I OSK 1744/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-02-27	
Data wpływu	2007-11-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 19/07	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1 , art. 6; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 19/07 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 19/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia wniosku R. P. z dnia 25 sierpnia 2006 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Dnia 25 sierpnia 2006 r. R. P. zwrócił się do Prezesa ZUS z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie pisma dyrektora Departamentu [...] ZUS z dnia [...], będącego odpowiedzią na pismo Prezesa ZUS z dnia [...], z którego wynika, iż nie ma podstaw prawnych do wystawienia przez ZUS lub jego jednostki organizacyjne zaświadczeń w trybie art. 306g ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Dnia 18 września 2006 r. R. P. skierował do Prezesa ZUS wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nieudostępnieniu informacji publicznej. W odpowiedzi rzecznik prasowy ZUS poinformował skarżącego, iż pismo, którego udostępnienia domagał się skarżący, nie ma charakteru dokumentu urzędowego, a zatem żądanie udostępnienia go nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże wyjaśnił, że przepis art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozciąga na należności z tytułu składek enumeratywnie wymienione przepisy Ordynacji podatkowej do odpowiedniego ich stosowania i wśród tych przepisów nie jest wymieniony art. 306g. Tym samym zamieszczone w art. 112 § 6 Ordynacji podatkowej odesłanie do art. 306g nie stanowi podstawy prawnej do wydania przez ZUS zaświadczeń w trybie tego przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sprecyzowanej jako skarga na bezczynność, skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz uznania uprawnienia wnioskodawcy do uzyskania pisma żądanego od Prezesa ZUS. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.e w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, iż pismo dyrektora Departamentu [...] z dnia [...] nie ma charakteru dokumentu urzędowego. Zdaniem skarżącego pismo to jest dokumentem urzędowym i w tej sytuacji Prezes ZUS dopuścił się naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy, bowiem zgodnie z tym przepisem odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie wskazując, że przedmiotowe pismo nie ma charakteru dokumentu urzędowego, jest natomiast pismem wewnętrznym, skierowanym do wszystkich kierowników jednostek terenowych w związku z zapytaniami tych jednostek dotyczącymi problemów związanych z wydawaniem zaświadczeń o niezaleganiu w opłatach składek na ubezpieczenie społeczne.

Zdaniem organu pismo to nie spełnia przesłanek zawartych w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie zostało skierowane do innego podmiotu, a wyłącznie do jednostek organizacyjnych tego samego Zakładu, a co za tym idzie, nie ma charakteru dokumentu urzędowego w świetle tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając złożoną skargę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4, ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 66 ust. 1 oraz art. 73 ust. 1ustawy z dnia 13 października1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – jako organ reprezentujący na zewnątrz państwową jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych – należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej.

Zarzut bezczynności organu musi być zawsze rozpatrywany na gruncie konkretnej regulacji prawnej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) odnosi się jedynie do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1, ust. 1 ustawy).

Pismo dyrektora Departamentu [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], jak wskazuje sam organ, zostało skierowane między innymi do wszystkich kierowników jednostek terenowych ZUS w związku z zapytaniami tych jednostek dotyczącymi problemów związanych z wydawaniem zaświadczeń o niezaleganiu w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Pismo to zawierało szczegółowe wyjaśnienia niektórych zagadnień uregulowanych wcześniej w piśmie Prezesa ZUS z dnia [...].

W ocenie Sądu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawę do przyjęcia, że informacja zawarta w piśmie dyrektora Departamentu [...] ZUS z dnia [...] stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem strony przeciwnej Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 6 cyt. ustawy informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień publicznych i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, natomiast, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zarówno w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 25 lutego 1983 r. II SA 2083/82, wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. II SA/Lu 507/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. II SAB 408/03), jak i doktrynie przyjmuje się powszechnie, iż udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jednocześnie w przepisie art. 16 ust. 1 przewidziano jednoznacznie, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie podjął żadnej z przewidzianej w ustawie czynności, do których był zobligowany w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji Sąd na mocy art. 149 oraz art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zarzucając rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) w związku z art. 67 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 z późn. zm.).

Wskazując na powyższą podstawę wniesiono o zamianę zaskarżonego wyroku lub jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi ocena charakteru pisma z dnia 25 maja 2006 r. dyrektora Departamentu [...] w Centrali Zakładu, skierowanego według rozdzielnika do wszystkich dyrektorów jednostek terenowych tego samego Zakładu. Pismo zawierało szczegółowe objaśnienia niektórych zagadnień uregulowanych w piśmie Prezesa Zakładu z dnia [...] również skierowanego do tego samego kręgu adresatów. Zdaniem Zakładu oba pisma mają charakter pism wewnątrzzakładowych wytworzonych w obrębie i dla potrzeb tego samego podmiotu – w tym jego jednostek terenowych i nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w art. 1, ust. 1 lub art. 6 cyt. ustawy.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, iż pismo dyrektora Departamentu [...] w Centrali Zakładu z dnia [...] stanowi informacje publiczną, wobec czego odmowa jej udostępnienia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Pisma wewnątrzzakładowe w obrębie tego samego podmiotu nie stanowią informacji publicznej, zatem odmowa ich udostępnienia nie następuje w formie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) –dalej w skrócie ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe

zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004 z. 1, poz. 10; z dnia 20 września 2005 r., I OSK 794/05, niepubl.; z dnia 20 października 2005 r., I OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971 oraz z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 403/05, LEX nr 196461).

Po stwierdzeniu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania należało przystąpić do oceny skargi kasacyjnej.

Za niezasadny trzeba było uznać zarzut sformułowany w ramach podstawy

z art. 174 pkt 1 ppsa.

Podając przepis prawa materialnego, który miał zostać naruszony przez Sąd I instancji, autor skargi kasacyjnej określił, że naruszenie nastąpiło przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – zwanej dalej "ustawą"). Stosownie do art. 176 ppsa stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżący obowiązany jest przedstawić na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu przez Sąd, przy czym należy odnieść się nie tylko do poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, ale również trzeba sprecyzować swoje własne stanowisko i wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu. Tymczasem cały wywód w rozpatrywanej skardze kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że skoro pismo ma charakter wewnątrzzakładowy tj. został wytworzony w obrębie i dla potrzeb tego samego podmiotu, to nie stanowi informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa okoliczność, tak wyeksponowana przez autora skargi kasacyjnej, nie mogła być sama w sobie przesądzająca dla kwalifikacji przedmiotowego pisma, jako zawierającego informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.

Trzeba zwrócić uwagę, że Sąd Wojewódzki zaliczając żądaną informację do informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu przez stronę przeciwną, jako podmiot zobowiązany na mocy cyt. ustawy – odwołał się nie tylko do treści art. 1 ust. 1, ale też do art. 6 ustawy, który egzemplifikuje kategorie informacji publicznej. W szczególności trafnie Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku na kategorię informacji publicznej wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy, tj. "innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej".

Zaznaczyć należy, że przepisy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.b i lit. c ustawy, w przeciwieństwie do przepisu poprzedzającego (lit. a) nie ograniczają zakresu dostępu do informacji jedynie do dokumentów urzędowych. Przyjmuje się, że udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy władzy publicznej oraz stanowiska w sprawach publicznych zajmowane przez te organy i funkcjonariuszy publicznych (v. T.R. Aleksandrowicz Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej Lexis Nexis Wyd. 4 Warszawa 2008, str. 199).

Oceniając więc pismo, którego udostępnienia żądał skarżący, w kontekście tego rodzaju informacji, drugorzędne znaczenie miał fakt, do kogo przedmiotowe pismo było skierowane. Dodatkowo uwzględniając materię, której dotyczy pismo dyrektora Departamentu [...] ZUS z [...] trzeba stwierdzić, że w sprawie zachodzi też sytuacja przewidziana w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.d ustawy, stanowiącym, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść bardziej szczegółowo do ogólnikowego stwierdzenia autora skargi kasacyjnej, że pismo o charakterze wewnątrzzakładowym wytworzonym w obrębie i dla potrzeb tego samego podmiotu nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 lub art. 6 cyt. ustawy. Brak jest bowiem w części wstępnej skargi kasacyjnej, jak też w jej uzasadnieniu jednoznacznego wskazania konkretnego przepisu art. 6 ustawy, poprzez określenie ustępu, punktu i litery oraz wyjaśnienia na czym polegało naruszenie danego przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji.

W konsekwencji zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że dokument, którego udostępnienia żądał skarżący zawiera informację o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w cyt. ustawie.

Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż art. 3 ust. 1 ustawy określający zakres przedmiotowy prawa do informacji należy interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną.

Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (M. Jaśkowska Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, str. 37-39).

Również w poszczególnych rozstrzygnięciach sądów administracyjnych zasadniczo przyjmowana jest wykładnia rozszerzająca prawa do informacji publicznej. Przykładowo w wyroku z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (...). Sąd podkreślił, że pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji.

Z kolei w wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r.II SAB 364/03 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji prawo do informacji obejmuje też dostęp do dokumentów, a Konstytucja na podstawie jest art. 8 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, zatem nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ograniczałaby wspomniane prawo wbrew wyraźnej regulacji art. 61 Konstytucji.

Organ administracji publicznej może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, lecz także do udostępniania źródeł tej informacji.

Informacją może być zatem udostępnienie dokumentu, akt, materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu administracji publicznej. Innymi słowy oznacza to prawo do informacji przetworzonej przez organ, jak i prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu.

Reasumując trzeba stwierdzić, że Sąd Wojewódzki dokonując prawidłowej kwalifikacji żądanej przez skarżącego informacji, miał podstawę by podjąć stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzonej bezczynności strony przeciwnej.

Z tych względów należało zgodnie z art. 184 ppsa oddalić skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionej podstawy.