II OSK 2756/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-07-22	
Data wpływu	2022-12-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 615/22	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 10, art. 28, art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a.,  art. 77, 78 § 1, 80, art. 156 § 1 i 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 134 § 1, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2351; art. 35 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 615/22 w sprawie ze skargi L. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2022 r. nr DOA.7110.228.2021.RKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie, sąd I instancji, sąd wojewódzki" wyrokiem z 27 lipca 2022 r., sygn. VII SA/Wa 615/22 oddalił skargę L. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej "Spółka/skarżąca" na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB/organ odwoławczy/organ II instancji" z 25 stycznia 2022 r., znak DOA.7110.228.2021.RKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 14 czerwca 2021 r., znak: Wl-I.7840.4.20.2021.GM stwierdzającą na wniosek M. W. i J. W. nieważność decyzji Starosty [...], dalej "Starosta", z 17 września 2020 r., nr AB.6740.10.158.2020.13 (dalej zPnB), zmieniającej decyzję własną z 19 marca 2019 r., nr AB.6740.X.285.2018.13 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. [...] sp. k. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z kanalizacją deszczową i 50-cioma zbiornikami na wody opadowe na działkach nr ewid. [...], obr. [...], położonych w [...], sprostowaną postanowieniem Starosty z 9 maja 2019 r., znak AB.6740.X.285.2018.13 oraz przeniesioną decyzją Starosty z 3 października 2019 r., nr AB.6740.X.285.2019.13 na rzecz L. [...] sp. z o.o. w zakresie objętym projektem zamiennym oraz zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca, dalej także "skarżąca kasacyjnie" zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej "Pr.bud.", poprzez brak uchylenia decyzji, mimo istnienia podstaw do wznowienia postępowania, albowiem w postępowaniu organów obu instancji nie uczestniczyły bez swojej winy wszystkie strony, tj. przyszli nabywcy lokalów, którzy zawarli umowy deweloperskie ze skarżącym, a postępowanie dotyczy ich interesu prawnego (w wyniku decyzji nie będą mogli nabyć lokalów i wykonać umowy deweloperskiej);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., art. 415, art. 417 i art. 4172 Kodeksu cywilnego - dalej kc, poprzez brak uchylenia decyzji i uznanie, że zPnB rażąco narusza przepisy prawa i nie wywarła nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i przepisów prawa powinna prowadzić do wniosku, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, a jakiekolwiek wnioski wymagały wnikliwej analizy i wykładni przepisów prawa oraz orzecznictwa sądowego i doktryny, a zPnB wywarła nieodwracalne skutki prawne w stosunku do osób trzecich (słuszne nabycie praw przez nabywców lokali) i organu, który wydał zPnB oraz skarżącego oraz, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa będzie miało miejsce wyłącznie gdy sprzeczność decyzji i przepisów technicznych lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest oczywista, rzucająca się w oczy przeciętnemu człowiekowi, nie wymagająca jakiejkolwiek interpretacji i wykładni przepisów prawa oraz gdy decyzja nie wywołała skutków gospodarczo społecznych w stosunku do osób trzecich (nabywców lokali) oraz organu, który wydał decyzję (potencjalna odpowiedzialność odszkodowawcza), z czym nie ma do czynienia w niniejszej sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., art. 32 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie doręczył decyzji Wojewody ustanowionemu i znanemu organowi pełnomocnikowi skarżącego i na adres do doręczeń wskazany przez skarżącego, a tym samym brak wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywania i drastyczne ograniczenie prawa strony do obrony swoich praw i zaskarżenia decyzji Wojewody, a następnie decyzji (krótki czas na sporządzenie odwołania przez pełnomocnika oraz brak zapewnienia pełnomocnikom możliwości zapoznania się z aktami sprawy);

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził postępowania dowodowego (zebrania i rozpatrzenia dowodów) oraz jakiejkolwiek analizy dowodowej dotyczącej nieodwracalności skutków prawnych zPnB oraz realnej niezgodności zPnB z przepisami prawa - co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zPnB;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy uchybienie organu szkodzi osobom trzecim działającym w dobrej wierze, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 8 k.p.a. powinna prowadzić do wniosku, że organ powinien kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz nie odstępować w podobnych stanach faktycznych od utrwalonej praktyki orzeczniczej i uwzględniać w maksymalnym dopuszczalnym stopniu interes osób działających w dobrej wierze;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 73 § 2 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, gdy organ wbrew ww. przepisom nie poinformował skarżącego o zamiarze wydania decyzji w sprawie i nie umożliwił zapoznania się z aktami, co uniemożliwiło zaprezentowanie ostatecznego stanowiska w sprawie, a także zgłoszenie dalszych wniosków dowodowych odnoszących się do okoliczności nieodwracalności skutków prawnych zPnB, podczas gdy zaprezentowanie ostatecznego stanowiska lub zgłoszenie dalszych wniosków dowodowych mogło skutkować wydaniem przez organ decyzji uchylającej decyzję i odmawiającej stwierdzenie nieważności zPnB, a także poprzez brak umożliwienia skarżącemu zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego przed i po wydaniu decyzji, oraz kumulatywne nieprzesłanie przez organ skarżącemu kopii wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem, które to naruszenia mają bezpośredni wpływ na możliwości skarżącego kompleksowej obrony swoich praw;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez brak rozstrzygnięcia istniejących wątpliwości prawnych na rzecz skarżącego, pomimo tego, że w sprawie nie było oczywiste, że zachodzą przesłanki umożliwiające organowi stwierdzenie nieważności zPnB;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 85 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, gdy organ nie rozpoznał wniosków dowodowych skarżącego i konsekwentne nie przeprowadził dowodów zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu (oględzin nieruchomości inwestycji oraz dowodu z księgi wieczystej nr [...]), nie zweryfikował zmiany numeru księgi wieczystej dla nieruchomości na: [...], na fakt nieodwracalnych skutków prawnych zPnB, braku wydania zPnB z rażącym naruszeniem prawa oraz istnienie słusznie nabytych praw osób trzecich, podczas gdy przedmiotem zgłoszonych wniosków dowodowych były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, albowiem warunkowały one możliwość stwierdzenia nieważności zPnB i zmierzały do ustalenia okoliczności, które organ musi wyważyć przed utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody stwierdzającej nieważność zPnB;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, gdy organ nie odniósł się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu (tj. zarzutu nieodwracalnych skutków prawnych zPnB dla konsumentów/nabywców lokali/organu wydającego zPnB), podczas gdy organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów strony, a zarzuty powołane przez stronę nie mogą być przemilczane przez organ, a WSA jest wyłącznie sądem prawa, zatem nie może przeprowadzić postępowania dowodowego i weryfikacji istnienia nieodwracalnych skutków prawnych;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji pomimo, że organ powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję Wojewody w całości i orzec co do istoty w ten sposób, że na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. powinien odmówić stwierdzenia nieważności zPnB.

11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy;

12) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozpoznania skargi w całości, tj.: pominięcie zarzutów skarżącego dotyczących różnic w treści planów zagospodarowania miejscowego uchwalanych przez Radę Miejską [...]; pominięcie zarzutów dotyczących sposobu kwalifikacji kondygnacji jako naziemnej zawartych w opiniach podmiotów specjalistycznych, w tym w zakresie terenów górskich; brak szczegółowego uzasadnienia braku wywarcia przez decyzję skutków prawnych w stosunku do nabywców praw do nieruchomości oraz Starosty i skarżącego; brak szczegółowego uzasadnienia wykładni różnic w treści miejscowych planów w konsekwencji powyższych naruszeń - naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, czego skutkiem było oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to:

13) art. 156 § 2 k.p.a. wz. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 415, art. 417 i art. 4172 kc, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wybudowanie budynków na podstawie legalnej, prawomocnej i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz słuszne nabycie praw do gruntu i lokalów związanych z tą nieruchomością przez osoby trzecie działające w ramach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna prowadzić do odwrotnych wniosków w tym, że decyzja zPnB wywołała nieodwracalne skutki prawne w stosunku do nabywców lokali, organu (potencjalna odpowiedzialność odszkodowawcza) i skarżącego - co w konsekwencji doprowadziło do braku uchylenia decyzji;

14) § 8 ust. 6.5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] - dalej m.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegają na uznaniu, że za teren przyległy do budynku należy uznać najbliższą zewnętrzną drogę i ciąg komunikacyjny, a nie obszar przylegający do budynku, oraz uznaniu, że kondygnacja budynku otoczona ziemią nie stanowi kondygnacji podziemnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna prowadzić do odwrotnych skutków - co doprowadziło do braku uchylenia decyzji;

15) § 3 pkt 17 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) - dalej "Rozporządzenie" w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że za teren przyległy do budynku należy uznać najbliższą zewnętrzną drogę i ciąg komunikacyjny, a nie obszar przylegający do budynku, oraz uznaniu, że kondygnacja budynku otoczona ziemią nie stanowi kondygnacji podziemnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna prowadzić do odwrotnych skutków - co doprowadziło do bezpodstawnego braku uchylenia decyzji;

16) § 6 Rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wysokość budynku można mierzyć od dolnej części kondygnacji budynku otoczonej ziemią, a nie od poziomu terenu przy wejściu do budynku wg wyboru projektanta lub od jego części na pierwszej kondygnacji naziemnej (nieotoczonej przez ziemię) wg wyboru projektanta, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna prowadzić do wniosku, że inwestor wykonujący projekt budowlany decyduje czy wysokość budynku należy mierzyć od dolnej części kondygnacji zawierającej wejście do budynku lub pierwszej kondygnacji naziemnej, a za kondygnację naziemną uznać należy kondygnację, która nie jest otoczona ziemią - co doprowadziło do bezpodstawnego braku uchylenia decyzji;

17) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503), dalej u.p.z.p. oraz art. 140 kc w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i w konsekwencji dokonanie rozszerzającej wykładni m.p.z.p., w sposób nieuprawniony ograniczający prawa właściciela nieruchomości (skarżącego), co doprowadziło do braku uchylenia decyzji, a konsekwencji:

18) art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Pr.bud., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zPnB, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że ww. okoliczności świadczą o rażącej niezgodności zPnB z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co nie znajduje potwierdzenia w przepisie - co doprowadziło do bezpodstawnego braku uchylenia decyzji;

19) art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Pr.bud., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zPnB, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że ww. okoliczności świadczą o rażącej niezgodności zPnB z przepisami technicznymi, co nie znajduje potwierdzenia w przepisie - co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że zPnB jest niezgodne z przepisami technicznymi i brak uchylenia decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie poprzedzającej go decyzji w całości, względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; w każdym przypadku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 181 § 1 i art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z 4 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę kasacyjną i uzupełnił stanowisko wskazując, że projekt zamienny zatwierdzony zPnB został opracowany i podpisany przez profesjonalistów posiadających stosowne uprawnienia, którzy poświadczyli jego zgodność z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Nieuprawnionym więc, zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., było przeprowadzanie przez Wojewodę wnikliwej analizy i własnej interpretacji przepisów prawa przy stwierdzaniu nieważności zamiennego pozwolenia na budowę wydanego na rzecz skarżącej. Organ przekroczył swoje uprawnienia i wkroczył w zakres objęty odpowiedzialnością projektanta, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. i jako takie powinno być uznane za działanie pozbawione jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych. Jednocześnie wskazał, że dokonana przez Wojewodę interpretacja przepisów pozostaje w sprzeczności z proinwestorską wykładnią prawa i stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności. Na poparcie ww. argumentów przedłożono kopię decyzji GINB z 20 czerwca 2023 r. (sygn. DOR.7110.44.2023.ACK), w uzasadnieniu której wskazano, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kontroli projektu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione również do kontroli projektu zamiennego przed wydaniem zamiennego pozwolenia na budowę, co wyraźnie wskazuje na przekroczenie uprawnień przez Wojewodę i powoduje konieczność przywrócenia stanu zgodnego z prawem na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Uczestnicy postępowania J. i M. W. w piśmie z 29 sierpnia 2023 r. wskazali, że jako strony postępowania nie zostali powiadomieni o wyroku i nie znają jego treści. Odnosząc się jednak do zarzutów wysuwanych w przedmiocie praw i uprawnień Wojewody, wywiedli, że decyzja 14 czerwca 2021 r. poparta jest kontrolą budowy i obszerną analizą całokształtu sprawy, dowodzi ona także, że zPnB w szczególności w zakresie objętym projektem zamiennym w sposób rażący narusza prawo, w tym m.p.z.p. w różnych aspektach m.in. co do gabarytów budowli, wysokości, miejsc parkingowych, nasłonecznienia itp. Wybudowanie dodatkowych pomieszczeń spowodowało rażące naruszenie szeregu przepisów Rozporządzenia, m.p.z.p. co do ilości miejsc parkingowych itd. Podniesienie kondygnacji do wysokości 17,4 m w sposób zdecydowany zacieniło powierzchnie sąsiednich działek. Pomimo częściowej rozbiórki 6-tej kondygnacji pozostała część budynków na chwilę obecną w dalszym ciągu zacienia. Wybudowane budynki swoimi gabarytami i całością bryły betonu w sposób zasadniczy burzą architekturę miejscowego krajobrazu. W przedłożonej skardze kasacyjnej skarżący starają się podważyć decyzję Wojewody co do zakresu uprawnień i kompetencji. Przytoczone w decyzjach fakty i argumenty jednoznacznie potwierdzają nieprawidłowości i naruszenia różnych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego.

Oddalenie skargi przez sąd wojewódzki wiązało się z przyjęciem stanowiska, że prawidłowo GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność zPnB. Organy uznały, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b. i w związku z § 10 pkt. 6.5 lit. b oraz § 10 pkt. 6.5 lit. c m.p.z.p., co stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na mnogość zarzutów skargi kasacyjnej zasadne było ich podzielenie na grupy tj. zarzuty dotyczące: braku udziału wszystkich stron postępowania, braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, braku doręczenia decyzji oraz zapewnienia dostępu do akt sprawy, istnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych zPnB, naruszenie m.p.z.p., braku uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do oceny zarzutów wskazać trzeba, że niezasadny jest zarzut wskazany w pkt 1 skargi kasacyjnej. Skarżąca upatruje naruszenia art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z 28 ust. 2 Pr.bud. w pominięciu w postępowaniu jako stron przyszłych nabywców lokali. W orzecznictwie prezentowane jest jednak jednolite stanowisko, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony, to jest ten, kto bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 1887/19, LEX nr 3414186). Jednocześnie wskazać należy, że powoływany przez skarżącą kasacyjnie fakt zawarcia umowy deweloperskiej nie jest wystarczającym, ażeby uznać podmioty uprawnione do nabycia lokalu, za strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Istotą takiej umowy jest bowiem zobowiązanie się dewelopera wobec nabywcy do wybudowania budynku, a następnie do ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia jego własności na rzecz nabywcy. Przyszli właściciele nieruchomości lokalowych uzyskują co prawda określoną ochronę względem dewelopera, jednak nie powoduje to, iż nabywają oni status strony postępowania administracyjnego w procesie realizowanej inwestycji budowlanej. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje bowiem sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2018 r., sygn. VII SA/Wa 925/17, LEX nr 2462761).

Nie mogły zostać uwzględnione także zarzuty naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i 10 k.p.a. Wyjaśnić trzeba, że doręczanie w toku postępowania pism samej stronie postępowania, a nie jej pełnomocnikowi, stanowi wprawdzie naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., ale nie zawsze musi prowadzić jednocześnie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r., sygn. II GSK 164/20, LEX nr 3571428). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 18/21, LEX nr 3231973). Podzielić należy zatem stanowisko sądu I instancji, że strona nie wykazała, że pozbawiona została możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a co w konsekwencji uniemożliwiłoby jej dokonanie konkretnej czynności procesowej. Decyzja organu I instancji została odebrana przez inwestora, a następnie skutecznie poddana przez niego kontroli w trybie odwoławczym. Skarżąca w odwołaniu od decyzji I instancji obszernie przedstawiła swoje stanowisko, które zostało następnie powtórzone w skardze, a także skardze kasacyjnej. Twierdzenie, że pominięcie pełnomocnika pozbawiało stronę możliwości udziału w postępowaniu, jest zatem pozbawione podstaw. Jednocześnie wskazać należy, że niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 23/18, LEX nr 2777929.).

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. wskazać trzeba, że zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z tego przepisu, jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równoprawne sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. I OSK 2065/21, LEX nr 3821999). W analizowanej sprawie zarówno, organy jak i sąd wojewódzki dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Ponadto z uwagi na charakter przedmiotowego postępowania administracyjnego, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 7a k.p.a., ponieważ jego przedmiotem nie było nałożenie na skarżącą obowiązku bądź ograniczenia lub odebranie uprawnień.

Niezasadna jest także grupa zarzutów opartych na nieodwracalności skutków prawnych, które wywołała decyzja. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do przeniesienia własności nieruchomości, a jedynie podpisania umów deweloperskich. Z treści księgi wieczystej, dział III wynika jedynie roszczenie o wybudowanie budynku mieszkalnego i ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego, do którego przylegać będzie balkon i przeniesienie własności lokalu wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej - na wszelkich warunkach określonych w umowie stanowiącej podstawę wpisu. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zrealizowanie obiektu budowlanego nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeszkody wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji - pozwolenia na budowę, nie wynikają z przepisów Pr.bud., a wyłącznie z art. 156 § 2 k.p.a. Są nimi: upływ czasu w odniesieniu do enumeratywnie wskazanych w cytowanym przepisie przesłanek z § 1 art. 156 oraz wywołanie "nieodwracalnych skutków prawnych". Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić, działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Taki stan rzeczy nie miał miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Zrealizowanie inwestycji stanowi czynność faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutek prawny. Nawet uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Możliwe jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że obiekt został zrealizowany i nawet w zgodności z przepisami prawa budowlanego oddany do użytkowania (zob. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. II OSK 50/20, LEX nr 3582837). Jednocześnie w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNC 1992, Nr 12, poz. 211) wskazano, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Sytuacja taka jednak w przedmiotowej sprawie nie występuje. Wbrew zatem stanowisku skarżącej w sprawie nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji.

Nietrafnie skarżąca kasacyjnie zarzuca także brak odniesienia się przez organ czy sąd do sformułowanych zarzutów. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie może stanowić wadliwość tylko wtedy, gdy miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku nie można doszukać się istnienia takiej zależności. Ponadto, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z 25 października 2024 r., sygn. III OSK 3475/23, LEX nr 3846505).

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w sprawie przeprowadzono wymagane postępowanie wyjaśniające, w którym zebrano potrzebny materiał dowodowy, niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia meriti. Motywy zaskarżonej decyzji zawierają stosowne uzasadnienie, w którym wyjaśniono w sposób przekonujący przesłanki zastosowania podstawy materialnoprawnej w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych sprawy. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77§1 k.p.a.). Jednocześnie wskazać trzeba, że z przepisu art. 78 § 1 k.p.a. nie wynika obowiązek weryfikowania dowodu dopuszczonego przez organ z urzędu w każdym przypadku kwestionowania go przez stronę. Przeciwnie, przeprowadzanie kolejnych dowodów jest pożądane wówczas, gdy zgromadzone dowody budzą wątpliwości bądź nie są wystarczające do wydania decyzji (zob. wyrok NSA z 7 sierpnia 2024 r., sygn. I GSK 662/24, LEX nr 3765577). Zaś do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (zob. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. II OSK 1959/24, LEX nr 3826763), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń prawa materialnego, w tym także m.p.z.p. W tym względzie, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko sądu I instancji.

Po pierwsze podkreślić trzeba, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Zapisy i ustalenia m.p.z.p. wiążą organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazać trzeba, że sporządzenie projektu budowlanego przez uprawnionego architekta nie zwalnia organu administracji od wykonania obowiązku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a Pr.bud. (zob. wyrok NSA z 17 października 2023 r., sygn. II OSK 90/21, LEX nr 3624689).

Z analizy i porównania projektu budowlanego zamiennego z pierwotnym projektem budowlanym zatwierdzonym zPnB (w szczególności obu projektów zagospodarowania terenu, rzutów, elewacji) wynika, że wprowadzone zmiany obejmują przede wszystkim: zaprojektowanie dodatkowej kondygnacji w każdym z ośmiu budynków, zaprojektowanie dodatkowych schodów zewnętrznych w każdym z ośmiu budynków, usypanie mas ziemnych przy części elewacji projektowanych budynków, zmianę w sposobie zapewnienia miejsc postojowych dla inwestycji (likwidację części miejsc postojowych), zmianę układu mieszkań i zwiększenie ich liczby.

Pierwotnie przedmiotowe budynki mieszkalne wielorodzinne zostały zaprojektowane jako budynki 5 kondygnacyjne, bez podpiwniczenia (parter z wydzielonymi garażami oraz 4 piętra, na których zaprojektowano po 24 lokale mieszkalne w każdym budynku) z nadbudówką z wyjściem z klatki schodowej i kotłownią, pomieszczenie nie przeznaczone na stały pobyt ludzi, natomiast z zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że inwestor zrezygnował z ww. nadbudówki z wyjściem z klatki schodowej i kotłowni, dodając w ich miejsce kolejną kondygnacje, w której zaplanowano lokale mieszkalne. Jako kondygnację podziemną rozumie się kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację (§ 3 pkt 17 ww. rozporządzenia technicznego), zaś kondygnacją nadziemną jest każda kondygnacja niebędąca kondygnacją podziemną (§ 3 pkt 18 ww. rozporządzenia technicznego).

Dłuższe ściany projektowanych budynków (uwzględniając tylko kondygnację garażową) znajdują się ponad poziomem przyległego terenu, zaś od strony krótszych ścian zaplanowano utworzenie nasypów/skarp. Takie "sztuczne" podwyższenie poziomu terenu bezpośrednio przy budynkach, w sytuacji gdy poziom posadowienia posadzki kondygnacji oznaczonej w projekcie jako "podziemna" znajduje się od kilku do kilkudziesięciu centymetrów powyżej poziomu planowanych dróg wewnętrznych oraz poziomu terenu działek inwestycyjnych, nie może świadczyć o tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kondygnacją podziemną. Słusznie zatem uznano, że przedmiotowe budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają 6 kondygnacji nadziemnych, podczas gdy plan miejscowy zgodnie z § 8 ust. 6.5 m.p.z.p. dopuszcza zabudowę do maksymalnie 5 kondygnacji nadziemnych. Nie ma w tym zakresie racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że wykonanie nasypów/obsypanie ziemią ścian zewnętrznych kondygnacji usadowionej na pierwotnym poziomie terenu inwestycji powoduje, że kondygnacja ta jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu, a tym samym staje się kondygnacją nadziemną.

Odnosząc się zaś do wysokości budynku, to wskazać należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia technicznego wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W zamiennym projekcie budowlanym projektant wskazał, że wysokość każdego budynku mierzona od wejścia do klatek schodowych do kalenicy do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, wynosi 15,44 m. Słusznie jednak organy uznały, że pierwszą kondygnacją nadziemną jest kondygnacja garażowa, która posiada wejście do budynku. Zatem wysokość spornych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, mierzona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej wynosi 17,40 m, podczas gdy plan miejscowy dopuszcza maksymalną wysokość zabudowy do 15,50 m.

Wobec okoliczności, że inwestor zrezygnował z planowanej nadbudówki z wyjściem z klatki schodowej i kotłowni, dodając w ich miejsce kolejną kondygnacje, w której zaplanowano lokale mieszkalne, a wysokość spornych budynków mieszkalnych wielorodzinnych przekroczyła maksymalną wysokość zabudowy, zasadnie uznano, że naruszony został art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Zaś zarzuty naruszenia § 8 ust. 6.5 m.p.z.p., § 3 pkt 17 oraz § 6 Rozporządzenia nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.