II OSK 1560/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-06-28	
Data wpływu	2018-05-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 789/17	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1202; art. 5 ust. 1 pkt 9; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 2 pkt 14; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 106 par. 3, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 789/17 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...]czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 789/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

S.B. (dalej również jako: "inwestor", "Skarżący" lub "Skarżący kasacyjnie" wystąpił do Starostwa Powiatowego w Lublinie (dalej jako: "Starosta" albo "organ I instancji") o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] w oparciu o postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia[...] marca 2016 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości nr [...], w którym to zostało stwierdzone, iż spełnione są warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] lipca 2003 r. w zakresie rozdziału IV pkt 4 podpunkt 2c. Zgodnie z jego brzmieniem na terenach oznaczonych symbolem 1MN należy zapewnić bezpośrednią dostępność do drogi publicznej lub wydzielenia dojazdu.

W dniu 08 maja 2017 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym m.in. poprzez uwzględnienie w projekcie budowlanym zapewnienia działce [...] bezpośredniej dostępności do drogi publicznej lub wydzielenie dojazdu oraz wykazanie, iż działka objęta wnioskiem posiada prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej poprzez złożenie oświadczenia właściwego zarządcy drogi.

S.B. przedstawił opinię prawną dotycząca analizy zagadnienia prawnego czy ustanowienie służebności gruntowej przechodu i przejazdu na rzecz działek, co do których toczy się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę stanowi zapewnienie im dostępu do drogi publicznej, oraz pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...] zawierające warunki i wytyczne na budowę zjazdu na teren działek nr ew.[...] [...] i [...] w m. [...] z drogi wojewódzkiej nr [...] [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], nr [...] Starosta odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę wskazał, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [....] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. w zakresie rozdziału IV pkt 4 podpunkt 2 c, który określa, że na terenach oznaczonych symbolem 1MN należy zapewnić bezpośrednią dostępność do drogi publicznej lub wydzielenie dojazdu. Dodatkowo projekt zagospodarowania nie wykazał wydzielonego dojazdu do działki nr ew. [...], a jedynie służebność przejazdu.

Zdaniem organu I instancji dostęp do drogi publicznej przez działki nr [...] (działki stanowiąca własność inwestora, z ustanowioną służebnością gruntową przechodu i przejazdu pasem gruntu szerokości 5 metrów biegnącym wzdłuż południowej granicy działki gruntu numer [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ew.[...]) i [...] (działka na, której jest ustanowiona służebność gruntowa przechodu i przejazdu pasem gruntu szerokości 5 metrów biegnącym wzdłuż południowej granicy działki gruntu numer [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ew. [...]) – stanowi dostęp do drogi publicznej w rozumieniu obowiązujących przepisów jednakże nie stanowi wydzielonego dojazdu w rozumieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego (dalej jako: "Wojewoda" albo "organ odwoławczy") z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie S.B, zauważył, że organy budowlane nie podważają możliwości dojazdu do nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę, po terenie działek nr [...] i [...], dla których została ustanowiona służebność przechodu i przejazdu. Jednak ustanowiona służebność dla działki nr ewid. [...] (jak również dla działek [...] i [...]), jest precyzyjnie określona jako "służebność gruntowa przechodu i przejazdu pasem gruntu szerokości 5 metrów biegnącym wzdłuż południowych granic działek gruntu", ślepo zakończona od strony działki użytkowanej jako droga. Działka o nr ewid. [...], nie ma urządzonego zjazdu do drogi publicznej od strony południowej granicy. Zjazd taki funkcjonuje od strony północnej granicy działki, na obszarze na którym nie jest ustanowiona służebność przechodu i przejazdu, zatem inwestor nie posiada prawnych możliwości korzystania z tego zjazdu. Z uwagi na powyższe organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że nie zapewniono bezpośredniej dostępności lub wydzielenia dojazdu.

Według oceny organu II instancji fakt ten potwierdza pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], które w odpowiedzi na pismo S.B. w sprawie wydania warunków technicznych na budowę zjazdu na teren działek nr ew. [...] w m. [...] z drogi wojewódzkiej nr [...], w pkt 1 wskazał następujące warunki: "Zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] należy zaprojektować zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124)".

Organ odwoławczy zauważył, że dołączony do wniosku projekt budowlany, nie przewiduje budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [....], od strony jej południowej granicy. Ponadto, Wojewoda wskazał, że projekt budowlany, który jest zatwierdzany decyzją o pozwoleniu na budowę i który stanowi podstawę do realizacji zamierzonej inwestycji, nie jest kompatybilny w zakresach opracowania branżowego. Plan sytuacyjny w branży sanitarnej, przewiduje rozwiązania projektowe dla dwóch działek nr ewid. [...] i [...], gdzie budynek będący przedmiotem inwestycji oznaczony jest nr 2 (niezgodnie z projektem zagospodarowania działki, na którym budynek mieszkalny oznaczony jest nr 1, a nr 2 oznaczono budynek gospodarczy, jako II etap budowy).

W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...], będąca przedmiotem zainwestowania, również obciążona jest, na rzecz każdoczesnego właściciela działki numer [....], służebnością gruntową przechodu i przejazdu pasem gruntu szerokości 5 metrów biegnącym wzdłuż południowych granic (dotyczy ten zapis również działki gruntu nr [...]). Pomimo tego, jak podniósł organ II instancji projektant w tym pasie zaprojektował zbiornik bezodpływowy, którego konstrukcja uniemożliwia swobodny przejazd i narusza ustanowioną służebność.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Stanisław Bogut podniósł zarzut naruszenie art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 926) poprzez ich błędne niezastosowanie oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane") poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę wobec nieprawidłowego stwierdzenia, iż planowana inwestycja jest niezgodna z MPZP gminy Niedrzwica Duża zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] NR [...] z dnia [...] r. w zakresie rozdziału IV pkt 4 ppkt 2c. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy wobec zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, przepisy ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) nie mają zastosowania, a w konsekwencji uznanie, iż działka nr ew. 191/1 nie ma urządzonego zjazdu do drogi publicznej od strony południowej granicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Lublinie oddalając skargę wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r. podniósł, że poza sporem jest, że działka o nr ewid. [...] położona jest w miejscowości [...] i zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] w [...] z dnia [...] lipca 2003 r. znajduje się na terenie oznaczonym 1MR tzn. - Tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej. Na terenie tym ustalono podstawowe przeznaczenie - zabudowę jednorodzinną oraz warunki zagospodarowania m.in. w ust. 4 pkt 1 MN przewidziano warunki podziału na działki budowlane z zachowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem punktu 1b t. j.: a) wielkości działki budowlanej – min. 800 m2 za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem 2 MN; b) dopuszcza się podział na działki większe; c) bezpośrednia dostępność do drogi publicznej lub wydzielenie dojazdu, do zespołu zabudowy jednorodzinnej dopuszcza się obsługę komunikacyjną ciągiem pieszo-jezdnym o minimalnej szerokości dostosowanej do warunków docelowego uzbrojenia terenu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organy administracji publicznej nie kwestionują prawa wynikającego z ustanowionej służebności. Należy jednakże zauważyć, że ustanowiona służebność dla działki nr [...], jak również dla działek [...] i [...] jest precyzyjnie określona jako "służebność gruntowa przechodu i przejazdu pasem gruntu szerokości 5 metrów biegnącym wzdłuż południowych granic działek gruntu", służebność jest "ślepo" zakończona od strony działki użytkowanej jako droga. Działka o nr ewid. [...] nie ma urządzonego zjazdu do drogi publicznej od strony południowej granicy. Zjazd taki funkcjonuje od strony północnej granicy działki na obszarze, na którym nie jest ustanowiona służebność przechodu i przejazdu. Inwestor nie posiada prawnych możliwości korzystania z tego zjazdu. Fakt ten potwierdzony został pismem Zarządu Dróg Wojewódzkich w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [....]. Również dołączony do wniosku projekt budowlany nie przewidywał budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]na działkę [...] od strony jej południowej granicy. Prawidłowo więc stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ nakazał inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w zakreślonym terminie, a po jego bezskutecznym terminie organ jest zobligowany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.B. podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: P.p.s.a.), w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dopuszczenie przez Sąd I instancji dowodu z dokumentu w postaci mapy stanowiącej załącznik do wstępnego projektu podziału unaoczniającą przebieg służebności, a następnie pominięcie w uzasadnieniu wyroku tego dowodu i oceny jego wpływu na wynik sprawy, jak również dokumentów przedstawionych razem z w/w mapą pismem z dnia 07 grudnia 2017 r., z których to wprost wynika okoliczność, iż nieprawdą jest, że służebność jest ślepo zakończona od strony działki użytkowanej jako droga, co skutkowało niezbadaniem przez Sąd, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu;

- art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone nie dokonały wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i błędnym ustaleniem, że służebność nie ma urządzonego zjazdu do drogi publicznej od strony południowej granicy, które to okoliczności Sąd I instancji winien rozpoznać rozstrzygając skargę w granicach sprawy, a nie będąc związany jej zarzutami;

- art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędne niezastosowanie i uznanie, iż działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu obowiązujących przepisów, jednakże nie posiada wydzielonego dojazdu w rozumieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [..], podczas gdy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są uchwalane na podstawie i zgodnie z brzmieniem przepisów ustawowych (przede wszystkim ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i bezprawnym jest wydanie decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie;

- art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę wobec nieprawidłowego stwierdzenia, iż planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niedrzwica Duża zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [....] NR [...] z dnia [...] r. w zakresie rozdziału IV pkt 4 ppkt 2c, zgodnie z którym na terenach oznaczonych symbolem 1MN należy zapewnić bezpośrednią dostępność do drogi publicznej lub wydzielenie dojazdu, podczas gdy projekt zagospodarowania spełnia te warunki, bowiem ustanowienie służebność gruntowej przechodu i przejazdu na rzecz przedmiotowej działki, w taki sposób, iż ma ona dostęp do drogi publicznej jest równoznaczne z zapewnieniem jej dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy wobec zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, przepisy ustawy o drogach publicznych nie mają zastosowania, a w konsekwencji uznanie, iż działka nr ew. [...] nie ma urządzonego zjazdu do drogi publicznej od strony południowej granicy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że na rozprawie, która odbyła się 5 grudnia 2017 r. Skarżący zobowiązany został do przedłożenia jako dowodu z dokumentu mapy unaoczniającą przebieg służebności oraz innych dokumentów obrazujących przebieg rzeczonej służebności. Pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. Skarżący złożył następujące dokumenty: 1) mapę stanowiącą załącznik do wstępnego projektu podziału unaoczniającą przebieg służebności o szerokości 5 m.; 2) zdjęcie obrazujące faktyczny przebieg tej służebności, unaoczniające zaprzeczenie faktu istnienia "ślepej ściany"; 3) poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie urządzenia zjazdu indywidualnego z drogi [...] na teren działek [...] i [...] wraz z mapą, na której uzgodniono ten zjazd; 4) zdjęcie obrazujące faktyczne urządzenie zjazdu.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w takiej sytuacji należy uznać, że Sąd I instancji przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Równocześnie, jeżeli Sąd I instancji dopuszcza dowód z dokumentu, a następnie pomija w uzasadnieniu wyroku ten dowód i ocenę jego wpływu na wynik sprawy, dopuszcza się naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., co w ocenie Skarżącego kasacyjnie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Następnie Skarżący wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. W ocenie Skarżącego Sąd I instancji całkowicie pominął w uzasadnieniu jego stanowisko wyrażone pismem z dnia 7 grudnia 2017 r., jak również okoliczności wynikające z dokumentów załączonych do tego pisma.

W dalszej kolejności Skarżący wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym, działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działki nr [...]. Dla celów uzyskania dostępu działki nr [...] do drogi publicznej na powyższych działkach została ustanowiona służebność gruntowa przechodu i przejazdu pasem gruntu szerokości 5 metrów. Możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej została więc prawnie uregulowana w drodze czynności prawnej, co zapewniło terenowi inwestycji realny i trwały dostęp do drogi publicznej. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że powyższy sposób wykładni jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Pismem procesowym z dnia 25 kwietnia 2018 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci mapy do celów projektowych z dnia 28 marca 2018 r. wpisaną do ewidencji materiałów zasobu pod numerem [...], która potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że nieprawdą jest, że służebność jest "ślepo" zakończona od strony działki użytkowanej jako droga, nieprawdą jest, że działka objęta wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej; nieprawdą jest, że służebność nie ma urządzonego zjazdu do drogi publicznej od strony południowej granicy; ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, nie odzwierciedlają stanu faktycznego.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwoliły na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podnoszonych zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Stosownie do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, że sąd administracyjny może w toku uzupełniającego postępowania dowodowego dokonywać wyłącznie tych ustaleń, które mają wpływ na jego ocenę legalności aktu czy czynności, a jednocześnie postępowanie takie nie może prowadzić do ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, gdyż w przypadku nieustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy przez organy administracji sąd powinien uchylić zaskarżony akt lub czynność. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko, że przeprowadzenie dowodu z dokumentu może nastąpić do momentu zamknięcia rozprawy, za wyjątkiem przypadku wskazanego w art. 113 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 września 2005 r., sygn. akt I FSK 76/05, Baza NSA).

Jak wskazuje analiza akt sądowych w przedmiotowej sprawie rozprawa sądowoadministracyjna odbyła się w dniu 05 grudnia 2017 r. Tego też dnia rozprawa została zamknięta, a Sąd I instancji postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia na dzień 19 grudnia 2017 r. W aktach sprawy brak jest przy tym dowodów, wskazujących, jak podnosi Skarżący w skardze kasacyjnej, aby Sąd I instancji zobowiązał go do przedłożenia jako dowodu z dokumentu mapy unaoczniającej przebieg służebności oraz innych dokumentów obrazujących przebieg rzeczonej służebności. Co więcej, Sąd nie otworzył również ponownie rozprawy. Oznacza to, że wniosek dowodowy, złożony w dniu 07 grudnia 2017 r. został złożony już po zamknięciu rozprawy, a Sąd I instancji nie był zobligowany do jego uwzględnienia. Stąd też zarzuty naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać należało za bezzasadne.

Odnosząc się do złożonego na etapie postępowania kasacyjnego wniosku dowodowego, wskazać należy, że przedstawione przez Skarżącego dokumenty powstały już po zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a także po wydaniu wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie mogły one zostać uwzględnione w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 767/17, Baza NSA).

Przechodząc do zarzutów naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.; art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych wskazać należy, że zarzuty powyższe zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że w przedmiotowym stanie faktycznym, działka nr [...] nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej poprzez działki nr [...].

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że ustanowiona służebność dla działki nr [...], jak również dla działek [...] jest precyzyjnie określona jako "służebność gruntowa przechodu i przejazdu pasem gruntu szerokości 5 metrów biegnącym wzdłuż południowych granic działek gruntu", służebność jest "ślepo" zakończona od strony działki użytkowanej jako droga. Działka o nr ewid. [...] nie ma urządzonego zjazdu do drogi publicznej od strony południowej granicy. Zjazd taki funkcjonuje od strony północnej granicy działki na obszarze, na którym nie jest ustanowiona służebność przechodu i przejazdu, a co za tym idzie Inwestor nie posiada prawnych możliwości korzystania z tego zjazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Równocześnie przepis art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych.

Powyższe regulacje ustawowe zostały powtórzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [..] lipca 2003 r. w zakresie rozdziału IV pkt 4 podpunkt 2c, gdzie wskazano, że na terenach oznaczonych symbolem 1MN (na których miała być zrealizowana inwestycja) należy zapewnić bezpośrednią dostępność do drogi publicznej lub wydzielenia dojazdu.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle przytoczonych powyższej regulacji warunek "dostępu do drogo publicznej" będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Zasadnie też wywodzi Skarżący, a czego nie kwestionował również Sąd I instancji, że dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie, w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało rozważyć treść służebności, a w szczególności formalną możliwość realizacji drogi, zapewniającej dojazd do planowanej inwestycji, przy uwzględnieniu postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Użyte w definicji art. 2 pkt 14 pojęcie "dostępu" musi być bowiem interpretowane jako realna możliwość skomunikowania terenu inwestycji, z uwzględnieniem wszystkich istniejących uwarunkowań – także prawnych. Inne rozumienie powołanej powyżej definicji otwierałoby w rozpatrywanym przypadku możliwość obejścia prawa i to zarówno regulacji ustawowej, jak i prawa stanowionego na szczeblu lokalnym - obowiązującego na dzień orzekania przez organy - aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji prawidłowo uznał zatem, że warunek, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie został spełniony. Ustanowiona służebność dla działki nr [...], jak również dla działek [...] [...] została bowiem precyzyjnie określona jako "służebność gruntowa przechodu i przejazdu pasem gruntu szerokości 5 metrów biegnącym wzdłuż południowych granic działek gruntu". Tymczasem działka o nr ewid. [...] nie ma urządzonego zjazdu do drogi publicznej od strony południowej granicy. Konsekwentnie uwzględnienie zapisów ustanowionej służebności nie pozwala przyjąć, aby spełniony został warunek realnej możliwość skomunikowania terenu inwestycji, z drogą publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że akta sprawy wskazują, że w momencie orzekania przez Sąd I instancji zjazd (będący stosownie do treści art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) funkcjonał jedynie od strony północnej granicy działki. A więc był on zlokalizowany na obszarze, na którym nie ustanowiono służebność przechodu i przejazdu.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.