Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2496/14 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2496/14 po rozpoznaniu skargi A. B. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2).

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący w dniu [...] marca 2013 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 wraz z załącznikami graficznymi.

W dniu [...] maja 2013 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni, z których sporządzono raport. Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały nieprawidłowości. Powierzchnia stwierdzona działki rolnej B wyniosła 0,28 ha, zaś powierzchnia działki rolnej E wyniosła 0,89 ha. Z uwag inspektorów terenowych wynikało, że działka podzielona jest na 2 części - na jednej części powierzchnia kwalifikowana wynosi 0,28 ha, zaś na drugiej jedynie 0,02 ha, na której stwierdzono 22 szt. porzeczek kilkunasto-kilkudziesięcioletnich, 2 szt. agrestu i 3 śliwy. Części działki przedzielone pasem drzew ozdobnych. Na działce rolnej E stwierdzono wyłączenie - oczko wodne o powierzchni 0,03 ha (działka ewidencyjna nr [...]).

Skarżący po otrzymaniu raportu z czynności kontrolnych złożył do niego zastrzeżenia i zakwestionował wyniki kontroli dotyczące działek rolnych B i E. W odpowiedzi na zgłoszone zastrzeżenia, podtrzymano wyniki kontroli zawarte w raporcie.

Następnie w dniu [...] kwietnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją nr [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 1449,60 zł.

Orzekając na skutek odwołania Dyrektor decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie oparto na dowodzie, jakim jest raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w ramach programu rolnośrodowiskowego. Podczas kontroli ustalono faktyczne powierzchnie działek rolnych, zgodnie z rzeczywistością. Wskazano, że producent rolny zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 powierzchnie działek rolnych B i E, których faktyczna powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli na miejscu wyniosła mniej - na działce rolnej B o powierzchnię 0,03 ha, zaś na działce rolnej E o powierzchnię 0,16 ha. Organ II instancji wskazał, że z raportu oraz z dołączonego szkicu wykonanego przez inspektorów terenowych, a także z całości dokumentacji wynika, że na działce rolnej E w dniu kontroli znajdowały się liczne wieloletnie zadrzewienia, skupiska drzew oraz zaniedbania. Zdaniem organu do pomiaru działki rolnej E został wliczony wszelki teren spełniający wymagane normy i kryteria, a pomiar został wykonany przy pomocy odbiornika GPS. Stan faktyczny został zobrazowany na zdjęciach. Ponadto, z raportu wynikało, że na działce rolnej E znajdowało się również wyłączenie (oczko wodne) o powierzchni 0.03 ha. Powierzchnia zmierzona uprawniona do płatności wyniosła 0,89 ha, co miało wpływ na wysokość płatności. Równocześnie Dyrektor zauważył, że pomiar działki został wykonany na działkach ewidencyjnych nr [...],[...]oraz [...], lecz nie wliczono do pomiaru działki ewidencyjnej nr [...], gdyż na tej działce stwierdzono powierzchnię upraw wynoszącą jedynie 0,02 ha. Na tej części stwierdzono 22 szt. porzeczek, 2 szt. agrestu oraz 3 śliwy. Organ podkreślił, że na zdjęciach widoczny jest drewniany płot, nie widać śladów żadnej uprawy, widać również drzewa ozdobne. W jego ocenie działka nie spełnia podstawowego warunku, tj. działka powinna stanowić zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha.

Sąd I instancji uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do zasadności dokonanych przez organ zmniejszeń powierzchni działek rolnych B i E, w stosunku do tych zadeklarowanych przez rolnika do płatności.

WSA za bezzasadne uznał zarzuty dotyczące prawidłowości przeprowadzonej kontroli. Sąd I instancji wskazał, że kontrola na miejscu została przeprowadzona z zachowaniem reguł określonych w przepisach: została przeprowadzona przez osoby do tego upoważnione, do pomiaru powierzchni działek rolnych został użyty odbiornik GPS typu [...], skarżący został pouczony o przysługujących mu uprawnieniach, otrzymał kopię raportu i wniósł do niego zastrzeżenia. Sąd I instancji podkreślił jednak, że już same ustalenia i dokonane zmniejszenia zadeklarowanych powierzchni działek rolnych B i E budzą wątpliwości. A brak uzasadnienia oraz brak odniesienia się organu do umotywowanych zastrzeżeń wnioskodawcy co do wyników kontroli stanowi istotne uchybienie, z powodu którego zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.

W ocenie Sądu I instancji rację należało przyznać skarżącemu. Zdaniem WSA potwierdza to zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ przyjął ustalenia kontrolne dotyczące podziału działki rolnej B, co jest działaniem nieprawidłowym. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma podstaw do kwestionowania spójności działki rolnej B. Przemawia za tym okoliczność, że cała działka porośnięta jest jednolitą roślinnością (sad), to wskazuje na jej spójność. WSA zaznaczył, że skarżący podkreślał jednolitość działki rolnej B już od samego początku postępowania w sprawie płatności. Co więcej, wbrew twierdzeniom organu, nie ma trwałej granicy wskazującej na rozdzielność działek. Działka ewidencyjna [...] stanowi część działki rolnej B i jej powierzchnia powinna zostać uwzględniona przy dokonywaniu pomiarów.

WSA wskazał, że odnośnie działki rolnej E organ winien uwzględnić zastrzeżenia oraz zarzuty skarżącego związane z nieuwzględnieniem planu działalności rolnośrodowiskowej zawierającego podstawowe wytyczne dla rolnika. Równocześnie Sąd I instancji wskazał, że organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście okoliczności, na które powołuje się skarżący. W konkluzji WSA stwierdził, że w sprawie zabrakło dokładnego, niespornego ustalenia stanu faktycznego.

Dyrektor zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Dyrektor zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 21 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. 2013, poz. 173 ze zm. – dalej: u.w.r.o.w.) i niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w., co było wynikiem błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności sprawy leży po stronie organu administracji, nie zaś również po stronie skarżącego (zwłaszcza w zakresie wykazania powierzchni działek), podczas gdy na gruncie tych przepisów ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne oraz stanowią one odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a organ administracji wypełnia obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdy bierze pod uwagę materiał zgromadzony z własnej inicjatywy ograniczony do okoliczności, które uznał za wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz okoliczności wskazane i udowodnione przez skarżącego mające znaczenie dla sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez:

a) uznanie, że organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, podczas gdy organ podjął szereg czynności wyjaśniających (w tym kontrolę na miejscu) i wydając decyzję oparł się na całości zgromadzonego materiału dowodowego, działając w tym zakresie zgodnie z

dyspozycją art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w., który zwalnia organ administracji z obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia skarżącego do otrzymania płatności,

b) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez brak akceptacji ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez organ administracji i przyjęcie, że na działce rolnej B znajduje się sad wielogatunkowy położony na kilku działkach ewidencyjnych, które przylegają do siebie i stanowią zwarty obszar gruntu, a ich powierzchnie powinny być w całości uwzględnione przy dokonywaniu pomiarów, podczas gdy Sąd I instancji nie wskazał, jaki materiał dowodowy (w szczególności jakie okoliczności udowodnione przez skarżącego) przemawia za prawidłowością takiego uznania, a odmienne ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji w tym zakresie zostały podjęte w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną kontrolę na miejscu.

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach prawnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenie przepisów procesowych, bo zasadniczo ocena naruszeń prawa materialnego może być dokonana dopiero po ustaleniu, że w zakresie ustaleń faktycznych sprawy nie doszło do naruszenia prawa albo w postępowaniu kasacyjnym nie udało się stronie skutecznie zakwestionować stanu faktycznego sprawy.

Skarga kasacyjna Dyrektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie Sądu II instancji nietrafne merytorycznie i wadliwe formalnie są zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów procesowych. Strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza przepisy postępowania i wskazuje w tym zakresie na art. 77 i art. 80 k.p.a., które w jej ocenie były wadliwie stosowane przez Sąd I instancji, a wada polegała na błędnym stosowaniu tych przepisów, skutkiem czego było uznanie, że organ nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy objętej skargą do WSA w Warszawie. Dalszą konsekwencją takich naruszeń było błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co do sposobu zagospodarowania i powierzchni działki B oraz działki E, a na tej podstawie wydanie wadliwego wyroku. Wskazane naruszenia przepisów postępowania doprowadziły, zdaniem Dyrektora, do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w., zatem bezzasadnego uwzględnienia skargi A. B.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny, zatem jego skuteczność nie może być odrywana od tych cech. Profesjonalizm skargi kasacyjnej jest obiektywną właściwością narzuconą przepisami prawa, ale w sposób szczególny należy domagać się profesjonalizmu od organu, który jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ma realizować zasadę legalizmu.

Dla skuteczności skargi kasacyjnej konieczne jest zrealizowanie prawem określonych wymogów formalnych. Jest to istotne ze względu na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., który wyznacza granice sprawy kasacyjnej. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 p.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi i w ramach jakiej podstawy kasacyjnej, a tak musi być w sytuacji, gdy Dyrektor wskazuje, że Sąd I instancji dopuścił się naruszeń prawa materialnego, a równocześnie wskazuje na przepisy procesowe. Taki sposób działania nie odpowiada wymogom ustawy, ale byłby jeszcze możliwy do przyjęcia ze względu na złagodzenie wymogów formalnych skargi, gdyby z jej uzasadnienia wynikało, z którą podstawą kasacyjną wiązane są naruszenia podnoszone w zarzucie.

Konieczność wykazania takiego związku przez autora skargi kasacyjnej jest niezbędna, bo przecież inne są kryteria naruszeń prawa materialnego, a inne procesowego oraz różny jest ich związek z rozstrzygnięciem. Dodatkowo wskazać trzeba, że w przypadku naruszeń procesowych bezwzględnie należy określić na czym polega istotny wpływ naruszenia na rozstrzygnięcie.

Poza tym podkreślenia wymaga i to, że skarga kasacyjna na stawiać zarzuty i kierować je pod adresem Sądu I instancji. Zatem z jej treści, a więc samego ujęcia zarzutu oraz uzasadnienia ma wynikać błędne i wadliwe działanie tego sądu. Warunku takiego nie spełnia ogólna formuła, że Dyrektor nie zgadza się z wyrokiem, który narusza art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w. Dodatkowo przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie załatwia sprawy administracyjnej, zatem nie ustala stanu faktycznego sprawy, bo ten atrybut w zakresie rozstrzygania pozostawiony jest organowi. Skoro tak, to nie spełniają prawem określonych wymogów te zarzuty, które odnoszą się do administracyjnego etapu postępowania, a tak właśnie ujmuje to rozpoznawana skarga kasacyjna, w której uzasadnieniu Dyrektor przedstawia przebieg postępowania administracyjnego, stwierdzając, że było ono prowadzone zgodnie z przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie chodzi o to, by strona występująca z tym środkiem wspierała swoją ocenę na temat przeprowadzonego postępowania, ale by wykazała, w jakim miejscu i w jakim zakresie Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli skarżonej decyzji. Zatem cała argumentacja powinna być skupiona na tym zagadnieniu, a nie na usprawiedliwieniu działań podejmowanych przez organ, bo w takim przypadku Sąd II instancji nie może dokonać kontroli wyroku, gdyż skarga kasacyjna nie wyznacza ani zakresu, ani kierunku jego weryfikacji. Te elementy są niezbędne, aby w postępowaniu kasacyjnym mogła być dokonana taka ocena.

Odnosząc się do zarzutu szczegółowego skargi kasacyjnej, tego, który przy liberalnym ujęciu wymogów formalnych może być rozpoznawany, stwierdzić należy, że nietrafne są podniesione przez stronę zarzuty naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. Art. 77 k.p.a. to przepis zbudowany z kilku norm, zatem należało wskazać właściwy przepis, który został naruszony. Brak takiego wskazania nie uprawnia Sądu II instancji do doszukiwania się rzeczywistej intencji autora skargi kasacyjnej i przypisywania Sądowi I instancji domniemanego naruszenia. Poza tym, skarga kasacyjna nie wyjaśnia jaki może być związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem, a to jest warunek niezbędny skuteczności zarzutu procesowego. W takich okolicznościach sprawy Sąd II instancji uznał, że zarzut objęty pkt 1 skargi kasacyjnej nie ma oparcia w przepisach prawa. Konsekwencją braku trafności tego zarzutu i wadliwości pozostałych zarzutów procesowych jest uznanie, że te zarzuty kasacyjne nie mają prawnego usprawiedliwienia.

W taki sam sposób NSA traktuje zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego i przyjmuje, że są niezasadne, bo formalnie wadliwe. W zakresie naruszeń prawa materialnego Dyrektor wskazuje na naruszenie przepisów procesowych, bo taki przecież charakter mają: art. 7 czy wreszcie art. 21 ust. 2 i 3 u.w.r.o.w., bo wszystkie one odnoszą się do postępowania dowodowego, zatem ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.