Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 836/25 w przedmiocie wstrzymania wykonania w sprawie ze skarg [...] i [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 26 lutego 2025 r. nr KR VI R 36/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 lipca 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 836/25 - na wniosek skarżących zawartych w ich odrębnych skargach - wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 26 lutego 2025 r. nr KR VI R 36/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 5 lipca 2006 r. nr 247/GK/DW/06 orzekającej, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej zwanego "dekretem" w przedmiocie przyznania, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,6650 części gruntu o pow. 273 m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie 1-01-23 położonego w Warszawie przy ul. [...] uregulowanego w KW nr 48132. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że oba wnioski są uzasadnione. Sąd zgodził się ze skarżącymi, że w sprawach z zakresu gruntów warszawskich dotyczących decyzji stwierdzających nieważność decyzji dekretowych wydanych w trybie art. 7 dekretu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że jedną z wymienionych przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek jest spowodowanie wykonaniem zaskarżonego aktu trudnych do odwrócenia skutków. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. W doktrynie podkreśla się przy tym potencjalność wystąpienia tych skutków. Nie jest wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 497-499, uw. 22-23). Sama "potencjalność" zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej decyzją stwierdzającą nieważność decyzji dekretowej stwarza niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia (w kontekście wstrzymania wykonania decyzji).

Zażalenie na powyższe postanowienie wywiodła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż zdaniem Komisji wynikające z przepisów ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa skutki wykonania decyzji Komisji nie mogą stanowić podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w zaistniałych okolicznościach. Końcowo wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, [...] chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ustanowiona została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności.

W orzecznictwie wskazuje się, że przez pojęcie "wyrządzenia znacznej szkody" należy rozumieć szkodę majątkową, jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki", to skutki prawne lub faktyczne, które spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, które trudno odwrócić z uwagi na następstwa prawne lub faktyczne danego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach i obowiązkach stron. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. Skutki te, raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA 17.4.2009 r. I GSK 220/09, aprobowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 474, nb 6). Pojęcie skutków aktu [...], tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie (postanowienie NSA z: 14.12.2010 r. II OZ 1309/10, Lex 743786; 4.1.2011 r. II OZ 1306/10, Lex 743783; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 228-229, uw. 12). W doktrynie podkreśla się przy tym potencjalność wystąpienia tych skutków. Nie jest wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 569-572, uw. 26-28).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie uznać należy, że - z uwagi na skutki prawno-rzeczowe, jakie może wywołać zaskarżona decyzja przedstawione przez skarżących we wniosku związane z wystąpieniem przez Prezydenta m. st. Warszawy do sądu wieczystoksięgowego z wnioskami o wykreślenie w księgach wieczystych wpisów dotyczących udziałów w prawie użytkowania wieczystego oraz prawa własności - zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej. Miasto Stołeczne Warszawa może podjąć kroki prawne zmierzające do całkowitego wygaszenia roszczeń dekretowych do gruntu przedmiotowej nieruchomości bowiem decyzja Komisji powoduje istotną zmianę stosunków w sferze prawa własności nieruchomości. W konsekwencji oznacza to, że istnieje realna możliwość zbycia nieruchomości przez Miasto Stołeczne Warszawę. Powyższe może doprowadzić do sytuacji, której skutki będą trudne do odwrócenia, zaś organ administracyjny działający w granicach swojej właściwości i kompetencji nie będzie miał żadnych możliwości prawnych ich zniweczenia. W przypadku sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich nie będzie możliwości odwrócenia skutków sprzedaży. Sprzedaż nieruchomości wyrządzi zatem również znaczną szkodę w postaci bezpowrotnej utraty majątku. Wówczas, nawet pomimo ewentualnego rozstrzygnięcia sprawy na korzyść skarżących, nieruchomość nie będzie mogła być im ponownie zwrócona, jeśli nie będzie w zasobach Miasta Stołecznego Warszawy. Zatem, niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty przez skarżących praw wpisanych w księdze wieczystej, co w konsekwencji spowoduje wyłączenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w sytuacji dalszego obrotu prawnego przedmiotową nieruchomością przez m.st. Warszawa. W realiach rozpoznawanej sprawy potencjalność zaistnienia zmiany stosunków cywilnoprawnych, które mogą powstać w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, w tym nie wykluczając zmian stosunków własnościowych, jest - wbrew stanowisku zażalenia - okolicznością przemawiającą za wstrzymaniem jej wykonania, bowiem w przypadku uwzględnienia skargi, organ nie będzie mógł - przy użyciu dostępnych mu środków prawnych - cofnąć skutków tych zmian jednostronną czynnością (aktem).

Naczelny Sąd Administracyjny za Sądem I instancji uważa, że w kontekście od lat ukształtowanych decyzją reprywatyzacyjną stosunków prawnorzeczowych na spornym gruncie, szczególnego statusu prawnego decyzji Komisji wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795) i wywierane przez nią rozszerzone skutki - administracyjnoprawne i cywilnoprawne, oraz potencjalność zmiany stosunków cywilnoprawnych związaną ze sprzedażą nieruchomości przez jej właściciela przed zakończeniem sprawy sądowej – należy uznać za zasadne udzielenie skarżącym wnioskowanej ochrony tymczasowej, a tym samym odmówić słuszności zażaleniu i je oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Odnośnie zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy te dotyczą jednak wyłącznie postępowania kasacyjnego zakończonego wyrokiem. Oznacza to, że ustawodawca w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidział możliwości wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.