Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę

Przedmiotem skargi M. S. ("skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] października 2019 r. wydana w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W., związanych z zagospodarowaniem tej działki, w następującym stanie sprawy:

W związku z pismem skarżącej z [...] listopada 2012 r. organ powiatowy przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie nieruchomości przy ul. P. w W., w tym robót ziemnych w rejonie ściany budynku położonego na nieruchomości przy ul. P. w W.

Przy czym sprawa ta była już kilkakrotnie rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji; zajmował się nią także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ("WSA"), który m.in. wyrokiem z 2 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 385/14, uchylając decyzje organów obu instancji o odstąpieniu od nakładania obowiązków, zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wskazał na brak właściwego postępowania dowodowego uwzględniającego treść podania skarżącej i przywołane w nim nieprawidłowości.

Należy przy tym dostrzec, że w piśmie z [...] listopada 2012 r. skarżąca, zwracając się o pomoc - interwencję, wskazała, że dom, którego jest współwłaścicielką (położony przy ul. P. w W.) "graniczy" ścianą z nieruchomością sąsiednią przy ul. P., na której kilka lat trwały prace budowlane; w efekcie zaobserwowała pęknięcia ściany, odpryski elewacji, zawilgocenie budynku, zaleganie wody w okresie wzmożonych opadów i wiosennych roztopów, wykorzystywanie ściany jej budynku przez sąsiadów jako pergoli, co wcześniej nie miało miejsca.

Należy też wskazać, że na podstawie decyzji z [...] października 2000 r. Burmistrza Gminy W. na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. prowadzone były roboty związane budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany przewidywał m. in. utwardzenie 72 m² działki.

Na ostatnim etapie (nakazanego ww. wyrokiem Sądu) postępowania, [...]WINB decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m.W. ("PINB") nr [...] z [...] września 2018 r., nakładającą na (właścicieli) B. K. i M. K. (zwani dalej także "uczestnikami postępowania") obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W., związanych z zagospodarowaniem terenu tej działki (utwardzeniem z podwyższeniem poziomu), poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: wybudowaniu na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. żelbetowego muru oporowego na całej długości tej działki na styku z sąsiednią (niżej położoną) działką ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. P., stanowiącego konstrukcję oporową zabezpieczającą przed osuwaniem się gruntu, wraz z odpowiednią dylatacją i izolacją na odcinku przy ścianie istniejącego na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego; odpowiednim ukształtowaniu nawierzchni utwardzonych w celu zapewnienia odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony, zgodnie z wymaganiami przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji [...]WINB zakwestionował nałożony obowiązek. Zwrócił uwagę, że powinien on zostać określony jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości. Tymczasem nałożony obowiązek jest nieprecyzyjny i może budzić wątpliwości m.in. wykonawcy. Podniósł też, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nadal nie pozwala na ustalenie jaka pow. działki nr ew. [...] została utwardzona. Zwrócił przy tym uwagę na to, że jeżeli nadmierne utwardzenie działki stanowiłoby jedną z przyczyn nieprawidłowego odprowadzania wód opadowych z terenu, zasadnym byłaby częściowa jego rozbiórka. Zalecił w efekcie rozważenie czy nałożony obowiązek wykonania muru żelbetowego na granicy działek jest najbardziej słusznym rozwiązaniem. Tym bardziej wówczas, gdy w sprawie przedstawiane są alternatywne rozwiązania.

Zważyć przy tym trzeba, że zakwestionowana na tym etapie decyzja PINB wydana została w oparciu o opinię techniczną mgr inż. arch. J. H. (wykonaną na zlecenie uczestników postępowania), orzeczenie techniczne mgr inż. J. S. (sporządzone na zlecenie skarżącej), oceny techniczne autorstwa mgr inż. T. P. i mgr inż. T. P. (wykonane na zlecenie uczestników postępowania).

WSA wyrokiem z 22 marca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 147/19 oddalił sprzeciw skarżącej od ww. decyzji [...]WINB nr [...].

Dalej M. K. przy piśmie z [...] kwietnia 2019 r. przedłożył naprawczy projekt zagospodarowania terenu wraz z wyliczeniem powierzchni i zakresem prac niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia terenu działki nr ew. [...] z obrębu [...], położnej przy ul. P. w W., do stanu zgodnego z prawem, sporządzony w kwietniu 2019 r. przez mgr inż. arch. T. P.

Dnia [...] czerwca 2019 r. PINB, uwzględniając ww. dokument, wydał zaś decyzję nr [...], którą - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; "Prawo budowlane") - nałożył na uczestników postępowania obowiązek doprowadzenia - w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna - do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. P. w W. związanych z zagospodarowaniem tej działki (utwardzeniem z podwyższeniem poziomu terenu) poprzez wykonanie robót budowlanych w celu obniżenia poziomu terenu, polegających na:

rozbiórce utwardzenia z kostki brukowej o powierzchni 39,14 m2 wybudowanego wzdłuż południowej ściany budynku w kierunku ul. P., zgodnie z rys. nr 1 na str. 6 naprawczego projektu zagospodarowania terenu, sporządzonego [...] kwietnia 2019 r. przez mgr inż. arch. T. P., wraz z krawężnikiem gazonowym i usunięciu podsypki piaskowej z podbudową do poziomu terenu nieruchomości przy ul. P. oraz usunięciu folii kubełkowej i nasadzeń;

wykonaniu opaski z pasa grubego żwiru o szerokości 50 cm wzdłuż ściany budynku przy uh P. od strony południowej, zgodnie z zaleceniem mgr inż. arch. T. P. zawartym na str. 27 ww. projektu naprawczego, oraz wzdłuż ściany szczytowej budynku przy ul. P.

W uzasadnieniu tej decyzji PINB zaznaczył m. in., że prace polegające na utwardzeniu i podniesieniu terenu - części działki nr ew. [...] z obrębu [...] wykonane zostały w sposób niezgodny z przepisami; podniesienie terenu nieruchomości poprzez naniesienie ziemi przyczyniło się do naporu gruntu z działki nr ew. [...] na ścianę budynku usytuowanego na działce sąsiedniej oraz na podmurówkę/cokół istniejącego ogrodzenia działki nr ew. [...] z obrębu [...]; utwardzenie terenu o powierzchni 135 m² jest zaś niezgodne z zatwierdzonym decyzją z [...] października 2000 r. projektem budowlanym, jak i obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu osiedla P. w rejonie ulicy C. (uchwała nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2012 r.); poza tym powierzchnia utwardzona na odcinku biegnącym na wysokości budynku posiada spadek w stronę budynku skarżącej, co nie jest zgodne z § 29 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, "warunki techniczne"). To też uzasadniało zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji wniesione zostało przez uczestnika postępowania, który nie zgodził się z decyzją PINB w takim zakresie, w jakim stwierdza się w niej, że istniejące podwyższenie terenu działki nr ew. [...] nastąpiło na skutek wykonania robót budowlanych. Zauważył, że na żadnym etapie postępowania tego rodzaju okoliczność nie została stwierdzona.

Decyzją wskazaną na wstępie nr [...] z [...] października 2019 r., po rozpatrzeniu ww. odwołania, [...]WINB orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), tj. uchylił zaskarżoną decyzję a orzekając co do istoty nałożył na uczestników postępowania te same obowiązki do wykonania w terminie siedmiu miesięcy od dnia doręczenia decyzji co organ I instancji, rezygnując "tylko" w wydanym rozstrzygnięciu z zapisów wskazujących, że naprawiane nieprawidłowości powstały w wyniku robót budowlanych polegających na podwyższeniu terenu (a poprzestając na wskazaniu, że są one związane z robotami polegającym na utwardzeniu terenu).

W uzasadnieniu decyzji [...]WINB podał, że organ powiatowy trzykrotnie dokonywał oględzin w zakresie sposobu zagospodarowania terenu działki nr ew. [...] z obrębu [...], położnej przy ul. P. w W., a z ustaleń protokolarnych wynika, że poziom terenu nieruchomości przy ul. P. w W. jest wyższy o 40 cm od poziomu terenu nieruchomości przy ul. P. w W. Powyższa okoliczność znajduje potwierdzenie także w orzeczeniu technicznym z czerwca 2017 r. sporządzonym przez mgr inż. J. S. (zdjęcie nr [...]).

Zauważył następnie, że dotychczas ze zgromadzonych dowodów nie wynikało jaka powierzchnia działki nr ew. [...] z obrębu [...] jest w rzeczywistości utwardzona i czy utwardzenie terenu faktycznie wynosi 72 m2 (powyższa wartość została wskazana w projekcie zagospodarowania terenu działki nr ew. [...] z obrębu [...] jako wielkość powierzchni terenu utwardzonego). Do powyższej kwestii odnosi się "obecnie" przedłożony przez M. K. naprawczy projekt zagospodarowania terenu, w oparciu o który organ powiatowy wydał zaskarżoną decyzję nr [...].

[...]WINB dostrzegł przy tym, że w zatwierdzonym decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] z [...] października 2000 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położnej przy ul. P. w W. projekcie zagospodarowania terenu wskazano, że powierzchnia terenu utwardzonego ma wynosić 72 m2. Jednakże z tego projektu zagospodarowania terenu nie wynika, gdzie i w jaki sposób utwardzenie to ma być wykonane. W decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z [...] kwietnia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji budowlanej w pkt 6 (dotyczącym wytycznych co do kształtowania zabudowy) wskazano, że powierzchnia biologicznie czynna działki nie powinna być mniejsza niż 60%. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. W. zatwierdzonego uchwałą Rady m. W.nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Obecnie teren, na którym usytuowana jest działka nr ew. [...] objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu osiedla P. w rejonie ul C., zatwierdzonym uchwałą Rady m. W. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Powyższa działka znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem [...]. Zgodnie z zapisem § 16 ust. 2 pkt 10 ww. planu (dla wskazanego terenu) ustala się minimalną powierzchnię biologicznie czynną wynoszącą 60% dla każdej działki budowlanej, przy czym dla działek zabudowanych, o niższym wskaźniku dopuszcza się dalsze działania inwestycyjne pod warunkiem nie zmniejszania jego wielkości. Ze znajdującego się w ww. projekcie naprawczym opracowania geodezyjnego wynika, że powierzchnia terenu działki wynosi 633 m², powierzchnia zabudowy budynku - 145 m², powierzchnia terenów utwardzonych - 135 m², całkowita powierzchnia zabudowana (nieaktywna biologicznie) - 280 m², powierzchnia niezabudowana (aktywna biologicznie) - 353 m², co w rezultacie daje 44% powierzchni zabudowanej (nieaktywnej biologicznie) i 56% powierzchni niezabudowanej (aktywnej biologicznie). Powyższe oznacza, że w wyniku wykonania utwardzenia terenu działki o powierzchni 135 m² doszło do zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej, która nie powinna być mniejsza niż 60%, a faktycznie wynosi 56%, co jest niezgodne zarówno z ww. wymogiem wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i wymogiem wynikającym z obecnie obowiązujących przepisów planistycznych. Ponadto z pkt 4.1. opracowania technicznego z [...] kwietnia 2019 r. wynika, że po stronie ul. P. wzdłuż granicy (z działką przy ul. P.) biegnie wąski pas zieleni, pomiędzy nim a terenem utwardzonym znajduje się betonowy krawężnik gazonowy w poziomie nawierzchni, co nie ogranicza spływu wód opadowych w tym kierunku. Przy dużym opadzie jednokrotnym woda spływająca z nawierzchni utwardzonej może nie ulec rozsączeniu na terenie własnym i jej nadmiar może ulec przepływowi na teren nieruchomości przy ul. P.. Poza tym istniejąca nawierzchnia z kostki betonowej na odcinku biegnącym na wysokości budynku posiada spadek od budynku rzędu 0,5-1% w stronę pasa zieleni. W ocenie [...]WINB takie ukształtowanie utwardzonego kostką terenu działki nr ew. [...] z obrębu [...] może skutkować spływaniem wód opadowych w kierunku działki przy ul. P. i usytuowanego w granicy budynku mieszkalnego. Wykonane utwardzenia gruntu ze spadkiem w kierunku od budynku P. w stronę budynku i działki P., przy zachowaniu niewielkiego pasa powierzchni biologicznie czynnej stanowi o naruszeniu § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. [...]WINB zaznaczył nadto, że w pkt 4.1. opracowania technicznego z [...] kwietnia 2019 r. wskazano, że istniejąca nawierzchnia powstała stopniowo w okresie dalszej późniejszej eksploatacji budynku.

Wobec powyższego organ ten przyjął, że wykonanie utwardzenia gruntu na działce budowlanej nr ew. [...] z obrębu [...] nastąpiło po przyjęciu wybudowanego budynku mieszkalnego do użytkowania. Organ ten przyjął również, analizując stan prawny obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, jak i obecnie, że roboty budowlanego polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego) podlegało obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W związku z nowelizacją ustawy Prawo budowlane dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw zapis art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy otrzymał nowe brzmienie, wskutek czego roboty budowlane określone w art. 29 ust. 2 pkt 5 przestały podlegać obowiązkowi zgłoszenia, jeżeli dotyczą działek budowlanych. Niezależnie od powyższej zmiany organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione z obowiązku badania, czy roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych są zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów planistycznych, czy też warunkami technicznymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dodał, że skoro z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika, że istniejące obecnie na działce nr ew. [...] z obrębu [...] utwardzenie gruntu narusza wymogi przepisów planistycznych obowiązujących na tym terenie oraz § 29 ww. rozporządzenia zasadne było wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego.

I dalej [...]WINB zauważył, że uczestnik postępowania we wniesionym odwołaniu nie zakwestionował obowiązków nałożonych w sentencji zaskarżonej decyzji, lecz ustalenie organu powiatowego dotyczące podwyższenia terenu działki nr ew. [...] z obrębu [...], położnej przy ul. P. w W. Ten też zarzut [...]WINB uznał za zasadny.

[...]WINB wskazał, że analiza zgromadzonego w aktach I instancji całokształtu materiału dowodowego doprowadziła organ odwoławczy do przekonania, że nie udowodniono w trakcie postępowania, że miało miejsce podwyższenie terenu działki nr ew. [...] z obrębu [...] w ramach robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, czy też w ramach robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu ww. działki budowlanej. W niniejszej sprawie odpowiednio udokumentowane jest wyłącznie to, że poziom terenu nieruchomości przy ul. P. w W. jest wyższy o ok. 40 cm od poziomu terenu nieruchomości przy ul. P. w W. oraz że w wyniku robót budowlanych związanych z utwardzeniem gruntu na ww. działce budowlanej doszło do niedopuszczalnego z przepisami planistycznymi zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej i do kierowania wód opadowych z ww. działki na sąsiednią nieruchomość przy ul. P. i budynek usytuowany w granicy. Organ ten zaznaczył, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, w oparciu o jakie dowody organ powiatowy uznał, iż w omawianej sprawie doszło do podwyższenia terenu działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Co prawda w opracowaniu technicznym z czerwca 2017 r. autorstwa mgr inż. J. S. jest zawarty wywód, że właściciel nieruchomości P. nawiózł dodatkowy grunt na swoją działkę (str. 9), podnosząc w ten sposób rzędne jej powierzchni o kilkadziesiąt centymetrów, jednakże powyższe twierdzenie nie zostało poparte stosownymi środkami dowodowymi. Przywołane na powyższą okoliczność zdjęcie [...] przedstawia stan faktyczny na dzień jego wykonania, nie może więc stanowić dowodu dla przedstawionego poglądu o wykonaniu przez właściciela działki nr ew. [...] z obrębu [...] nasypu, powodującego podwyższenie terenu o kilkadziesiąt centymetrów. W tym temacie w sposób odmienny wypowiedział się też mgr inż. arch. T. P.; podniósł on, że teren utwardzonej nieruchomości P. znajduje się około 0,2-0,3 m powyżej poziomu terenu nieruchomości sąsiedniej, co jest wynikiem zaszłego ukształtowania terenu oraz późniejszej urbanizacji okolicy w zakresie infrastruktury. Z kolei na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych (z [...] sierpnia 2000 r.), stanowiącej projekt zagospodarowania terenu działki nr ew. [...] z obrębu [...] zostały od strony ul. P. czytelnie naniesione jedynie dwa punkty pomiaru rzędnych - jeden - wynoszący 10,20 m (dla terenu działki przy ul. P.); drugi - wynoszący 9,80 m (dla terenu działki przy ul. P.). Analogiczne rzędne terenu działek podane są również na mapach sytuacyjnych z 2001 r., stanowiących załączniki do projektu przyłącza elektroenergetycznego z 2002 r., czy też projektu technicznego przyłącza gazowego średniego ciśnienia z 2002 r. W ocenie [...]WINB odtworzenie ówczesnego ukształtowania powierzchni terenu w oparciu jedynie o współrzędne dwóch punktów jest raczej niemożliwe. Organ ten zauważył jednocześnie, że większość materiału dowodowego zgromadzona w aktach I instancji pochodzi z okresu po 2012 r. Dodał, że w protokole kontrolnym nr [...] z [...] lutego 2015 r. przedstawiciel organu stwierdził, że poziom terenu przy ul. P. "jest co wyższy" od poziomu terenu przy ul. P., co zdaniem przedstawiciela organu z kolei jest zgodne z projektem zagospodarowania terenu, będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] września 2000 r. W konsekwencji, mając na względzie rzędne wskazane w projekcie zagospodarowania terenu oraz to, że kwestia podwyższenia terenu jest sporna pomiędzy stronami, które to przedstawiają zupełnie odmienne poglądy na ten temat, a także bazując na ustalonym w trakcie czynności kontrolnych stanie faktycznym oraz zebranych w sprawie opracowaniach technicznych, [...]WINB uznał, że nie udowodniono, że istniejące podwyższenie terenu powstało w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi dotyczącymi budowy budynku mieszkalnego, czy też utwardzenia terenu przy ul. P. [...]WINB nie przesądził jednak, że takowe podwyższenie (poprzez nawiezienie ziemi) nie nastąpiło, a jedynie uznał, że brak jest dowodów na to, że podwyższenie było związane z robotami budowlanymi. Tylko zaś w tym ostatnim przypadku kwestia podwyższenia terenu podlega badaniu przez organy nadzoru budowlanego.

Tym niemniej za prawidłowy uznał zakres obowiązków nałożonych przez organ powiatowy na współwłaścicieli działki nr ew. [...] z obrębu [...] w związku z wykonanymi robotami związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu na ww. działce w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego.

W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB z [...] października 2019 r. skarżąca – M. S. wniosła o jej uchylenie w całości "z pozostawieniem w mocy poprzedzającej ją decyzji" PINB nr [...].

Wskazała, że kwestionowana decyzja zawiera szereg wad prawnych, stojących w oczywistej sprzeczności ze stanem faktycznym oraz wcześniejszymi bezspornymi ustaleniami w toczącym się 7 lat "przewlekłym przewodzie administracyjnym", "w szczególności urągając prawomocnemu wyrokowi WSA z dn. 2 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 385/14 (...)".

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że właściciele działki nr ew. [...] zagospodarowując działkę podnieśli ją wykorzystując do tego m. in. ziemię pozyskaną z wykopów fundamentowych, co spowodowało zasypanie ściany jej domu do wysokości 40 cm, czyli powyżej poziomu podłogi. Zaznaczyła też, przedstawiając przebieg postępowania, że [...]WINB przynajmniej do [...] grudnia 2018 r. nie wnosił zastrzeżeń w kwestii bezsporności podwyższenia terenu.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]WINB nr [...] z [...] października 2019 r. wydana w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. związanych z zagospodarowaniem terenu. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i skierowana do współwłaścicieli działki nr ew. [...]. Ma ona charakter reformatoryjny wobec uwzględnienia w ten sposób zarzutu odwołania wniesionego przez uczestnika postępowania kwestionującego ustalenie, że stan zagospodarowania ww. działki związany jest z podwyższeniem jej poziomu w wyniku robót budowlanych. W efekcie, zaskarżoną decyzją organ odwoławczy po uchyleniu decyzji I instancji orzekł co do istoty, formułując te same obowiązki, które określono w decyzji I instancji, ze wskazaniem wyłącznie na to, że ich nałożenie jest związane z koniecznością doprowadzenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu do stanu zgodnego z prawem.

Biorąc pod uwagę przebieg postępowania, zgromadzony materiał dowodowy (w tym protokoły oględzin organu nadzoru budowlanego i szereg opracowań – ocen technicznych wykonanych na zlecenie obu spornych stron), poczynione na jego podstawie ustalenia, a także – kwestię sporną (dotyczącą wyłącznie na tym etapie ustalenia, czy istniejące podwyższenie poziomu terenu działki nr ew. [...] jest wynikiem robót budowlanych), Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Nie podzielił zastrzeżeń podniesionych w skardze, i nie znalazł żadnych innych przyczyn, które winny prowadzić co najmniej do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że sprawa wywołana została wnioskiem skarżącej z [...] listopada 2012 r., zawierającym prośbę o interwencję wobec robót prowadzonych na nieruchomości sąsiadującej z działką skarżącej, mającej wpływ na stan jej nieruchomości, w tym ścianę istniejącego na jej działce budynku, usytuowanego w ostrej granicy obu działek (przy ul. P. i w W.). WSA wyrokiem z 2 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 385/14 (który to uprawomocnił się z dniem 21 listopada 2014 r.), kontrolując decyzję z [...] grudnia 2013 r. o odstąpieniu od nakładania obowiązków, nakazał (w istocie) ponowne zajęcie się sprawą, wyjaśnienie m. in. kwestii związanej z podwyższeniem terenu o ok. 0,5 m, i rozważenie, czy nie doszło do naruszenia § 29 warunków technicznych. W wykonaniu wyroku WSA akta zostały uzupełnione o materiał dowodowy, w tym na ostatnim etapie tego postępowania – o dowód w postaci opracowania sporządzonego [...] kwietnia 2019 r. przez mgr inż. T. P., zatytułowanego: naprawczy projekt zagospodarowania terenu wraz z wyliczeniem powierzchni i zakresem prac niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia terenu do stanu zgodnego z prawem. Dowody te pozwoliły na ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania działki nr ew. [...] i wpływu na działkę sąsiednią, której współwłaścicielką jest skarżąca. Ustalono, że doszło do utwardzenia terenu działki nr ew. [...], jak również, że tego rodzaju roboty przewidziano w projekcie zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] października 2000 r. (bez wskazania dokładnego miejsca i sposobu utwardzenia terenu o pow. 72 m²). Ustalono także, że poziom terenu przy ul. P. w W. jest wyższy o ok. 40 cm od poziomu terenu przy ul. P. w W. oraz, że rzeczywiste utwardzenie działki nr ew. [...] wynosi obecnie 135 m². Zgromadzone dowody wykazały także spadek utwardzenia działki nr [...] w kierunku nieruchomości skarżącej, co może skutkować spływaniem wód opadowych na tę nieruchomość.

Ustalono w efekcie, i nie jest to sporne w sprawie, że utwardzenie terenu działki nr ew. [...] o pow. 135 m² nie jest zgodne z ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, poprzedzającą ją decyzją o warunkach zabudowy (w której wskazano, że powierzchnia biologicznie czynna działki nie powinna być mniejsza niż 60%), jak i z planem miejscowym obecnie obowiązującym na tym terenie (zatwierdzonym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2012 r., w którym także ustalono, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna wynosi 60%; v. 16 ust. 2 pkt 10 planu). Poza tym przyjęto, że sposób wykonanego utwardzenia, ze spadkiem w kierunku nieruchomości skarżącej przy zachowaniu niewielkiego pasa powierzchni biologicznie czynnej, stanowi o naruszeniu § 29 warunków technicznych. Postępowanie nie wykazało, aby utwardzenie ponad to co wynikało z ww. zatwierdzonego projektu zostało zrealizowane przed przyjęciem budynku mieszkalnego do użytkowania (co nastąpiło w lipcu 2003 r., [...]. potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia z [...] lipca 2003 r.). Stąd też prawidłowo postępowanie skierowano "przeciwko" robotom budowlanym polegającym na utwardzeniu terenu/sposobie zagospodarowania działki, a nie "przeciwko" inwestycji realizowanej w oparciu o ww. pozwolenie na budowę. Prawidłowo jednocześnie uznano, że choć w obecnie obowiązującym porządku prawnym utwardzenie działki budowlanej nie wymaga zgody organu architektoniczno-budowlanego w żadnej formie, to jednak przed nowelizacją Prawa budowlanego, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. taka (milcząca) zgoda ww. organu była potrzebna (obowiązek dokonania zgłoszenia, v. art. 30 ust. 1 pkt 2). Niezależnie od tego słusznie wskazano, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ocenić każde roboty budowlane pod kątem m. in. ich zgodności z przepisami prawa, w tym przepisami planistycznymi i warunkami technicznymi, w przypadku zaś wymagającym interwencji w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – ma obowiązek zastosować art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (v. uchwała NSA z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, zgodnie z którą do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine).

Zatem, Sąd podziela ocenę organu odwoławczego wskazującą na konieczność zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (zgodnie z którym organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania). Nie ma przy tym żadnych zastrzeżeń co do sformułowanego przez ten organ na gruncie ww. przepisu – obowiązku. Określając obowiązek organ wykorzystał złożone do akt przez uczestnika postępowania opracowanie, sporządzone przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami i kompletne w kontekście występujących w sprawie problemów, zawierające rozliczenie zagospodarowania działki i przedstawiające sposób doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (v. pkt 4.3 prace projektowane naprawcze oraz rys. nr 1 str. 6). Wskazano w tym opracowaniu na konieczność przeprowadzenia częściowej rozbiórki wykonanego utwardzenia, do tego - w miejscach ściśle określonych, co zapewni nie tylko osiągnięcie parametru powierzchni biologicznie czynnej wymaganego przez prawo miejscowe, ale też usunie problem spływania wód – zapewni ich "zachowanie" na terenie własnym; dla osiągnięcia tego ostatniego skutku wskazano także na konieczność wykonania opaski z pasa grubego żwiru o szerokości ok. 50 cm wzdłuż ściany budynku przy ul. [...] od strony południowej. To też znalazło swoje odzwierciedlenie w nałożonym przez [...]WINB obowiązku, którego zakres i sposób sformułowania nie jest kwestionowany przez żadną ze stron.

Spór w sprawie na obecnym etapie sprowadza się bowiem wyłącznie do tego, czy wyniesienie działki nr ew. [...] o ok. 40 cm w stosunku do nieruchomości skarżącej jest wynikiem robót budowlanych. Tego dotyczył zarzut odwołania uczestnika postępowania; tego też wyłącznie dotyczy rozpoznawana skarga.

Niezależnie od analizy tego zagadnienia Sąd stwierdza, że jest ono o tyle bez znaczenia w niniejszej sprawie na obecnym jej etapie, że prowadzone od 2012 r. postępowanie przez nadzór budowlany pozwoliło na zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i ustalenie na jego podstawie występującego problemu – zalewania nieruchomości skarżącej wodami opadowymi. W konsekwencji z uwzględnieniem ukształtowania terenu działki nr ew. [...] (w tym jego utwardzenia w części i wyniesienia o ok. 40 cm (czy o ok. 20-30 cm) względem nieruchomości przy ul. P.) "udało się" sformułować tego rodzaju obowiązki, które pozwolą na usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości. Ustalenie w takich okolicznościach, czy wskazane i niewątpliwe wyniesienie działki nr ew. [...] nastąpiło na skutek robót budowlanych związanych na przykład z realizacją budynku na podstawie pozwolenia na budowę z 2000 r., czy też jest wynikiem "zaszłego ukształtowania terenu oraz późniejszej postępującej urbanizacji okolicy", pozostaje bez znaczenia dla wyniku tego postępowania (wobec zaproponowanych w sprawie i przyjętych przez organ nadzoru budowlanego rozwiązań doprowadzenia zagospodarowania ww. działki do stanu zgodnego z prawem).

Niemniej i niezależnie od tej uwagi Sąd stwierdza, że rację ma [...]WINB, wskazując w zaskarżonej decyzji, że dowody zgromadzone nie pozwalają na stwierdzenie, że istniejąca różnica w poziomach działek nastąpiła na skutek robót budowlanych. Słusznie analizując ten problem organ zwraca uwagę na opracowania techniczne złożone do akt przez obie strony postępowania, protokoły oględzin, jak i na projekt zagospodarowania działki zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z 2000 r. Z tego ostatniego dokumentu i widniejących na nim rzędnych terenu wynika, że działka nr ew. [...] jest wyniesiona względem działki skarżącej. W tej sytuacji nie sposób stwierdzić, aby stan ten tylko z tej przyczyny stanowił o naruszeniu prawa, skoro ww. pozwolenie na budowę zaakceptowało takie ukształtowanie terenu (bo choć nie przewidywało wyraźnie podniesienia rzędnych terenu, to jednak zaakceptowało projekt z rzędnymi 9,80 dla terenu działki przy ul. P. i 10,20 – dla działki przy ul. P.), i jako takie pozostaje w obrocie prawnym. Sąd zauważa jednocześnie, że taka ocena w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności z wytycznymi wynikającymi z wyroku WSA z 2014 r., który to - wobec braku w aktach odpowiedniego materiału dowodowego - zalecił jego uzupełnienie, w tym w kwestii związanej z podniesieniem terenu o ok. 0,5 m i dokonaniem nasadzeń bluszczem. To też w sprawie nastąpiło, czego dowodem są akta i pozostające w nich m. in. opracowania/oceny techniczne dotyczące także ww. zagadnień.

W tych warunkach Sąd nie podzielił zarzutów skargi, a zaskarżoną decyzję uznał za prawidłową, poprzedzoną właściwym postępowaniem, uwzględniającą całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, opartą na prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego, i spełniającą wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd przyjął, że organ odwoławczy w okolicznościach sprawy i wobec uwzględnienia zarzutu odwołania, mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.