Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi M. P. i A. O. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu osiedli P. i Z. I. stwierdza nieważność § 47 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej" w odniesieniu do działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...], położonej na obszarze oznaczonym w planie symbolem U3; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżących M. P. i A. O. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. P. i A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Osiedli [...] i [...] opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2000 r., Nr [...], poz. [...] (dalej jako "plan", "m.p.z.p.", "uchwała")

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rada Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2000 r. podjęła uchwałę w sprawie planu miejscowego dla obszaru wyżej wskazanego.

Pismem z dnia grudnia 2020 r. skarżący wezwali Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ustaleń planu opisanych w § 47 pkt 2 uchwały dotyczących wprowadzenia ograniczenia w możliwości wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków domowych oraz dokonanego w § 98 tiret 6 i 7 planu oraz w części graficznej planu wyznaczeniu obowiązujących linii zabudowy wzdłuż ulicy 1KUGP oraz 6KUL w sposób sprzeczny z zasada ładu przestrzennego i jak również z przekroczeniem "władztwa planistycznego

Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

W dniu 18 lutego 2021 r. M.P. i A..P. wnieśli skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Postawili zarzuty naruszenia:

1. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p"), art. 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 47 ust. 2 m.p.z.p. wyłączenia możliwości wyposażenia nieruchomości położonych poza kwartałami [...], [...] [...] [...] [...], [...], [...] w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, w przypadku, gdy sieci tej nie ma, pomimo że uprawnienie to wprost wynika z przywołanego przepisu ustawowego, a co za tym idzie wprowadzenie zapisu planu wprost sprzecznego z ustawą;

2. art. 140 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 u.p.z.p., w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie w § 47 ust. 2 m.p.z.p. bezzasadnego ograniczenia prawa własności nieruchomości, podczas gdy takie ograniczenie mogłoby być nałożone tylko ustawą i tylko w zakresie, w jakim nie naruszałoby ono istoty prawa własności, o czym mówi art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz narzucenie nieproporcjonalnych obowiązków na właścicieli nieruchomości, ograniczających uprawnienia przysługujące im z mocy ustawy;

3. art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w zw. z art. 6 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie obowiązujących linii zabudowy wzdłuż ulicy [...] oraz 5 [...], w sposób sprzeczny z zasadą ładu przestrzennego, jak również z przekroczeniem "władztwa planistycznego" poprzez wprowadzenie zapisu w § 98 tiret 6 i 7 m.p.z.p. oraz w części graficznej m.p.z.p. - na rysunku planu;

4. art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 u.p.z.p., w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 ust, 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności skarżących w wyniku wadliwego wyznaczenia przebiegu linii zabudowy wzdłuż ulicy [...], a przez to wadliwe ukształtowanie możliwości zabudowy na działkach objętych prawem własności i zamierzeniami inwestycyjnymi skarżących poprzez wprowadzenie zapisu w § 98 tiret 6 i 7 m.p.z.p. oraz w części graficznej m.p.z.p. - na rysunku planu;

5. art. 7, 32 Konstytucji RP, w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3) i art. 3 ust. 1 u.p.z.p, w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez niepodejmowanie przez organ, odpowiedzialny za kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w poszanowaniu prawa własności i wymagań ochrony środowiska, żadnych czynności prowadzących do usunięcia z m.p.z.p. przepisów niezgodnych z prawem i tolerowanie sytuacji, w której zapisy planu § 47 ust. 2 m.p.z.p. oraz § 98 tiret 6 i 7 m.p.z.p. są wprost sprzeczne z przepisami rangi ustawowej, co zostało stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1744/18, z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1747/18, z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1746/18, z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1739/18, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1740/18, czego skutkiem jest naruszanie podstawowych praw obywatela, tj. prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Organ zachowuje bezczynność tolerując niezgodne z prawem przepisu m.p.z.p., będąc jednocześnie zobowiązanym do działania na podstawie i w granicach prawa.

6. art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 6 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie w § 98 tiret 6 i 7 m.p.z.p. oraz w części graficznej m.p.z.p. - na rysunku planu obowiązujących linii zabudowy wzdłuż ulicy [...] oraz jednocześnie wzdłuż 5KUL co powoduje - ze względu na charakter linii zabudowy - konieczność dostosowania się do obu linii zabudowy podczas zagospodarowywania nieruchomości, co należy uznać za nieracjonalne ukształtowanie zasad ładu przestrzennego dokonane z przekroczeniem "władztwa planistycznego";

7. art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 u.p.z.p. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na bezzasadnym ograniczeniu prawa własności Skarżącego poprzez wyznaczenie w § 98 tiret 6 i 7 m.p.z.p. oraz w części graficznej m.p.z.p. - na rysunku planu obowiązujących linii zabudowy wzdłuż ulicy IKUGP oraz jednocześnie wzdłuż [...] co uniemożliwia racjonalne zagospodarowanie nieruchomości oraz zabudowę na nieruchomościach objętych obszarem U3 w m.p.z.p.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały. w części, tj.:

1) § 47 ust. 2 zaskarżonej uchwały słów "jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: [...] [...] [...], [...] [...]do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej" odnośnie działki nr ew. [...] z [...] w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem [...],

2) § 98 tiret 7 m.p.z.p., nakazującego ukształtowanie pierzei usługowych od strony ulicy [...] (ul. [...]) odnośnie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem [...],

3) uchylenie § 98 tiret 6 w części dotyczącej ukształtowania linii zabudowy od strony ulic [...] oraz [...]

4) części graficznej m.p.z.p. w zakresie określenia obowiązującej linii zabudowy przebiegającej wzdłuż ulicy [...] (ul.[...] ul. [...] ) dla kwartału[...] oraz § 98 tiret 6 w części dotyczącej ukształtowania linii zabudowy od strony ulic [...] oraz [...] odnośnie działki nr ew [...] z obrębu [...] w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem [...]

Skarżący w uzasadnieniu wskazali, że są współwłaścicielami na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomości niezabudowanej oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] przy ulicy [...] w [...] , znajdującej się na terenie objętym m.p.z.p., określonym w planie jako teren [...] . Z ustaleń planu zawartych w § 47 pkt 2 wynika, że w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych plan dopuszcza odprowadzenie ścieków do zbiorników bezodpływowych (szamb) dla zabudowy istniejącej i projektowanej jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem [...] [...], [...], [...], [...] do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej. Plan nie dopuścił takiego ustalenia dla obszaru U3 (obejmującego również działkę skarżących). W ocenie skarżących takie ograniczenie jest sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, według którego właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zdaniem skarżących przywołany przepis prawa powszechnie obowiązującego ustanawia możliwość wyboru przez właściciela systemu odprowadzania nieczystości ciekłych w przypadku braku sieci kanalizacyjnych i Rada Gminy nie jest władna tego uprawnienia ograniczać. Skarżący podkreślili, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie już wielokrotnie rozstrzygał nieważność powyżej opisanych zapisów m.p.z.p. w swoich wyrokach: z dnia 17 stycznia 2019 r. IV SA/Wa 1739/18, z dnia 31 stycznia 2019 r. IV SA/Wa 1740/18, z dnia 08 listopada 2018 r. IV SA/Wa 1744/18. z dnia 26 listopada 2018 r. oraz z dnia 08 listopada 2018 r. IV SA/Wa 1747/18.

Ponadto zdaniem skarżących interes prawny został naruszony także w skutek wadliwego określenia przebiegu linii zabudowy na działkach należących do obszaru [...] Aktualnie dla kwartału [...] wyznaczono dwie obowiązujące linie zabudowy, tj. linię od strony ulicy [...] oraz linię od strony [...] przebiegającą równolegle po przeciwległej granicy obszaru. Istotą obowiązującej linii zabudowy jest określenie usytuowania zewnętrznej, najbliższej w stosunku do ulicy, ściany budynku. W sposób oczywisty, więc przebieg tej linii determinuje usytuowanie budynku na działce. Przy czym, zgodnie z § 98 tiret 7 m.p.z.p. pierzeja usługowa ma być ukształtowana od strony ulicy ul. [...]. Postanowienia planu wymuszają dostosowanie się do obydwu obowiązujących linii zabudowy, gdyż obie linie mają charakter linii obowiązujących. Oznacza to, że frontowe ściany budynku muszą być położone na obu liniach zarówno od strony ul. [...], jak i od strony ul. [...]. W związku z powyższym, budynek, który miałby być usadowiony na działkach pomiędzy tymi liniami musiałby być "rozciągnięty" na całej długości działek, a więc ukształtowany niefunkcjonalnie, nieracjonalnie, a jego budowa w takim kształcie pociągać będzie za sobą nieuzasadnione koszty (np. narzuca budowę budynku o niefunkcjonalnych lub wręcz niemożliwych do zastosowania parametrach). Ponadto, takie ukształtowanie budynku może uniemożliwić osiągnięcie innych wskaźników dotyczących powierzchni biologicznie czynnej lub maksymalnej powierzchni budynku. Co z kolei spowoduje, że racjonalne zagospodarowanie nieruchomości przez właściciela okaże się niemożliwe w zgodzie z planem.

Ukształtowanie linii zabudowy od strony ul. [...] jako obowiązującej i przeprowadzenie jej niemal przez środek działek, które nie mają przeznaczenia drogowego (np. [...] i [...] obr. [...]) uniemożliwia także ich samodzielne zagospodarowanie, co wskazuje na błąd planistyczny i nieracjonalne ukształtowanie ładu przestrzennego. Wadliwe określenie przebiegu linii wpływa istotnie na możliwość i sposób zabudowy na nieruchomości skarżących, która objęta jest jego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym. To właśnie bowiem określenie przebiegu obowiązującej linii zabudowy wyznacza pozycję frontowej ściany budynku na działce. Nie jest zgodne z zasadą proporcjonalności ukształtowanie zasad zagospodarowania nieruchomości w sposób uniemożliwiający jej racjonalne zagospodarowanie i zmuszanie inwestora do przedsiębrania nieopłacalnych środków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżony § 47 ust. 2 planu nie powoduje, że skarżący nie mogą realizować praw, które nadane są aktem wyższego rzędu. Skarżący maja prawo korzystać z aktualnego stanu prawnego wyższego rzędu w takim zakresie, w jakim uchwała pozostaje z nim w kolizji.

Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z pismem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z 12 czerwca 2018 r. następuje sukcesywna budowa przewodów wodociągowych i kanalizacji ściekowej na terenie osiedli [...] i [...] Budowa sieci wodociągowej na terenie osiedli [...] – [...] będzie odbywała się zgodnie z założeniami Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Kanalizacyjnych według kolejności zgłoszonych zadań dokonanych przez Urząd Dzielnicy [...] za pośrednictwem Biura Infrastruktury Urzędu [...]. Tereny objęte skargą znajdują się w planach inwestycyjnych: zadanie Nr [...] Budowa kanalizacji ściekowej w drodze dojazdowej do ul.[...]. , [...] zgodnie z załącznikiem graficznym do pisma [...].

Ponadto organ wskazał, że że w zaskarżonej uchwale na terenie oznaczonym symbolem [...]: obowiązujące linie zabudowy (na rysunku planu jest to linia z czarnymi trójkątami) oraz pierzeje usługowe (na rysunku planu jest to szeroki pas w ukośne linie) są wyznaczone zgodnie z art. 1 ust 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. W miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego rejonu Osiedli [...] i [...] prawidłowemu ukształtowani ładu przestrzennego służyć ma m.in. wyznaczenie pierzei usługowych od strony ulicy [...] (ul. [...] ) i ul. [...], jednakowo we wszystkich terenach usługowych tj. w terenach [...], [...] [...] i [...], na całej ich długości wynoszącej około 1,5 kilometra, poza terenem istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem [...] który został wyłączony w planie z ustalenia ukształtowania pierzei usługowych i który pełni wyłącznie funkcję mieszkaniową jednorodzinną. W celu ukształtowania pierzei usługowej wzdłuż całego eksponowanego ciągu ulic [...] i ul. [...] (trasa wylotowa z [...] na [...]) plan miejscowy odniósł się do budynków planowanych jak i istniejących. Ustalenie pierzei zobowiązuje wszystkich do zaprojektowania lokali usługowych dostępnych od strony ulicy z poziomu terenu, w parterach nowych budynków lokalizowanych przy ulicy, natomiast w istniejących budynkach zlokalizowanych przy ulicy plan zaleca wprowadzenie lokali usługowych dostępnych od strony ulicy. Organ podniósł, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy w terenie [...] wzdłuż ulicy [...] gwarantuje wytworzenie wyżej wymienionej pierzei usługowej i jednakowe dla wszystkich dwunastu działek położonych wzdłuż ul. [...] (w tym i dz. nr [...]) usytuowanie budynków usługowych w jednej linii tworząc tym samym ład przestrzenny. Brak ustalenia obowiązującej linii zabudowy na działce skarżących umożliwi dowolne usytuowanie budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w części, co skutkowało stwierdzeniem nieważności w tej części zaskarżonego planu tj. 47 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: [...], [...] [...], [...], [...] do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej" odnośnie działki skarżącej o nr ew. [...] z obrębu [...] w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem [...]

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."). Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżący niewątpliwie posiadają interes prawny jako współwłaściciel działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...] , tj. na terenie objętym kwestionowanym planem.

Wyjaśnić należy, że przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09).

W rozpatrywanej sprawie skarżący upatrują ograniczenia swojego prawa własności w nałożeniu na nią przepisami planu obowiązków dotyczących odprowadzania ścieków sanitarnych oraz wyznaczenia linii zabudowy. Zatem w ocenie Sądu skarżący wykazali naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego.

W takiej sytuacji materialnoprocesowej możliwe było przystąpienie do oceny zasadności tejże skargi. Omawiany plan został uchwalony w 2000 r. Oznacza to konieczność oceny tego planu w toku niniejszego postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r, Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m. in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania. Należy też podkreślić, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane także pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

W tym kontekście trzeba wskazać, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność, ale takie normy wynikające z aktu prawa miejscowego jakim jest plan nie mogą być uznane za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa. Warunkiem tego jest jednak, aby pozostawały w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13).

W niniejszej sprawie jakkolwiek ograniczenia dotyczące odprowadzania ścieków (§ 47 pkt 2) wynikają z zastosowania przepisu rangi ustawowej, tj. art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1994 r.., to jednak nie są one zgodne z obowiązującymi w tej mierze przepisami rozporządzenia, a nadto nie spełniają w ocenie Sądu wymogu proporcjonalności.

Przypomnieć bowiem należy, że plan w zakresie odprowadzenia ścieków, w § 47 pkt 1 tiret 1, 2 i 3 stanowi:

- skanalizowanie obszaru planu w układzie rozdzielczym do miejskiej sieci kanalizacyjnej;- odprowadzenie ścieków sanitarnych do projektowanego kolektora tłocznego "[...]" i do [...]

- lokalizację projektowanych kolektorów ściekowych w liniach rozgraniczających ulic;

Jednakże w § 47 pkt 2 plan dopuszcza odprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiorników bezodpływowych (szamb) dla zabudowy istniejącej i projektowanej jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: [...], [...][...], [...], [...], [...] do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej; przy czym nakazuje się zastosowanie rozwiązań technicznych umożliwiających docelowe przyłączenie budynków do miejskiej sieci kanalizacyjnej

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niezgodnością zapisów planu (§ 47 pkt 2) z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 u.p.z.p.l), to jako taki jest częścią systemu prawnego państwa. Ustawodawca nie przyznał organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w tym też w rozporządzeniach. Wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie kompetencyjnym, bądź uregulowanie w sposób sprzeczny z przepisami wyższej rangi, oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan dotknięty jest w tej części wadą nieważności, o której mowa w art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że obowiązujące w dniu uchwalenia planu rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U z 1999r., Nr 15, poz. 140), stanowiły, że działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do zewnętrznej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej oraz scentralizowanego zaopatrzenia w ciepło bądź korzystania z indywidualnych źródeł ciepła.(§ 26 ust. 1). W razie braku warunków przyłączenia do zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, urządzenia do oczyszczania ścieków w sposób określony w odrębnych przepisach lub szczelnego zbiornika do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych, jeżeli ich ilość nie przekracza 2 m3 na dobę. Jeżeli ilość nieczystości ciekłych odprowadzanych do zbiornika przekracza 2 m3 na dobę, niezbędna jest pozytywna opinia właściwego terenowo państwowego inspektora sanitarnego. (§ 26 ust. 2).

Z przywołanych przepisów wynika, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci zewnętrznej kanalizacyjnej, istnieje prawna możliwość zabudowy nieruchomości pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z urządzenia do oczyszczania ścieków w sposób określony w odrębnych przepisach lub szczelnego zbiornika do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych, jeżeli ich ilość nie przekracza 2 m3 na dobę. Omawiane przepisy planu w brzmieniu uchwalonym (i obowiązującym w dniu złożenia skargi, choć regulowane przez inny akt prawny – rozporządzenie z 2002 r.) taką możliwość wyłączyły. Stąd jako niezgodne z aktem prawa wyższego rzędu, musiały zostać wyeliminowane. Tym bardziej, że ustalenie to ma ten skutek, że do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej nie jest możliwe (zgodnie z zapisami planu) oczyszczanie ścieków w ramach realizacji szamba. zaś Ponadto omawiany zapis planu dopuszcza odprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiorników bezodpływowych (szamb) dla zabudowy istniejącej i projektowanej do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: [...], [...] [...], [...], [...], [...] Powyższe zatem oznacza, że jedynie na terenach tu wymienionych dopuszcza się lokalizację szamb. Stąd konieczne było uwzględnienie skargi odnośnie terenu oznaczonego symbolem U3. Zapis ten nie tylko jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia, ale dodatkowo wobec braku uzasadnienia dla wprowadzenia zezwoleń dla wybranych terenów, narusza omówioną wyżej zasadę proporcjonalności.

Zdaniem Sądu argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, dotycząca braku możliwości wyłączenia zapisami planu uregulowań zawartych w przepisach odrębnych (czyt. rozporządzenia) nie może w tym zakresie zostać uwzględniona. Plan nie zawiera w tym zakresie stosownych zastrzeżeń, a obowiązkiem organów przy wydawaniu pozwolenia na budowę jest ustalenie treści zapisów planu.

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 98 tiret 7 m.p.z.p., nakazującego ukształtowanie pierzei usługowych od strony ulicy [...] (ul.[...]) odnośnie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem U3, § 98 tiret 6 w części dotyczącej ukształtowania linii zabudowy od strony ulic [...] oraz [...] części graficznej m.p.z.p. w zakresie określenia obowiązującej linii zabudowy przebiegającej wzdłuż ulicy [...] (ul. [...] ul. [...] ) dla kwartału U3 oraz § 98 tiret 6 w części dotyczącej ukształtowania linii zabudowy od strony ulic [...] oraz [...] odnośnie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem U3.

Podkreślić należy, że w myśl art. 10 pkt 6 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy.

Brak jest ustawowej definicji linii zabudowy czy też obowiązującej linii zabudowy. Podkreślić należy, że plan zawiera w § 5 pkt 2 m.p.z.p. wskazano, że przez obowiązujące liniach zabudowy - należy przez to rozumieć wyznaczone na działce linie usytuowania zewnętrznej, najbliższej w stosunku do ulicy, ściany budynku, bez uwzględniania balkonów, loggii i werand wystających poza obrys budynku nie więcej niż 1 m;

- przy czym obowiązujące linie zabudowy ciągłej należy traktować jako usytuowanie zabudowy bez zachowania odstępów pomiędzy poszczególnymi budynkami,

- a obowiązujące linie zabudowy nieciągłej należy traktować jako usytuowanie zabudowy z zachowaniem odstępów pomiędzy poszczególnymi budynkami (minimalne odległości pomiędzy budynkami muszą zachowywać wymagania zawarte w obowiązujących przepisach).

W ocenie Sądu powyższa definicja linii zabudowy znajduje swoje odzwierciedlenie w występującym w praktyce urbanistycznej rozumieniu linii zabudowy, przez którą rozumie się linię, na której musi stanąć frontowa ściana budynku (frontowa elewacja budynku) (vide: Piotr Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013 ,str. 240).

Bezsporne jest, że odnośnie należącej do skarżących działki nr ew. [...] z obrębu [...] ustalono dwie obowiązujące nieciągłe linie zabudowy: jedna od strony ulicy [...] (ulica dojazdowa) oraz od ulicy [...](ulica lokalna). Ponadto od ul. [...] na ww. działce określono linię pierzei usługowej obowiązującej. Zgodnie § 5 pkt 4 planu przez pierzeje usługowe należy rozumieć:

- obowiązek wprowadzenia lokali usługowych dostępnych od strony ulicy z poziomu terenu, w parterach nowych budynków lokalizowanych przy ulicy, zgodnie z rysunkiem planu;

- zalecenie wprowadzenia lokali usługowych dostępnych od strony ulicy w istniejących budynkach zlokalizowanych przy ulicy, zgodnie z rysunkiem planu.

Zdaniem Sądu zarzuty skarżących odnoszące się do wyznaczenia dwóch obowiązujących linii zabudowy na jednej działce wynikają z błędnego zrozumienia pojęcia obowiązującej linii zabudowy, która, jak już wyżej wskazano, dotyczy usytuowania zewnętrznej (frontowej) ściany budynku od strony ulicy. Tym samym "wewnętrzna" ściana budynku nie jest jednocześnie drugą frontową ściany budynku i ściany te nie muszą być położone na obu liniach zarówno od strony ul. [...], jak i od strony ul. [...] Błędnie skarżący podnoszą, że zapisy planu nakładają na nich obowiązek usadowienia budynku na działkach pomiędzy tymi liniami, tj. "rozciągnięcia" budynku na całej długości działki. W realiach niniejszej sprawy skarżący, stosując zapisy zaskarżonego planu, mają możliwość:

1) usytuowania budynku od strony ulicy [...], gdzie frontowa ściana budynku będzie usytuowana zgodnie z obowiązującą linią zabudowy od tej ulicy,

lub

2) usytuowania budynku od strony ulicy [...], gdzie frontowa ściana budynku będzie usytuowana zgodnie z obowiązującą linią zabudowy od tej ulicy,

lub

3) usytuowania dwóch budynków, jednego od ulicy [...], gdzie frontowa ściana budynku będzie usytuowana zgodnie z obowiązującą linią zabudowy od tej ulicy, drugiego od strony ulicy 5KUL, gdzie frontowa ściana budynku będzie usytuowana zgodnie z obowiązującą linią zabudowy od tej ulicy, jednakże przy zachowaniu kryteriów powierzchni biologicznie czynnej.

Niezrozumiały jest zarzut ukształtowanie linii zabudowy od strony ul. [...] poprzez przeprowadzenie jej niemal przez środek działki skarżących, albowiem powyższe nie znajduje odzwierciedlenia w części graficznej planu w zakresie określenia obowiązującej linii zabudowy przebiegającej wzdłuż ulicy [...] (ul. [...] / ul.[...] dla kwartału [...]. Skarżący w żaden sposób nie uzasadnili także naruszenia § 98 tiret 7 m.p.z.p., nakazującego ukształtowanie pierzei usługowych ma ich działce. Słusznie organ wskazał, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy w terenie [...] wzdłuż ulicy [...] gwarantuje wytworzenie wyżej wymienionej pierzei usługowej i jednakowe dla wszystkich dwunastu działek położonych wzdłuż ul. [...] (w tym i dz. nr [...] ) usytuowanie budynków usługowych w jednej linii tworząc tym samym ład przestrzenny.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałej części skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.