I SA/Ke 60/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-11	
Data wpływu	2023-02-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Artur Adamiec /przewodniczący/
Magdalena Chraniuk-Stępniak /sprawozdawca/
Magdalena Stępniak	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 3 par 2 pkt 5 i art. 147 par 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 2028; art. 19 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 i 3; Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1372; art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B.-Z. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 15 listopada 2021 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy C. stwierdza nieważność § 5, § 7 i § 28 zaskarżonej uchwały.	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Chmielniku ("Rada Miejska", "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U z 2021 r., poz. 1372), dalej "u.s.g." oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028), dalej "u.z.z.w." podjęła 15 listopada 2021 r. uchwałę nr XXXVI/369/2021 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Chmielnik, dalej "uchwała".

W § 5 uchwały Rada Miejska określiła, że odbiorca usług ma obowiązek:

1. Korzystać z instalacji wodociągowej w sposób niepowodujący zakłóceń w funkcjonowaniu sieci wodociągowej, a w szczególności eliminować możliwości wystąpienia skażenia bakteriologicznego lub chemicznego wody w sieci wodociągowej na skutek cofnięcia się wody z instalacji wodociągowej, powrotu ciepłej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania;

2. Użytkować instalację kanalizacyjną w taki sposób, aby wykluczyć możliwość występowania zakłóceń w funkcjonowaniu sieci kanalizacyjnej oraz nie wylewać substancji o składzie i stężeniu przekraczającym normy określone w obowiązujących przepisach.

Z kolei w § 7 uchwały organ postanowił, że odbiorcy usług zabrania się:

1. Łączenia przyłącza lub instalacji wodociągowej z lokalnym ujęciem wody, np. z własnej studni;

2. Łączenia się z instalacją technologiczną wody wykorzystywanej do celów innych niż konsumpcyjne i bytowe.

Natomiast w § 28 uchwały organ wskazał, że w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności Ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, Prokurator Rejonowy w B.-Z. zaskarżył tę uchwałę w części, tj. § 5, § 7 i § 28 uchwały i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie.

Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to :

1. art. 19 u.z.z.w. oraz § 135 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez, nieposiadające upoważnienia ustawowego, nałożenie w drodze uchwały obowiązków i zakazów dotyczących gospodarowania wodą i instalacją kanalizacyjną, o czym mowa w § 5 oraz § 7 Regulaminu,

2. art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odwrócenie hierarchii źródeł prawa i stwierdzenie w § 28 Regulaminu, że w sprawach nie objętych wymienionym regulaminem, a więc aktem prawa miejscowego, obowiązują przepisy rangi ustawowej wraz z przepisami wykonawczymi.

W uzasadnieniu skargi odnośnie zarzutu z punku 1 podniósł, że uchwała w sposób nieuprawniony nakłada w treści § 5 i § 7 obowiązki i zakazy dotyczące racjonalnego gospodarowania wodą i instalacją kanalizacyjną. Zdaniem skarżącego do nałożenia takich zobowiązań i zakazów dla mieszkańców, o jakich mowa w treści § 5 i § 7 uchwały, a więc w treści aktu prawa miejscowego, Rada nie posiadała upoważnienia ustawowego. Zapisy takie uznać należało zatem za sprzeczne z zasadami legislacji oraz wykraczające poza ustawowe upoważnienie.

Skarżący podkreślił, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu (np. ustaw) i z tego powodu nie mogą regulować kwestii zawartych w takich aktach, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje aktów prawa miejscowego mają bowiem uzupełniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący gminy jest zatem ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, wynikającym z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego - uchwały, muszą ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji. Przepis art. 19 u.z.z.w. precyzuje zagadnienia, jakie powinny być zawarte w uchwalanym regulaminie, przy czym akt ten nie może wykraczać poza te kwestie, jak i normować tego co zostało już uregulowane w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Odnosząc się zaś do zarzutu z punktu 2 wyjaśnił, że § 28 uchwały narusza art. 7, 87 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odwrócenie hierarchii źródeł prawa i ujęcie, że w sprawach nie objętych wymienionym regulaminem, obowiązują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie - podczas gdy uchwała Rady Gminy, jako akt prawa miejscowego, nie może czynić odesłań do przepisów rangi ustawowej, w zakresie nieuregulowanym. Wobec tego, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy i stąd też musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności. To przepisy prawa powszechnie obowiązującego dają podstawy do delegacji dla aktów prawa miejscowego, zaś czynienie zapisów przez Radę Gminy, że w zakresie nieuregulowanym mają zastosowanie przepisy ustawy, stanowi swego rodzaju odwrócenie hierarchii źródeł prawa i jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w opisanych granicach, wskazać należy, że skarga prokuratora jest zasadna, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 5, § 7 i § 28 zaskarżonej uchwały.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji.

W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95).

Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem".

Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Z utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska wynika, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Regulacja ustawowa nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis.

Zdaniem sądu należało stwierdzić nieważność § 5 i § 7 uchwały jako naruszających istotnie art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. Jak opisano powyżej paragrafy te zawierały w swej treści obowiązki i zakazy dotyczące odbiorców usług.

Tymczasem, to umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług określa prawa i obowiązki stron umowy, co wynika wprost z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.

Zgodnie z tym przepisem umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków powinna zawierać w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, 3) praw i obowiązków stron umowy, 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18, 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

W art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania tego rodzaju usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług.

Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to, że prawa i obowiązki odbiorców usług winny być określone w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego rada nie była upoważniona (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19, wyrok WSA w Łodzi z 4 listopada 2020r., I SA/Łd 548/20, CBOSA).

Za sprzeczny z prawem należy uznać również § 28 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.

Narusza on wyrażoną w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasadę hierarchiczności aktów prawnych. Zgodnie z powołanym art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP hierarchia ta przedstawia się następująco: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego.

Konsekwencją zasady hierarchiczności jest wymóg zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Wskazany przepis regulaminu wprowadza tymczasem regułę, wedle której w sprawach nieuregulowanych regulaminem mają zastosowanie wskazane w nim ustawy oraz rozporządzenia. Powyższe prowadzi do sytuacji, w której przepisy regulaminu miałyby prymat nad ustawą, co w przypadku niegodności między tymi aktami nakazuje rozstrzygać na korzyść uchwały.

Stanowi to jaskrawe naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.