Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi W. S. i Z. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r. nr 21/2022 znak WOP.7721.0177.2020.DB w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia 17 stycznia 2020 r., nr 12/2020; 2. przyznaje radcy prawnemu K. J., prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w K. przy ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącym i nakazać wypłacenie powyższej kwoty radcy prawnemu K. J. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. dc

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. nr 21/2022 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, określany dalej także w skrócie jako "ŁWINB", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), określanej dalej także w skrócie jako "K.p.a." utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu, określanego dalej także w skrócie jako "PINB w Zgierzu", z dnia 17 stycznia 2020 r. Nr 12/2020, znak PINB-Z/7355/17 24/AK/3860/2018.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu decyzją Nr 12/2020 z dnia 17 stycznia 2020 r., znak PINB-Z/7355/17 24/AK/3860/2018, działając na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. z 2019r. poz. 1186 ze zm.) nakazał inwestorom W.S. i Z.S., określanym dalej także jako "skarżący", rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach ok. 4,90 m x 3,88 m, usytuowanego w miejscowości W., gm. S., na działce nr ewid. [...].

Postępowanie administracyjne przed PINB w Zgierzu zostało wywołane pismami p. A.Z.-B., które wpłynęły w dniach 13.07.2017 r. i 31.07.2018 r. do PINB w Zgierzu i w których wnoszono o przeprowadzenie kontroli murowanego budynku gospodarczego, przyczepy campingowej oraz dobudowanej do niej werandy, usytuowanych na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W. W następstwie wniesionych pism Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu w dniu 29.08.2018r. przeprowadził kontrolę na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości W., gm. S., w trakcie której stwierdzono, że na przedmiotowej działce usytuowany jest wolnostojący parterowy murowany budynek gospodarczy. Jest to obiekt murowany z bloczka typu suporeks z dachem jednospadowym, pokrytym papą, obiekt nie jest wyposażony w żadne instalacje wewnętrzne. Wymiary zewnętrzne budynku wynoszą ok. 4,90 m x 3,88 m, wysokość ok. 2,5 m. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w odległości ok. 0,9 m od ogrodzenia z działką nr ewid. [...] i ok. 0,4 m od ogrodzenia z działką nr ewid. [...]. Zgodnie z oświadczeniem W.S. i Z.S. przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w 1997 r. na podstawie zgłoszenia złożonego w Urzędzie Gminy Stryków. Sprawa przyczepy kempingowej oraz dobudowanej do niej werandy została wyłączona do odrębnego postępowania.

PINB w Zgierzu wystąpił do Burmistrza Strykowa oraz Starosty Zgierskiego z prośbą o udzielenie informacji w zakresie wydanych pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę dla działki nr ewid. [...] w miejscowości W., gm. S.. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Strykowa poinformował PINB w Zgierzu, że w swoich zasobach archiwalnych nie odnalazł dokumentacji dotyczącej przedmiotowej działki, natomiast Starosta Zgierski pismem z dnia 06.09.2018 r. poinformował o znalezieniu w zasobach archiwalnych jedynie zgłoszenia dotyczącego budowy linii kablowych nN. Mając na uwadze okoliczność, iż żaden z ww. organów nie przekazał dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego PINB w Zgierzu stwierdził, że przedmiotowy budynek został wykonany samowolnie i wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W.

Jak wskazał PINB w Zgierzu zgodnie z obowiązującymi przepisami wybudowanie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 bez dokonania zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego stanowi samowolę budowlaną, w stosunku do której organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić postępowanie administracyjne w oparciu o przepis art. 49b ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane.

W toku prowadzonego postępowania PINB w Zgierzu postanowieniem nr 15/2019 z dnia 09.04.2019 r. nakazał W.S. i Z.S. przedłożenie w terminie do dnia 31.05.2019 r. dokumentacji określonej w art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane. Mimo upływu terminu wymaga dokumentacja nie została przez zobowiązanych przedłożona. Mając na uwadze powyższe PINB w Zgierzu działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane w dniu 16.07.2019 r. wydał decyzję nr 137/2019 nakazującą Państwu S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości W., gm. S.

Od www decyzji PINB w Zgierzu W.S. i Z.S. wnieśli odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 240/2019 z dnia 09.09.2019 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego organ szczebla powiatowego zignorował pismo z dnia 27.10.1997 r., na które powołują się Państwo S., a które zdaniem organu II instancji może stanowić zgłoszenie do organu administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru wykonania przedmiotowego budynku gospodarczego.

Rozpatrując ponownie sprawę PINB w Zgierzu podniósł, że nie może zgodzić się z tezą, iż zignorował pismo z dnia 27.10.1997 r. okazane podczas czynności kontrolnych przez Państwo S., bowiem w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego tut. organ wystąpił do w.w. organów z prośbą o udzielenie informacji w zakresie wydanych pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę dla działki nr ewid. [...] w miejscowości W., gm. S. W piśmie skierowanym do Burmistrza Strykowa PINB w Zgierzu wskazał, iż inwestor utrzymuje, iż zgłosił do Urzędu Gminy i Miasta Stryków w dniu 27.10.1997 r. zamiar budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w W. W odpowiedzi Burmistrz Strykowa poinformował, iż nie dysponuje dokumentami dotyczącymi budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego w W. na działce nr ewid. [...].

W dalszej kolejności PINB w Zgierzu pismem z dnia 07.10.2019 r. wystąpił do Burmistrza Strykowa z prośbą o określenie czy w archiwach urzędu znajduje się pismo Z.S. zatytułowane "załącznik do mapy sytuacyjno-wysokościowej – W. działka nr [...]". W piśmie tym PINB w Zgierzu wskazał, że na przedmiotowym piśmie znajduje się prezentata, potwierdzająca, że pismo zostało złożone w Urzędzie Gminy i Miasta Stryków w dniu 27.10.1997 r. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Strykowa poinformował PINB w Zgierzu, że w rejestrach dokumentów znajdujących się w archiwach brak jest pozycji dotyczącej załącznika do mapy sytuacyjno-wysokościowej dla działki nr ewid. [...] w W.

Ponadto zgodnie z sugestią organu odwoławczego PINB w Zgierzu pismem z dnia 07.10.2019 r. wystąpił do Starosty Zgierskiego o uzupełnienie informacji przekazanej do tut. organu przy piśmie z dnia 06.09.2018 r. znak: AB.670.247.2018.ES i przeszukanie również archiwalnych dokumentacji po Urzędzie Rejonowym w Zgierzu w zakresie wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przyjętych zgłoszeń budowy dla dz. nr ewid. [...] w W. W odpowiedzi na powyższe Starosta Zgierski w piśmie z dnia 07.11.2019 r. poinformował PINB w Zgierzu, iż dopiero od 2004 r. znajdują się w zasobach archiwalnych dla obszaru gminy i miasta Stryków sprawy z zakresu wydanych pozwoleń na budowę oraz przyjętych zgłoszeń budowy. Wynika to z faktu, iż na mocy porozumień zawartych w grudniu 1990 r. między Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Zgierzu, a przedstawicielami zarządów niektórych jednostek organizacyjnych, w tym z Zarządem Gminy i Miasta Stryków, gminom powierzono wykonywanie niektórych zadań z zakresu administracji rządowej, m.in. w sprawach z zakresu budownictwa i nadzoru budowlanego. Z przekazanej przez Starostę Zgierskiego kopii aneksu z dnia 30.12.1994 r. do ww. porozumienia z dnia 30.12.1990 r. wynika, iż sprawy z zakresu wydawania pozwoleń na budowę i przyjmowania zgłoszeń o zamiarze budowy obiektów nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę zostały przekazane gminie Stryków. Oznacza to, iż w 1997 r. to Burmistrz Gminy i Miasta Stryków na mocy zawartego porozumienia był organem właściwym do przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy budynku usytuowanego na terenie gminy S.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż Burmistrz Strykowa nie odnalazł w swoich archiwach stosownego zgłoszenia PINB w Zgierzu stwierdził, że należy uznać, iż budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr ewid. [...] w W. został wybudowany samowolnie. W ocenie PINB w Zgierzu w toku prowadzonego postępowania wykazano, iż nie ma urzędowego dokumentu potwierdzającego legalność budynku gospodarczego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.10.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy budowa wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 wymaga dokonania zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem zgłoszenia oznacza konieczność uruchomienia procedury przewidzianej w art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Działając zgodnie z art. 49b ust. 2 ww. ustawy PINB w Zgierzu postanowieniem nr 15/2019 z dnia 09.04.2019 r. nakazał W.S. i Z.S. przedłożenie w terminie do dnia 31.05.2019 r. dokumentacji określonej w przywołanym przepisie. Mimo upływu terminu wymaga dokumentacja nie została przez zobowiązanych przedłożona. Konsekwencją niewypełnienia obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w art. 49b ust. 2 ww. jest zgodnie z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Pismem z dnia 10.12.2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu poinformował strony postępowania zgodnie z art. 9 i 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. PINB w Zgierzu z uwagi na fakt, iż strony nie skorzystały z tego uprawnienia wszelkie okoliczności w sprawie należy uznać za udowodnione. Mając na uwadze powyższe PINB w Zgierzu decyzją z dnia 17.01.2020 r. Nr 12/2020 na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorom W. i Z.S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach ok. 4,90m x 3,88m, usytuowanego w miejscowości W., gm. S., na działce nr ewid. [...].

Odwołanie od decyzji PINB w Zgierzu nr 12/2020 wnieśli skarżący.

Po rozpatrzeniu odwołania ŁWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzją nr 21/2022 z dnia 26 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu Nr 12/2020 z dnia 17 stycznia 2020 r.

ŁWINB w uzasadnieniu decyzji nr 21/2022 przedstawił przebieg postępowania administracyjnego przed organem I instancji nie kwestionując co do zasady ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

ŁWINB wskazał ponadto, że w dniu 09.10.2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo W.S. oraz Z.S. zawierające w swej treści wyjaśnienia, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt a Prawa budowlanego do Urzędu Gminy w Strykowie zgłoszono budowę budynku gospodarczego. Na zgłoszeniu data złożenia 27.10.1997 r. i zgoda właściciela działki nr [...] Pani K. Zastrzeżeń do zgłoszenia Urząd Gminy w Strykowie nie zgłosił.

Nadto ŁWINB zauważył, że przy piśmie z dnia 08.11.2018 r. zastępca Burmistrza Strykowa przekazał organowi I instancji wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w Strykowie Nr XXXVI/290/2009 z dnia 28.07.2009 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 264, poz. 2313 z dnia 09.09.2009 r., stosownie do treści którego działka nr ewid. [...] położona jest w terenach oznaczonych symbolem: [...]. Dla terenów oznaczonych symbolem ML ustala się przeznaczenie terenu pod zabudowę rekreacji indywidualnej, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, usługi handlu, urządzenia obsługi technicznej. Natomiast wyklucza się prowadzenie działalności gospodarczej (produkcyjnej, przetwórczej, składowej, handlowej).

W dniu 20.05.2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo W.S., przy którym przekazano kserokopię pisma złożonego w dniu 27.10.1997 r. w Urzędzie Gminy i Miasta dotyczące usytuowania pomieszczenia gospodarczego z drogą dojazdową na terenie działki nr [...].

W dalszej kolejności ŁWINB zauważył, że w dniu 19.11.2019 r. do PINB w Zgierzu wpłynęło pismo Pani E.M., w którym poinformowała, iż jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości posiadający udział w prawie własności nie wyraża zgody na "dalsze przetrzymywanie na działce samowoli budowlanej w postaci budynku gospodarczego".

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21.05.2020r., Nr 119/2020, znak: WOP.7721.0177.2020.DB uchylił w całości w/w decyzję z dnia 17.01.2020r., Nr 12/2020, znak PINB-Z/7355/17 24/AK/3860/2018 i nakazał inwestorom W.S. i Z.S. na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach ok. 4,90m x 3,88m, usytuowanego w miejscowości W., gm. S., na działce nr ewid. [...].

Od w.w. decyzji ŁWINB skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Po rozpatrzeniu w.w. skargi WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 16.07.2021 r., sygn. akt II SA/Łd 574/20 uchylił decyzję ŁWINB z dnia 21.05.2020r., Nr 119/2020, znak: WOP.7721.0177.2020.DB. Przyczyną uchylenia przez WSA w Łodzi w ramach w.w. postępowania sądowoadminsitracyjnego decyzji ŁWINB była konieczność uzupełnienia podpisów pod odwołaniem.

Rozpatrując ponownie odwołanie W.S. oraz Z.S. ŁWINB pismem z dnia 25.11.2021 r. zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Łodzi z dnia 16.07.2021r., sygn. akt SA/Łd 574/21, wezwał skarżących do uzupełnienia w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego wezwania stwierdzonego braku formalnego w postaci własnoręcznego imiennego podpisu osób składających odwołanie. W dniu 06.12.2021 r. podpisy pod odwołaniem od decyzji PINB w Zgierzu z dnia 17.01.2020 r., Nr 12/2020, zostały przez skarżących uzupełnione.

W dniu 26 stycznia 2022 r. ŁWINB wydał decyzję nr 12/2022. W uzasadnieniu tej decyzji ŁWINB wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1. tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r. poz.1186, z późn. zm.), wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przywołana ustawa weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.

Odnosząc się do postaw prawnych wydanej przez PINB w Zgierzu decyzji nr 12/2020 ŁWINB wskazał, że przepis art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast zgodnie z dyspozycją ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona- prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3 albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu, 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z ogólną regulacją zawartą w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile nie zostały one zwolnione z tego obowiązku przepisami art. 29 ustawy. Wskazane przepisy art. 29 ustawy Prawo budowlane zawierają enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych, dla których rozpoczęcia i prowadzenia ustawodawca nie wprowadził obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, garaże, wiaty lub przydomowe ganki i oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. ŁWINB podkreślił, że obowiązujący w dacie powstania przedmiotowego budynku, tj. w 1997 r., przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 stanowił, że budowa wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, nie wymagała pozwolenia na budowę.

ŁWINB wskazał ponadto, że w dniu 28.06.2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane wprowadzona ustawą z 20.02.2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, nakazywała, aby do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną stosować przepisy dotychczasowe. W tej sytuacji organ I instancji miał możliwość orzekania w oparciu o przepisy sprzed nowelizacji. ŁWINB wskazał też, że kolejna nowelizacja Prawa budowlanego weszła w życie w dniu 01.01.2017 r. i została wprowadzona ustawą z 16.12.2016 r., o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255). Zgodnie z treścią art. 26 ust. 2 w/w ustawy w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 (ustawa Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W ocenie ŁWINB zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu oględzin potwierdza, iż na działce nr ewid. [...] w W. usytuowany jest budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych ok. 4,90m x 3,88m. Powierzchnia zabudowy budynku objętego niniejszym postępowaniem wynosi 19,01m2, co nie przekracza powierzchni zabudowy budynku gospodarczego wskazanego w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2. Innymi słowy zarówno w poprzednio obowiązującym reżimie prawnym, jak i tym wprowadzonym kolejnymi nowelizacjami, przedmiotowy budynek gospodarczy zwolniony był z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej jednak jego realizacja nie została zwolniona przez ustawodawcę z jakiejkolwiek ingerencji organów tak administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organów nadzoru budowlanego. Bowiem Inwestor przed jego wzniesieniem winien był dokonać zgłoszenia właściwemu organowi, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie ŁWINB w toku postępowania wyjaśniającego organ stopnia podstawowego wyjaśnił w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, iż nie dokonano zgłoszenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zatem omawiany obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną.

W ocenie ŁWINB stwierdzenie takiej sytuacji obliguje organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania, określony przepisem art. 49b Prawa budowlanego, nie budził zastrzeżeń organu odwoławczego.

Zgodnie z ustępem pierwszym wskazanej normy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ustęp drugi stanowi natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów.

Zdaniem ŁWINB z powyższego przepisu wynika, że zastosowanie sankcji wymienionych w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest możliwe dopiero po wykluczeniu możliwości legalizacji inwestycji. Organ I instancji nałożył na Inwestorów postanowieniem z dnia 09.04.2019 r. Nr 15/2019, obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w oparciu o przepis art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestorzy w określonym terminie nie dopełnili obowiązku przedłożenia określonych dokumentów umożliwiających skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Przepis art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 analizowanego przepisu, stosuje się przepis ust. 1, obligujący organ nadzoru budowlanego do nakazania w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodą co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja analizowanej normy nie pozostawia mu uznaniowości ani też możliwości odmiennego od wskazanego rozstrzygnięcia sprawy. Właściwie zatem organ I instancji rozstrzygnął w oparciu o przepis art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Jak wskazał ŁWINB adresatem rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane, zgodnie z przepisem art. 52 ustawy są inwestor, właściciel lub zarządca. Inwestorami przedmiotowego obiektu budowlanego są wyłącznie W.S. oraz Z.S.. Kwestia ta nie była przez żadną ze stron podważana. Tym samym prawidłowo organ szczebla powiatowego określił jako adresata rozstrzygnięcia - inwestorów przedmiotowego budynku gospodarczego.

Ponadto ŁWINB wskazał, iż wobec sprzeciwu zgłoszonego w piśmie z dnia 14.11.2019 r. przez E.M. wobec możliwości dalszego przetrzymywania spornego obiektu, inwestorzy nie posiadają zgody Pani E.M. na legalizację obiektu.

Odnosząc się do treści odwołania ŁWINB stwierdził, że podnoszone argumenty nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, co zostało jednoznacznie wykazane w uzasadnieniu decyzji.

Skargę na decyzję ŁWINB nr 21/2022 z dnia 26 stycznia 2022 również wnieśli skarżący. W uzasadnieniu wskazali (pisownia oryginalna), że zgodnie z art. 29 p.1. pozwolenia na budowę nie wymagają budynki parterowe gospodarcze, wiaty i altany do 35mkw. Zgodnie z art.30- budowla została zgłoszona do Urzędu Gminy w Strykowie, do zgłoszenia dołączono mapkę sytuacyjną oraz określono jaki funkcje ma pełnić budynek, jego wymiary, konstrukcję i wyszczególniono materiały z jakich będzie wykonany. Zgłoszenia dokonano w dn.27.10.1997 r. Uzgodniono usytuowanie budynku z ówczesnym właścicielem sąsiedniej posesji, potwierdzone jego podpisem na zgłoszeniu. Brak sprzeciwu z Urzędu Gminy skarżący potraktowali jako milczącą zgodę na budowę.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej skargą decyzji.

W dniu 5 września w 2022 r. wpłynęło do Sądu pismo pełnomocnika skarżących (ustanowionego z urzędu) z dnia 5 września 2022 roku, który poparł skargę i uzupełnił przedstawioną przez skarżących argumentację. Pełnomocnik skarżących podniósł następujący argumenty:

1. Po pierwsze, w ocenie pełnomocnika doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 49b ust. 3 w związku z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że budynek gospodarczy postawiony na działce stron skarżących jest samowolnie wykonanym budynkiem gospodarczym i należy zastosować nakaz rozbiórki, podczas gdy skarżąca na wezwanie organu złożyła stosowne dokumenty potwierdzające zgłoszenie wybudowania budynku gospodarczego tj. "załącznik do mapy sytuacyjno - wysokościowej – W. działka nr [...]" złożone w dniu 27 października 1997 roku w Urzędzie Gminy i Miasta Stryków, który to dokument organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji uznał, że "może stanowić zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowego budynku gospodarczego do organu administracji architektoniczno-budowlanej". W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną budynku gospodarczego. Budowa budynku gospodarczego o wymiarach 4,90 m x 3,88 m nastąpiła w 1997 roku i obejmuje powierzchnię zabudowy w wymiarze 19,01 m2, co nie przekracza powierzchni zabudowy budynku gospodarczego wskazanego w przepisie art. 29 ust.1 pkt.2 obowiązującym zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym jak i tym wprowadzonym kolejnymi nowelizacjami. Poza tym budowa takiego budynku gospodarczego zwolniona była i jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca uzależnił jednak budowę takiego budynku gospodarczego od dokonania przez stronę zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust.1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane, inwestor winien dokonać zgłoszenia właściwemu organowi, co też strony uczyniły. Poza powyższym budowa budynku gospodarczego jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. Po drugie, w ocenie pełnomocnika doszło do naruszenia przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. Z art. 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności brak dokładnego wyjaśnienia braku dokumentacji złożonej przez strony skarżące w PINB w Zgierzu zawierającej zgłoszenie postawienia budynku gospodarczego, nie odniesienia się do przedstawionej przez strony dokumentacji zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, nie uznania tej dokumentacji, tym bardziej że organ administracji posiada w aktach sprawy pismo z dnia 7 listopada 2019 roku Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Zgierzu, informujące, że zgodnie "z posiadanymi informacjami w tutejszych zasobach archiwalnych dla obszaru gminy i miasta Stryków znajdują się sprawy z w/w zakresu od 2004 roku, gdyż na mocy porozumień zawartych w grudniu 1990 roku między Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Zgierzu a przedstawicielami Zarządów niektórych jednostek organizacyjnych w tym z Zarządem Gminy i Miasta Stryków, nastąpiło powierzenie niektórych zadań z zakresu administracji rządowej m.in. w sprawach z zakresu budownictwa i nadzoru budowlanego".

Pełnomocnik skarżących podniósł ponadto, że sam organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji uznał, że pismo Z.S. zatytułowane "załącznik do mapy sytuacyjno – wysokościowej – W. działka nr [...]" złożone w dniu 27 października 1997 roku w Urzędzie Gminy i Miasta Stryków może stanowić zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowego budynku gospodarczego do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nieposiadanie przez urzędy dokumentacji złożonej przez stronę skarżącą, które najprawdopodobniej zagubiły się w trakcie przenoszenia dokumentacji nie może negatywnie wpływać na sytuację prawną i faktyczną stron skarżących. Pismo Z.S. zatytułowane "załącznik do mapy sytuacyjno – wysokościowej – W. działka nr [...]" złożone w dniu 27 października 1997 roku złożone w Urzędzie Gminy i Miasta Stryków było zgłoszeniem zamiaru wykonania przedmiotowego budynku gospodarczego i tak należy traktować przedmiotowy dokument. Nie doszło do samowoli budowlanej budynku gospodarczego.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 roku nr 21/2022 oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia 17 stycznia 2020 roku nr 12/2020. Pełnomocnik wniósł także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że nie została ona opłacona w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna z przyczyn wskazanych poniżej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 Sądu 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 Sądu 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. Dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. Ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 26 lipca 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 27 czerwca 2022 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony oświadczyły, że nie posiadają możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, a organ administracji nie potwierdził technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro w wykonaniu zarządzenia z 26 lipca 2022 r. skarżąca i organ administracji zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony jednak nie skorzystały.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając przedmiotową skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia 17 stycznia 2020 r. Nr 12/2020 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2022 r. nr 21/2022, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgierzu z dnia 17 stycznia 2020 r. Nr 12/2020. PINB w Zgierzu w.w. decyzją Nr 12/2020 z dnia 17 stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. z 2019r. poz. 1186 ze zm.) nakazał inwestorom W.S. i Z.S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach ok. 4,90 m x 3,88 m, usytuowanego w miejscowości W., gm. S., na działce nr ewid. [...].

Nie budzi żadnych wątpliwości, że na działce nr ewid. [...] znajdującej się w W. usytuowany jest budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych ok. 4,90m x 3,88m. Powierzchnia zabudowy w.w. budynku wynosi 19,01 m2. Ustalenia powyższe nie były w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego kwestionowane.

Regulacją materialnoprawną mającą zastosowanie w niniejszej sprawie są przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile nie zostały one zwolnione z tego obowiązku przepisami art. 29 Prawa budowlanego. Wskazane przepisy art. 29 Prawa budowlanego zawierają enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych, dla których rozpoczęcia i prowadzenia ustawodawca nie wprowadził obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 28.06.2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane wprowadzona ustawą z 20.02.2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, nakazywała, aby do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną stosować przepisy dotychczasowe. W tej sytuacji organy zasadnie orzekały na podstawie przepisów sprzed nowelizacji. Stosownie do obowiązującego wówczas przepisu ust. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, nie wymagała pozwolenia na budowę. Tym samym stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego, tego rodzaju budowa wymagała zgłoszenia właściwemu organowi.

Mając na uwadze, że powierzchnia zabudowy budynku objętego niniejszym postępowaniem wynosi 19,01 m2, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że stosownie do powołanych wyżej przepisów budowa tego obiektu podlegała zgłoszeniu.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego organy obu instancji przyjęły, że takowe zgłoszenie nie zostało dokonane, co finalnie skutkowało decyzją o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego wydaną przez PINB w Zgierzu, która została utrzymana w mocy przez ŁWINB. Dokonana przez Sąd analiza postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy obu instancji, a także wydane w sprawie rozstrzygnięcia, uzasadniają w ocenie Sądu przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Jeden z zasadniczych w ocenie Sądu problemów w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii oceny przez organy obu instancji znajdującego się w aktach sprawy "Załącznika do mapy sytuacyjno-wysokościowej – W. działka numer [...]", który to załącznik, jak wynika z jego treści, dotyczy usytuowania pomieszczenia gospodarczego z drogą dojazdową na terenie działki [...]. Co istotne na zgłoszeniu tym znajduje się prezentata Urzędu Gminy i Miasta Stryków potwierdzająca wpływ tego pisma dnia 27 października 1997 roku. Nie można nie zauważyć, że organ pierwszej instancji w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego podejmował szereg działań zmierzających do ustalenia czy wskazane wyżej pismo faktycznie znajduje się w posiadaniu organów. Z odpowiedzi udzielonych przez organy, do których zwrócił się PINB w Zgierzu wynika, że w posiadanych przez te organy zasobach pisma tego nie ma, nie ma też innych dokumentów dotyczących działki ewidencyjnej numer [...] położonej w miejscowości W.. Na podstawie udzielonych przez właściwe organy odpowiedzi organy nadzoru budowalnego obu instancji przyjęły, że zgłoszenie dotyczące wskazanego wyżej budynku gospodarczego nie zostało dokonane, co uzasadniało w dalszej kolejności nakaz rozbiórki. W ocenie Sądu tego rodzaju konstatacja jest na tym etapie postępowania nieuprawniona. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych dla ustalenia legalności wykonanych robót budowlanych szczególne znaczenie posiadają dowody pośrednie (Wyrok NSA z dnia 23.06.2021, sygn. akt II OSK 2789/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.11.2020 r., sygn. akt VII SĄ/Wa 858/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25.05.2021, sygn. akt II SA/Bd 1162/20 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA"), co ma znaczenie zwłaszcza w wypadkach, kiedy określone dokumenty powstały wiele lat wcześniej. Jak z powyższego wynika, nie tylko dowody bezpośrednie, ale i pośrednie mogą stanowić podstawę orzekania. W ocenie Sądu załącznik do mapy sytuacyjno-wysokościowej, znajdujący się w posiadaniu inwestora, ma z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy szczególne znaczenie. Nie budzi żadnych wątpliwości, że tego rodzaju dowód może stanowić podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Sam fakt, że w.w. załącznik, czy też inne dokumenty (w tym wypadku zgłoszenie) nie znajdują się w posiadaniu organów administracji nie uprawnia w ocenie Sądu do przyjęcia poglądu, że zgłoszenie nie zostało przez inwestorów dokonane. Fakt, iż jak wynika z akt postępowania administracyjnego Burmistrz Strykowa nie odnalazł w swoich archiwach stosownego zgłoszenia, nie może prowadzić do wniosku, że w.w. budynek gospodarczy został wybudowany samowolnie. To zbyt daleko idące założenie.

Sąd wskazuje, że stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z wyrażonej w cytowanym wyżej art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Co istotne zgodnie z wynikająca z art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Jednocześnie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie zaś do art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wskazano w doktrynie uzasadnienie decyzji: 1) spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta; 2) daje podstawę kontroli poprawności decyzji; 3) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym; 4) pełni inne rozmaite dalsze funkcje (wpływa na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających), może wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego; 5) pełni funkcję opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający (tak: J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988).

W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji w zakresie sporządzonego uzasadnienia nie pozwalają na przyjęcie, że organy wywiązały się z ciążących na nich obowiązków. Wynika to przede wszystkim w faktu, że organy nie odniosły się w zasadzie do w.w. załącznika z punktu widzenia jego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nawet jeśli organy odmówiły mu wiarygodności i mocy dowodowej, to winny to jednoznacznie stwierdzić i w należyty sposób uzasadnić. Ma to tym większe znaczenie, że ŁWINB (na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego w tej sprawie) jako jedną z przyczyn uchylenia decyzji PINB w Zgierzu i przekazania do ponownego rozpatrzenia, wskazał na ten właśnie załącznik i stwierdził, że może on stanowić zgłoszenie budynku gospodarczego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Kwestia ta została jednak na dalszym etapie postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w zasadzie pominięta, zignorowana, a to ze względu na przyjęcie założenia, że skoro organy nie są w posiadaniu zgłoszenia, czy innych dokumentów związanych z posadowionym budynkiem gospodarczym, to zgłoszenie nie zostało przez inwestorów dokonane, co, zdaniem Sądu, jest zbyt daleko idącym założeniem. W ocenie Sądu, w.w. załącznik, mając na uwadze jego treść, może świadczyć o dokonaniu przez skarżących zgłoszenia, a fakt nieposiadania przez organy stosownych dokumentów nie może skutkować dla skarżących negatywnie.

Ponadto w kontekście w.w. załącznika należy zauważyć, że organy obu instancji nie odniosły się do twierdzeń strony zawartych w kierowanych do organów pismach (przykładowo pismo W.S., które wpłynęło do PINB w Zgierzu dnia 20 maja 2019 r., odwołanie od decyzji nr 12/2020 PINB w Zgierzu), w których to pismach strona postępowania informuje organ o dokonanym zgłoszeniu budynku gospodarczego.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że organy naruszyły w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W ocenie Sądu naruszona też została zasada swobodnej oceny dowodów, a to z tego względu, że organy tylko wybiórczo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Stosownie zaś do treści art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (Wyrok WSA w Krakowie z 30.05.2012 r., II SA/Kr 1958/11, CBOSA).

Nie przesądzając na tym etapie jakie znaczenie ma w.w. oświadczenie, należy stwierdzić, że brak odniesienia się przez organy do tego oświadczenia oraz twierdzeń stron w powyższym zakresie stanowi o istotnym naruszeniu prawa procesowego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem organy przyjęły, że w.w. oświadczenie nie stanowi zgłoszenia to winny to uzasadnić. Wskutek braku takowego uzasadnienia brak jest też możliwości dokonania przez Sąd należytej kontroli podjętych przez organy rozstrzygnięć.

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, w ocenie Sądu ŁWINB przedwcześnie uznał, że wobec sprzeciwu zgłoszonego w piśmie z dnia 14.11.2019 r. przez E.M. wobec możliwości dalszego przetrzymywania spornego obiektu, inwestorzy nie posiadają zgody E.M. na legalizację obiektu.

W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Zgierzu. W powyższym zakresie należy też zgodzić się z pełnomocnikiem skarżących, które na te uchybienia także wskazywał. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy winny działać w sprawie wnikliwie, czego w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zarzuty sformułowane przez pełnomocnika skarżących w powyższym zakresie okazały się zasadne.

Zważywszy, że podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej są naruszenia prawa procesowego, odnoszenie się do zastosowanego w sprawie prawa materialnego jest przedwczesne.

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania organy rozpatrując ponownie sprawę uwzględnią przedstawioną wyżej oceną prawną. Organy w szczególności winny w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego dokonać jednoznacznej ceny "Załącznika do mapy sytuacyjno-wysokościowej" dla rozstrzygnięcia sprawy. W zależności od poczynionych ustaleń w dalszej kolejności organy winny ocenić, czy zgłoszenie zostało dokonane, a jeśli nie, to należycie uzasadnić swoje stanowisko i w dalszej kolejności podjąć właściwe decyzje procesowe. Organy winny też odnieść się do ponoszonych przez strony tego postępowania twierdzeń. Oczywiście nie można wykluczyć inicjatywy dowodowej organów w szerszym zakresie.

Przede wszystkim zaś organy obu instancji winny swoje stanowisko w sposób pełny, logiczny i przekonywujący uzasadnić stosownie do wynikających z przepisów K.p.a., w szczególności zgodnie z zasadą przekonywania.

Wskazać ponadto należy, że do Sądu wpłynął złożony przez strony postępowania W.S. i Z.S. wniosek o wyłączenie ze sprawy pani E.M. W ocenie wnoszących w.w. wniosek sprawa nie dotyczy E.M., a to ze względu na fakt, że E.M. nabyła udział w wysokości ¾ w prawie własności nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...], dla której Sąd Rejonowy w Zgierzu prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], od K.S. dnia 11 września 2018 r., ale sporne zabudowania powstały przed chwilą nabycia wskazanego wyżej udziału w prawie własności nieruchomości. Tym samym w ocenie wnioskodawców sporne zabudowania nie były przedmiotem umowy. Odnosząc się do w.w. wniosku Sąd wskazuje, że brak jest podstaw do "wyłączenia" E.M. ze względu na fakt, że stosownie do wpisów księdze wieczystej obejmującą nieruchomość, na której posadowione są sporne zabudowania, E.M. jest współwłaścicielem wskazanej wyżej nieruchomości, a tym samym i stroną postępowania administracyjnego obejmującego nieruchomość i jednocześnie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, co nie zmienia faktu że decyzje wydane przez organy obu instancji skierowane były do W.S. i Z.S. jako inwestorów, co w ocenie Sądu jest prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. i przyznano radcy prawnemu K.J. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącym i nakazano wypłacenie powyższej kwoty z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stosownie do § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 68 z późn. zm.).

k.ż.