Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.W. i K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1782/20 w sprawie ze skargi M.W. i K.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.W. i K.G. (dalej: skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 maja 2020 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 23 sierpnia 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Zabezpieczenie przed powodzią terenów zlokalizowanych w zlewni potoku [...] na terenie gminy Miasto [...] oraz Gminy [...], woj. podkarpackie". Decyzja nie została zaskarżona w trybie odwoławczym i stała się ostateczna 27 września 2019 r.

Pismem z 9 grudnia 2019 r. skarżący zwrócili się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji z 23 sierpnia 2019 r. Skarżący wyjaśnili, że organ I instancji mając wiedzę o czynnym udziale skarżących w prowadzonym postępowaniu, nie doręczył im bezpośrednio decyzji, jak i nie zawiadomił o terminie obwieszczenia decyzji. Według skarżących, liczba stron postępowania nie przekraczała 20, stąd też decyzja powinna zostać doręczona stronom osobiście, a nie w formie obwieszczenia.

Postanowieniem z 15 maja 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nie miał obowiązku informowania skarżących o podejmowanych w trakcie prowadzonego postępowania czynnościach w inny sposób niż wynikający z art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081, dalej: ustawa środowiskowa), tj. w drodze publicznego obwieszczenia. Organ I instancji w piśmie z 11 maja 2019 r. skierowanym do skarżących, dodatkowo wskazał, że strony postępowania o podejmowanych przez organ I instancji czynnościach będą informowane na podstawie art. 49 k.p.a.

Skarżący wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie prawidłowości zastosowania w sprawie trybu obwieszczenia oraz braku uprawdopodobnienia przez skarżących przesłanek przywrócenia terminu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

Skarżący w pierwszej kolejności zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego.

Po pierwsze, art. 58 k.p.a. przez błędne i niezasadne uznanie, że w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki pozwalające na przywróceniu terminu do wniesienia odwołania.

Po drugie, art. 49a k.p.a., przez błędne i niezasadne uznanie, że dopuszczalne było obwieszczenie o wydaniu decyzji w miejsce jej doręczenia z uwagi na uznanie, że w sprawie udział brało więcej niż 20 stron. W ocenie skarżących, liczba stron postępowania nie przekraczała 20, a ponadto wcześniejsza korespondencja oraz postanowienia były doręczane skarżącym. Dodatkowo organ nie zawiadomił skarżących, że w miejsce doręczenia decyzji zastosowanie znajdzie wyłącznie obwieszczenie, wobec czego skarżący nie mieli realnej możliwości zaskarżenia decyzji.

Po trzecie, art. 15 k.p.a. przez pozbawienie skarżących możliwości zaskarżenia decyzji z uwagi na brak jej doręczenia, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Po czwarte, art. 8 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości i brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania istotnych dla nich kwestii.

Po piąte, art. 7 k.p.a. przez niezastosowanie w postaci braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Po szóste, art. 77 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 85 § 1 k.p.a., przez brak działania, które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego, a także brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Po siódme, art. 6 k.p.a. przez działanie organu niemieszczące się w granicach prawa oraz naruszające przepisy prawa, a tym samym naruszenie zasady praworządności.

Po ósme, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie szeregu okoliczności natury faktycznej i prawnej, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

Po dziewiąte, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieodniesienie się do szeregu zarzutów wskazanych w skardze.

Po dziesiąte, "art. 119 ust. 3 p.p.s.a." przez brak rozpoznania sprawy na rozprawie, pomimo złożenia przez skarżących wniosku o skierowanie sprawy na rozprawę, co w istotny sposób ograniczyło prawo do sądu skarżących oraz uniemożliwiło rozpoznanie istoty sprawy.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżących prawa do sądu. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący zarzucili także naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przez narażenie skarżących na naruszenie ich prawa własności.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę wyroku przez uwzględnienie skargi a tym samym przez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania "przed organem II instancji oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie". Skarżący wnieśli także o zasądzenie na rzecz "skarżącej" kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz kosztów postępowania administracyjnego.

Skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a część z nich została błędnie sformułowana. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, w związku z tym obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne wskazanie zarzutów kasacyjnych, uwzględniając sygnalizowane już wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przepis art. 58 k.p.a. wskazany jako pierwsza podstawa kasacyjna dzieli się na trzy jednostki redakcyjne (paragrafy). Podobnie art. 8 k.p.a. dzieli się na dwie jednostki redakcyjne (paragrafy), natomiast art. 77 k.p.a. na cztery jednostki redakcyjne (paragrafy). Żaden z tych zarzutów nie został prawidłowo sformułowany, ponieważ skarżący nie wskazał właściwych jednostek redakcyjnych powołanych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie skargi kasacyjnej, pomimo obszernych rozważań jest niezwykle lakoniczne. Autor skargi kasacyjnej przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego dotyczące zasad postępowania administracyjnego, jak i przesłanek przywrócenia terminu, nie odnosząc go jednak w istocie do uwarunkowań prawnych i faktycznych tej konkretnej sprawy. Wskazał także, że "dla niniejszej sprawy kluczowe jest orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku..." (s. 6 skargi kasacyjnej), jednak nie powołał żadnego wyroku tego Sądu, powołując jedynie w innym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera również żadnego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. (opinia biegłego). Natomiast analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący podnoszą w istocie dwa zarzuty dotyczące postępowania przed organem administracji, podlegającego kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Po pierwsze, skarżący zarzucają, że organ I instancji nie doręczył im decyzji, zamiast tego stosując instytucję obwieszczenia z art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, przy czym żaden z tych przepisów nie został powołany w ramach zarzutów kasacyjnych, uniemożliwiając kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Natomiast powołany w ramach zarzutów kasacyjnych art. 49a k.p.a. w ogóle nie znajdował w tej sprawie zastosowania, ponieważ jak już wyżej wskazano, tryb doręczenia był stosowany w tej sprawie z mocy przepisu szczególnego - art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Zastosowanie miał zatem art. 49 § 1 k.p.a., a nie art. 49a k.p.a., który może zostać zastosowany, jeżeli tryb obwieszczenia nie wynika z przepisu szczególnego. Stosując tryb z art. 49 § 1 k.p.a. organ nie jest zobowiązany do zawiadamiania stron o zamiarze stosowania tego trybu. Okoliczność braku powiadomienia skarżących o zastosowaniu trybu obwieszczenia nie mogła zatem w tej sprawie oznaczać, że skarżący bez swojej winy nie wnieśli odwołania w terminie.

Po drugie, skarżący kwestionują zastosowanie w tej sprawie przez organ I instancji trybu obwieszczenia, wskazując, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia ilości stron postępowania. Argumentacja skargi w tym zakresie nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Przede wszystkim w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada prawa dowodowego ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat, a więc ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1131/10 oraz z 13 grudnia 2011 r., II OSK 1860/10 oraz W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 119). Skarżący nie wykazali, że liczba stron postępowania w tej sprawie była niższa niż wymagana dla zastosowania art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Ponadto, przewidziana w art. 49 k.p.a. forma doręczenia decyzji jest rozwiązaniem nadzwyczajnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. W tego rodzaju postępowaniu organ nie jest zobowiązany ustalać dokładnej liczby stron postępowania, a wystarczy ustalenie, że liczba ta przekracza 20, co w tej sprawie niewątpliwie miało miejsce.

Jedynie ubocznie zauważyć należy, że niedopuszczalne jest powoływanie się przez stronę postępowania na okoliczność, że pomimo publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, o tej decyzji nie wiedziała. Prowadziłoby to bowiem do podważenia sensu regulacji zawartej w art. 49 § 1 k.p.a. Natomiast brak podstaw do zastosowania w danej sprawie trybu z art. 49 § 1 k.p.a. nie może stanowić przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli bowiem nie było podstaw do zastosowania trybu obwieszczenia, to oznacza, że dana decyzja nie weszła skutecznie do obrotu prawnego, a w konsekwencji nie można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, ponieważ termin ten nie rozpoczął biegu.

Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty podnoszące naruszenie przepisów k.p.a. nie zasługiwały w tej sprawie na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty podnoszące naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Skarżący nie zostali pozbawieni w żaden sposób prawa własności przez zaskarżony wyrok. Nie można również mówić o pozbawieniu ich prawa do sądu, skoro skutecznie wszczęli postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie zmierzające do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, a następnie skutecznie wnieśli skargę kasacyjną od wyroku tego Sądu oddalającego skargę.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia "art. 119 ust. 3 p.p.s.a.", ponieważ art. 119 nie dzieli się na ustępy, tylko na punkty. Niezależnie jednak od tego uchybienia formalnego, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W tej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a zatem Sąd I instancji był uprawniony rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Wniosek skarżących o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie był w tym przypadku dla Sądu I instancji wiążący. Skarżący nie wykazali przy tym, w jaki sposób rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym wpłynęło na możliwość obrony ich praw.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.