacji dostrzega w badanej sprawie którąkolwiek z sytuacji powyżej przedstawionych.

Zarzut objęty punktem 5 petitum skargi kasacyjnej skarżący uzasadnili brakiem zastosowania w sposób skuteczny regulacji pozwalającej na wyegzekwowanie prawomocnego orzeczenia sądu, co prowadziło do wieloletniego stanu oczekiwania na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku dotyczącego wywłaszczonej nieruchomości. Podnieść należy, że Sąd I instancji działał w granicach prawa i stosował tylko te przepisy prawa, które uprawniały go do określonego działania. Z tego względu nie można Sądowi temu zarzucić braku wyegzekwowania prawomocnego orzeczenia sądu. Zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji na przestrzeni niespełna sześciu lat od wydania wyroku z 27 marca 2018 r. za każdym razem podnosił kwotę wymierzanej organowi grzywny i wysokość zasądzanej na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Istotnym jest, że tylko w taki sposób mógł wyegzekwować swoje orzeczenie, co w niniejszej sprawie bezsprzecznie uczynił.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.