II SAB/Wa 206/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-10-21	
Data wpływu	2016-03-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj /przewodniczący/
Ewa Kwiecińska
Maria Werpachowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 113/17	
Skarżony organ	Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2058; art. 2 ust. 1, art. 6, art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Ewa Kwiecińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 czerwca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu [...] w [...] do rozpoznania wniosku z dnia 17 czerwca 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2015 r. [...] z siedzibą w [...], dalej Stowarzyszenie, zwróciło się drogą elektroniczną do Uniwersytetu [...] w [...], dalej jako U[...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

- dokumentu, który stał się podstawą do dofinansowania projektu "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym" i został złożony w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR) wraz ze wszystkimi załącznikami,

- wykazu wszystkich wydatków dokonanych w ramach realizacji projektu "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym" zawierający minimum: datę wydatku/ zawarcia umowy, kwoty zobowiązania, przedmiot umowy/ przedmiotu zobowiązania, strony umowy,

- każdego dokumentu, który powstał w ramach realizacji projektu "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym", a został złożony do NCBiR, a dotyczy jej sprawozdawczości, kontroli, rozliczeń,

- dokumentów powstałych w ramach kontroli realizacji projektu "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym",

- listy obecności na wydarzeniach, które były realizowane w ramach projektu "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym" z wyłączeniem jawności danych podlegających ochronie.

W odpowiedzi na wniosek Rektor Uniwersytetu [...] w [...], dalej jako Rektor U[...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. poprosił o skierowanie wniosku do NCBiR, które jest właściwe do udostępniania ww. informacji.

W dniu 19 lutego 2016 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Rektora U[...], w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 czerwca 2015 r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji i ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 ust. 1, art.6 ust. 1 pkt a oraz c, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2015 poz. 2058 ze zm.) i wniosło o zobowiązanie U[...] do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia aktu organowi.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej podstawową przesłanką dostępu jest zakwalifikowanie danej informacji jako publicznej zgodnie z art. 1 i 6 u.d.i.p. oraz skierowanie wniosku do podmiotu zobowiązanego do udzielania takiej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie Rektora U[...], do którego Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem, niewątpliwie uznać należy za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej, gdyż jako jednostka organizacyjna wykonuje zadania publiczne z zakresu edukacji i szkolnictwa gospodarując majątkiem Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ta została wielokrotnie jednoznacznie rozstrzygnięta.

Stowarzyszenie wskazało, że prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie zaś z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Kwestie, których dotyczy wniosek stanowią zatem informację publiczną, a Rektor U[...] jest w posiadaniu informacji, o które Stowarzyszenie wnioskuje.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ nie udziela odpowiedzi na wniosek, stosuje nieodpowiednią formę załatwienia wniosku, udziela niepełnej informacji oraz odmawia udzielenia informacji bez podania przyczyny. W przedstawionej sprawie organ nie udzielił jakiejkolwiek informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, stąd zdaniem Stowarzyszenia, w takim stanie faktycznym dochodzi do bezczynności.

Odesłanie Stowarzyszenia z wnioskiem o uzyskanie informacji do NCBiR jest niezrozumiałe w sytuacji, gdy można domniemywać z wysokim prawdopodobieństwem, że Rektor U[...] jest w posiadaniu informacji wskazanych we wniosku.

W odpowiedzi na skargę Rektor U[...] wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w odpowiedzi udzielonej w dniu [...] czerwca 2015 r. wskazano, iż właściwym podmiotem do udostępniania informacji jest NCBiR, do którego należy złożyć wniosek. Stowarzyszenie w żaden sposób nie odniosło się do przedmiotowego pisma.

Zdaniem U[...] dysponentem całego projektu, a w konsekwencji całej dokumentacji jest Dyrektor NCBiR, zatem to on jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). NCBiR jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zwaną dalej u.f.p., powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa. Ponadto realizacja zadań NCBiR obejmuje w szczególności zawieranie umów o wykonanie projektów i ich finansowanie (art. 35 ust. 1 pkt 3 u.f.p). Umowę o wykonanie i finansowanie z wykonawcą projektu, wybranym w drodze konkursu, zawiera Dyrektor NCBiR.

Ponadto potwierdzenie właściwości Dyrektora NCBiR do udzielenia informacji odnaleźć można również w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju zgodnie z którym: Centrum zarządza realizacją badań naukowych lub prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa oraz je finansuje lub współfinansuje, a także w rozdziale I ust. 2 Regulaminu przeprowadzenia konkursu nr [...] na wykonanie projektów w zakresie badań naukowych lub prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa.

Z uwagi na to, że Rektor U[...] wskazał Stowarzyszeniu, iż właściwym podmiotem do udostępniania informacji zawartych we wniosku jest NCBiR, zatem organ nie pozostaje w bezczynności zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 czerwca 2015 r.

W związku, z powyższym Rektor U[...] nie był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 czerwca 2015 r., a informując Skarżącego że właściwym w sprawie jest NCBiR nie pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynność organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji).

Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wskazana we wniosku skarżącego z dnia 17 czerwca 2015 r. informacja stanowi informację publiczną, a w związku z tym, czy Rektor U[...] zobowiązany był, na mocy cytowanych przepisów, do jej udzielenia.

Jest niesporne, że U[...] jest publiczną szkołą wyższą, utworzoną na mocy ustawy z dnia 3 września 1999 r. o utworzeniu Uniwersytetu, co znajduje odzwierciedlenie w jej art. 1 ust. 1, zaś z ust. 3 wskazanego przepisu wynika, że Uniwersytet jest uczelnią państwową. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) uczelnią publiczną jest uczelnia utworzona przez państwo, reprezentowane przez właściwy organ władzy publicznej lub administracji publicznej. Przepis art. 15 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że władze publiczne zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. Wskazać też należy na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne.

W świetle powyższego, a także mając na uwadze treść art. 70 Konstytucji RP, z którego wynika, szeroko pojmowane prawo do nauki, obejmujące także publiczne szkoły wyższe, stwierdzić należy że U[...], a ściślej jego organy, wykonują zadania publiczne i jako takie są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rektor U[...], będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest niewątpliwie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Majątek, którym dysponuje NCBiR jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit f u.d.i.p., jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Dlatego informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 903/12 i powołane tam orzecznictwo, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Projekt realizowany przez U[...] na podstawie umowy zawartej z NCBiR finansowany był ze środków publicznych przekazanych przez NCBiR.

Uwzględniając powyższe stanowisko Sąd ocenił, że umowa zawarta na wykonanie w ramach konkursu nr [...] na wykonanie projektów w zakresie badań naukowych lub prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa w zakresie tematu "Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym" mieści się w zakresie wykonywanych przez U[...] zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym wraz z rozliczeniem środków finansowych przekazanych na jego realizację. Stanowi zatem informację publiczną.

Spór w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy jednak kwestii, czy żądane przez stronę skarżącą we wniosku z dnia 17 czerwca 2015 r. informacje są informacjami publicznymi, a tego, czy Rektor U[...] był podmiotem właściwym do jej udostępnienia oraz czy udzielił odpowiedzi na ww. wniosek zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] czerwca 2015 r. Rektor U[...] w odpowiedzi na wniosek, odnosząc się do jego treści, poprosił Stowarzyszenie o skierowanie go do NCBiR, które jest właściwe w podejmowaniu decyzji udostępnienia ww. informacji. Z treści odpowiedzi na skargę wynika również, że właściwym organem do udostępnienia tej informacji jest NCBiR, które jest dysponentem całego projektu, zatem to Dyrektor NCBiR jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Na potwierdzenie tej tezy zostały przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych, które potwierdzają, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej w ramach konkursu nr [...] na wykonanie projektów w zakresie badań naukowych lub prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa rozpoznawane były przez NCBiR.

Sąd nie podziela tego stanowiska, bowiem to podmiot domagający się udostępnienia informacji publicznej wyznacza adresata wniosku, który jest obowiązany do jego rozpatrzenia. Taka sytuacja miała miejsce w przytoczonych przez U[...] orzeczeniach sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie adresatem wniosku jest Rektor U[...], który jak wynika z wyżej przytoczonych rozważań jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sądownictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu nie stanowi podstawy do odmowy udzielenia informacji przez podmiot posiadający informację publiczną i zobowiązany do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona.

Zdaniem Sądu rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 17 czerwca 2015 r. przez Rektora U[...] - wskazanie innego organu właściwego do jego rozpatrzenia z równoczesnym brakiem stanowiska czy jest w posiadaniu dokumentów objętych wnioskiem było nieprawidłowe. Oznacza to, że w istocie wniosek skarżącego nie został zrealizowany, co czyni zarzut bezczynności organu w tym względzie zasadnym. Tym samym na dzień złożenia skargi tj. 24 lutego 2016 r. (data wpływu do U[...]) organ pozostawał w bezczynności i dlatego też Sąd zobowiązał do rozpatrzenia wniosku skarżącego.

W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że Rektor U[...] objęty jest zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji obowiązkiem adresata wniosku było udzielenie wnioskodawcy żądanych informacji, jeżeli są one w jego posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej.

Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - co do zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdują się informacje, których ujawnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać może wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd ocenił, że bezczynność Rektora U[...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, Lex Nr 1218894). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, że udzielił skarżącemu żądanej informacji w takim zakresie, jaki pozostawał w jego kognicji. Nie świadczy to jednak o działaniu organu w sposób rażąco naruszający prawo.

Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.