Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2022 r. znak: KOC/3120/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Zarządu Dzielnicy B. nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] położonej w obrębie [...] przy ul. [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Zarząd Dzielnicy B. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji K. W., polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] położonej w obrębie [...] przy ul. [...].

W zakresie warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ ustalił:

- nieprzekraczalną linię zabudowy 6 m od linii rozgraniczającej ul. [...],

- wskaźnik maksymalnej powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 0,23, definicja powierzchni zabudowy zgodnie z Polską Normą PN-ISO 9836 "Wielkości użytkowe w budownictwie",

- wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej - 60% powierzchni działki,

- szerokość elewacji nowej zabudowy - 15 m z tolerancją 20% (od strony ul. [...]) dla jednego budynku wolno stojącego lub dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej,

- maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 6,5 m, w przypadku lokalizacji kalenicy prostopadle do odcinka AB dopuszczono się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do wysokości budynku w kalenicy,

- geometria dachu - kąt nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°,

- maksymalna wysokość zabudowy w kalenicy- 9 m, wysokość budynku liczona jest od poziomu terenu na działce,

- dach dwuspadowy lub wielospadowy,

- kalenica usytuowana prostopadle lub równolegle do odcinka AB.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy została przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.). Zgodnie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ, wokół wnioskowanej działki wyznaczył obszar i przeprowadzi na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art, 61 ust, 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku przeprowadzonej analizy obszaru (Załącznik Nr 2), określone zostały warunki zabudowy. Przeprowadzona analiza wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji złożył M. B., kwestionując m.in. ustalone wskaźniki zabudowy.

W decyzji z dnia [...] czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503). Organ wskazał, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 3 w/w rozporządzenia wskazano na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania.

Kolegium wskazało, że przesłanka "wynikania" z analizy zawarta, między innymi w § 5 ust. 2 (podobnie jak w § 6 ust. 2) rozporządzenia, nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn), wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne i przekonujące powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie, które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy wartość wskaźnika odbiegająca od wartości średniej, będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Jak wskazał WSA w Krakowie brak uzasadnienia zastosowania odstępstw od zasad określonych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dyskwalifikuje w całości sporządzoną analizę, jak i wydane na jej podstawie decyzje (wyrok z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 824/21).

Wskaźnik powierzchni zabudowy wyznacza się, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza sic wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni dziatki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Jak wynika z treści analizy urbanistycznej średnia wartość w/w wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 0,19. Zgodnie z w/w analizą planowany wskaźnik ustalono na poziomie 0,23. Jako przesłankę do zastosowania odstępstwa wskazano, iż planowana zabudowa mieści się w przedziale między najmniejszą i największą wartością tego wskaźnika.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2). Jak wynika z treści analizy urbanistycznej średnia wartość w/w wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 14 m. Zgodnie z w/w analizą planowany wskaźnik ustalono na poziomie od 12 do 18 m., wskazując, iż większość budynków istniejących w obszarze analizowanym mieści się w tym przedziale.

W ocenie Kolegium, nie można uznać za podstawę do zastosowania odstępstwa jedynie to, iż planowana inwestycja "mieści się w przedziale między najmniejszą i największą wartością tego wskaźnika". Nie jest to bowiem uzasadnienie wyjątku, tylko akceptacja wniosku inwestora. Sporządzona zatem w sprawie analiza urbanistyczna nie uzasadniania w stopniu zadowalającym, czemu zastosowano odstępstwo od zasady. Z tych przyczyn jest ona wadliwa, co skutkuje, iż decyzja ustalająca na jej podstawie warunki zabudowy również jest wadliwa.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Dla obszaru analizowanego wysokość głównej kalenicy wynosi średnio 7,6 m, natomiast parametr ten ustalono na poziomie 9 m. Wskazanie na sąsiednią zabudowę jest w tym przypadku zbyt lakoniczne, żeby uznać je za uzasadnione.

W ocenie Kolegium, w tym zakresie doszło do naruszenia § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 8 w/w rozporządzenia w zw. z art. art. 61 ust. 1 w/w ustawy i art. 7 i 77 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego orzeczono jak w sentencji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania odnoszących się do wadliwego ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy, Kolegium uznało je za zasadne.

Odnosząc się do zarzutu wydania warunków zabudowy w trakcie procedowania planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, iż organ urbanistyczny może zawiesić takie postępowanie w przypadku sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z projektem planu. Jednakże powyższe nie jest obligatoryjne, co oznacza, iż procedowanie planu zagospodarowania przestrzennego nie blokuje wydania warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu braku określenia w zaskarżonej decyzji ilości mieszkań, podpiwniczenia budynków, miejsc postojowych, ujęcia wody wykonania retencji, organ wskazał, iż przepisy ustawy nie wskazują powyższych zagadnień jako elementów decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów brak jest podstaw prawnych do regulowania w/w kwestii w przedmiotowej decyzji.

W odniesieniu do linii zabudowy, wskazano, iż z akt sprawy wynika, iż została ona ustalona jako przedłużenie sąsiedniej zabudowy, a więc zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu braku wskazania poziomu gruntu stwierdzono, iż zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Odnośnie do zarzutu braku uzbrojenia terenu, Kolegium stwierdziło, iż jedyne zapotrzebowanie z sieci przedmiotowej inwestycji dotyczy energii elektrycznej. W tym zakresie inwestor przedłożył stosowną promesę. Brak kanalizacji i wodociągu, z uwagi na wskazanie przez inwestora własnego ujęcia wody i szamba na nieruchomości, nie ma wpływu na powyższe.

Odnosząc się błędu w pkt 2 ppkt 2.1 ust. 2 decyzji, postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. organ I instancji sprostował w/w pomyłkę.

Sprzeciw od tej decyzji złożył K. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy,

2. art. 10 k.p.a. przez niedopuszczenie skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że organ II instancji skupił się jedynie na analizie pisemnego uzasadnienia decyzji organu I instancji, pomijając dokumenty zgromadzone w toku postępowania przed organem I instancji. Tymczasem, zgodnie z zasadami wynikającymi z procedury administracyjnej organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie, gdyż nie jest nawet związany zakresem odwołania. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że SKO ograniczyło swoje rozważania do analizy pisemnego uzasadnienia do decyzji organu I instancji i zaniechało kompleksowego rozpatrzenia sprawy. Tylko tak, można uzasadnić fakt, iż SKO w nieskrępowany sposób stwierdziło, iż wydanie przez organ I instancji decyzji było "akceptacją wniosku inwestora" (s. 4 skarżonej decyzji). Gdyby SKO wykonało swój ustawowy obowiązek i całościowo rozpatrzyło sprawę odnalazłoby z pewnością wniosek skarżącego, który w swej osnowie żądał ustalenia wskaźnika zabudowy w wysokości 0,35%, jak również ciągu korespondencji pomiędzy organem I instancji i skarżącym oraz dokonanej analizy urbanistycznej, która uzasadnia przyznanie wskaźnika zabudowy, wskaźnika geometrii dachu oraz wskaźnika elewacji frontowej w wymiarach określonych w decyzji I instancji.

Uzasadnieniem powyższych wskaźników jest przede wszystkim fakt, iż nowo realizowane budynki np. w okolicach ulicy [...] mają zdecydowanie wyższe wskaźniki zabudowy, zbieżne ze wskaźnikami zabudowy zaproponowanymi w pierwotnym wniosku skarżącego. Ponadto, działki o najniższych parametrach zabudowy (które, nota bene, zaniżają średnie wartości, o których mowa w rozporządzeniu) charakteryzują się zabudową w złym stanie technicznym, sugerującym, że jest to zabudowa sprzed wielu lat. Wszystkie powyższe okoliczności pozwalają wysnuć tezę, że powstaną na tych działkach nowe budynki o innych parametrach, zgodnych z resztą z planami miejscowymi, które mają być uchwalone w przyszłości. Co więcej, analiza urbanistyczna dokonana przez organ I instancji objęła przekrojowo wszystkie właściwe współczynniki oraz okoliczności. Z tabeli załączonej do analizy urbanistycznej wynika, że średnia powierzchnia zabudowy budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie od nieruchomości skarżącego wynosi 0,30%, co jest wartością znacznie przewyższającą wartość zatwierdzoną w decyzji organu I instancji.

Analiza urbanistyczna przeprowadzona przez organ I instancji została uzgodniona z Wydziałem Infrastruktury m [...] dla Dzielnicy B., Biurem Mienia Miasta i Skarbu Państwa oraz Biurem Architektury i Planowania Przestrzennego. Z przyczyn nieznanych skarżącemu SKO zignorował całość treści analizy urbanistycznej, która stanowi integralny załącznik do decyzji organu I instancji oraz dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy, skupiając się jedynie na treści uzasadnienia. Skarżący wskazuje, że treść analizy urbanistycznej stanowi wystarczające uzasadnienie dla odstępstwa od ogólnych zasad wynikających z rozporządzenia i czyni zadość obowiązkowi nałożonemu na organ I instancji.

Opisane postępowanie SKO stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Poza skutkami, które skarżący ponosi z tytułu konieczności inicjowania postępowania przed sądem administracyjnym, występują również skutki uboczne w postaci istotnego wydłużenia procesu administracyjnego.

Skarżący wskazał również na istotne naruszenie przepisów postępowania przez SKO, tj. naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie przed SKO odbyło się bez zawiadomienia go o wszczęciu postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego S. T. w dniu 13 lipca 2022 r. Tymczasem, dzień później temu samemu pełnomocnikowi zostało doręczone zawiadomienie SKO o wszczęciu postępowania. Należy zatem uznać, że SKO naruszyło przywołany wyżej art. 10 § 1 k.p.a. odmawiając skarżącemu czynny udział w postępowaniu odwoławczym. Skarżący nie miał możliwości wypowiedzieć się merytorycznie odnośnie do zarzutów podniesionych w odwołaniu złożonym przez M. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyroki NSA z: 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19, 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19, 12 marca 2020 r., II OSK 570/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Rozpoznając sprzeciw wniesiony w tej sprawie, Sąd uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Organ błędnie zastosował w niniejszej sprawie ten przepis, gdyż wydając decyzję kasacyjną, nie wykazał, aby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności, aby postępowanie wyjaśniające organu I instancji było nieprawidłowe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie, tj. wymagało znacznego uzupełnienia. Kolegium nie zakwestionowało prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji, w szczególności ustaleń sporządzonej analizy urbanistycznej, która stanowi załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy tylko ogólnie wskazał na naruszenie przez organ I instancji art. 7 i 77 k.p.a., nie wyjaśniając konkretnie, na czym to naruszenie polegało w stanie faktycznym sprawy. Kolegium nie zakwestionowało ani sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, ani objęcia tym obszarem konkretnych nieruchomości, ani wyznaczenia średnich wskaźników zabudowy w analizie urbanistycznej. Kolegium wskazało jedynie, że organ I instancji niedostatecznie uzasadnił ustalenie wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy, a w konsekwencji wadliwie ustalił te wskaźniki, czym naruszył § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 8 w/w rozporządzenia w zw. z art. art. 61 ust. 1 w/w ustawy i art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Kolegium, organ nie mógł się powołać wyłącznie na to, że ustalone wskaźniki mieszczą się w przedziale między wartością najmniejszą i największą w obszarze analizowanym, lecz powinien szerzej uzasadnić odstępstwo od zasady ogólnej. Zdaniem Sądu, treść analizy urbanistycznej (załącznik nr 2 do decyzji) wskazuje, że uzasadnienie odstąpienia od ustalenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy było szersze i wskazano tam inne powody, dla których ustalono inny wskaźnik niż średni wskaźnik wynikający z analizy, lecz nie zostało to poddane przez organ odwoławczy wnikliwej ocenie.

Zasadą postępowania administracyjnego jest, iż organ II instancji ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w celu jej definitywnego zakończenia. W tej sprawie w zaskarżonej decyzji Kolegium skupiło się na błędnym zastosowaniu prawa materialnego i nie wyjaśniło w sposób przekonujący powodów zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy uznaje, że prawo materialne zostało przez organ I instancji naruszone, to powinien wydać decyzję reformatoryjną, a nie kasacyjną. Rozbieżność stanowisk organów w tym zakresie nie stanowi podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, jeżeli przyjęta przez ten organ interpretacja prawa materialnego nie determinuje przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W tej sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, aby taka zależność wystąpiła. Uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie wskazuje jakich czynności dowodowych nie przeprowadził organ I instancji, a których przeprowadzenie jest istotne dla rozstrzygnięcia i to w tak znacznym zakresie, że nie można tego dokonać w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Dodać należy, iż w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. W wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r., II OSK 2769/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodzić się jednak należy z kierunkiem orzeczniczym, w którym wskazuje się, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1–4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12). Jako dominujący należy uznać aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3106/20). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11). Sąd orzekający w tej sprawie w pełni ten pogląd podziela.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a., wskazać należy, iż inwestorowi nie został zapewniony czynny udział postępowaniu odwoławczym, a to uchybienie procesowe, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż inwestor nie mógł odnieść się do zarzutów odwołania i przedstawić swojego stanowiska w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien dokonać oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy w celu wydania merytorycznej decyzji w sprawie, a w razie uznania, że postępowanie wyjaśniające wymaga w tej sprawie uzupełnienia, przeprowadzić ewentualnie uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. lub zlecić organowi I instancji przeprowadzenie takiego postępowania. Organ powinien również zapewnić wszystkim stronom możliwość czynnego udziału w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.