Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. W. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w W. , na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy O. z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] czerwca 2021 r. do Urzędu Gminy O. wpłynął wniosek spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej też dalej "Spółką" lub "skarżącą") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...], na działce nr [...], położonej w miejscowości P. W..

Pismem z [...] czerwca 2021 r. Burmistrz Gminy O. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") zawiadomił o wszczęciu postępowania w ww. sprawie. W jego toku Sołtys i mieszkańcy wsi P. W. wnieśli protest wobec planowanej budowy, argumentując to mogącymi wystąpić negatywnymi wpływami na zdrowie i samopoczucie mieszkańców.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz odmówił ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdzając w uzasadnieniu, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, potrzeby interesu publicznego. Poza tym organ I instancji wskazał, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto organ I instancji zarzucił, że w przedłożonej przez Spółkę kwalifikacji przedsięwzięcia brakuje opracowania dotyczącego występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległościach określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uwzględniającego sumaryczną moc promieniowania izotropowo w osiach głównych promieniowania anten w odległości 150,00 m od środka elektrycznego odpowiadającej łącznej mocy anten nie przekraczającej 5 000 W skierowanych na ten sam azymut.

Odwołanie od opisanej decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2021 r. wniosła Spółka, która – zarzuciwszy rażące naruszenie prawa, a w szczególności:

a) art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej,

b) art. 6 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych,

c) art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej

– wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uchylając ww. decyzję Burmistrza i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania – przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2021 r. – SKO wyjaśniło, że decyzja organu I instancji nie może się ostać, gdyż nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym postępowanie wymaga uzupełnienia w części znacznej i istotnej dla wyniku sprawy. Podstawę materialnoprawną w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839; dalej w skrócie "rozporządzenie z 10.09.2019 r."). Nie ulega wątpliwości, że inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie SKO organ I instancji przeprowadził analizę, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Wiadomo, kto jest właścicielem terenu inwestycji i jakie grunty wchodzą w skład działki objętej wnioskiem – mianowicie grunty rolne, w tym m.in. oznaczone symbolem RVIb. Inwestycja znajduje się w granicach określonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. jako tereny istniejącej zabudowy usługowej. Na terenie sąsiadującym zlokalizowane są działki zabudowane budynkami mieszkalnymi (dz. nr ewid. [...]); w obszarze oddziaływania znajdują się też działki użytkowane rolniczo (dz. nr ewid. [...]). Przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) należy do osoby fizycznej, prowadzącej na niej działalność gospodarczą. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Działka posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej poprzez istniejący zjazd. Z wniosku oraz załącznika do wniosku wynika, że stacja bazowa składać się ma z wolnostojącej wieży stalowej o maksymalnej wysokości 63,0 m n.p.t., stanowiącej platformę do zawieszenia zestawu anten sektorowych i radioliniowych, prefabrykowanych szaf technicznych z urządzeniami elektroprzemysłowymi i zasilającymi stację, systemowego grodzenia oraz wewnętrznej linii zasilającej. Taka inwestycja nie zalicza się do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (wysokość konstrukcji przekracza 5,0 m).

Według treści przedłożonej przez Spółkę kwalifikacji przedsięwzięcia, rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem nie spełnia parametrów określonych w rozporządzeniu z 10.09.2019 r. W związku z tym SKO zauważyło, że organ I instancji podał, iż w ww. kwalifikacji przedsięwzięcia brakuje opracowania dotyczącego § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, uwzględniającego sumaryczną moc promieniowania izotropowo w osiach głównych promieniowania anten w odległości 150 m od środka elektrycznego odpowiadającej łącznej mocy anten nie przekraczających 500 W skierowanych na ten sam azymut. W ocenie SKO, jeżeli organ I instancji uznał, że brakuje opracowania dotyczącego występowania miejsc dostępnych dla ludzi w odległościach wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 i pkt 8 rozporządzenia z 10.09.2019 r., to winien przeprowadzić prawidłową ocenę, czy przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia. Jeżeli dla dokonania analizy organowi niezbędne są dodatkowe informacje, to winien o takie wystąpić do inwestora. Do przeprowadzenia takiej analizy niezbędna jest znajomość parametrów istniejącej zabudowy.

SKO podkreśliło, że "miejsca dostępne dla ludności" zdefiniowane są w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn.zm.; dalej w skrócie "p.o.ś.") oraz że sposób wyznaczania odległości od miejsc dostępnych dla ludności również został w przepisach wyraźnie określony. Mianowicie odległość miejsc dostępnych dla ludności jest odcinkiem prostej, który wyznacza się wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny (uwzględniając azymut i maksymalne pochylenie tej osi). Linia ta, zważywszy na wysokość zawieszenia (wysokość środka elektrycznego) przebiega na określonej wysokości (odległość w pionie), którą także należy brać pod uwagę przy dokonywaniu kwalifikacji przedsięwzięcia, czego – zdaniem SKO – organ I instancji w niniejszej sprawie nie uczynił. Organ ten winien zatem wziąć pod uwagę przede wszystkim wysokość istniejącej zabudowy, w odległości przewidzianej w przepisach cytowanego rozporządzenia środowiskowego, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. SKO wskazało, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien ustalić aktualny, istniejący sposób zagospodarowania działek sąsiednich – w tym wysokość istniejącej zabudowy – w odległościach przewidzianych cytowanymi przepisami, w celu dokonania kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia. Organ winien w tym zakresie poczynić własne ustalenia oraz odnieść się do kwalifikacji przedłożonej przez Spółkę.

Dalej SKO podało, że dominujące w orzecznictwie stanowisko przyjmuje, że dla dokonania prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Istotne znaczenie może mieć bowiem w tym względzie wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko. Nadto kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia. Uwzględnić także należy, w przypadku anten skierowanych na ten sam azymut, możliwość ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny i sumowania ich mocy. W tym zakresie – zdaniem SKO – kwalifikacja wymaga uzupełnienia, dlatego, rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji zwróci się do pełnomocnika Spółki o udzielenie wskazanych wyżej informacji.

Jednocześnie SKO przesądziło, że:

- organ I instancji nie wykazał, ani z akt sprawy nie wynika, aby zachodziła wyraźna sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym konkretne ograniczenia;

- sprzeciw społeczności lokalnej sam w sobie nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej;

- nie jest uzasadnione stanowisko zawarte w decyzji Burmistrza, iż zamierzenie narusza relacje przestrzenne i nie stanowi kontynuacji funkcji;

- organ I instancji nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na to, że "obiekt budowlany o podanych we wniosku gabarytach stanowi element dysharmonijny dla historycznej sylwetki panoramicznej oraz zaburza charakter zabudowań w miejscowości P. W.".

Sprzeciw od opisanej decyzji SKO z [...] października 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła P. sp. z o.o., reprezentowana przez r.pr. J. D., który – zarzuciwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej oraz udzielenie organowi I instancji wadliwych wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było przeszkód dla wydania decyzji merytorycznej, tj. uchylającej decyzję Burmistrza z [...] sierpnia 2021 r. oraz ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem Spółki – i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor podniósł, że organ odwoławczy winien odnieść się w treści swego rozstrzygnięcia do zarzutów sformułowanych w odwołaniu złożonym przez stronę, stosując przy tym prawidłowo obowiązujące przepisy. Tymczasem organ II instancji temu obowiązkowi uchybił i choć uchylił oczywiście wadliwe rozstrzygnięcie Burmistrza, to jednak udzielił błędnych, niezgodnych z prawem wytycznych, do których organ I instancji – w zamierzeniu SKO – winien zastosować się przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W szczególności SKO wywiodło, że organ I instancji nie dokonał weryfikacji przedłożonej przez Skarżącego kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście sygnalizowanego w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych "obowiązku" uwzględniania sumarycznej mocy promieniowanej przez wszystkie elementy antenowe. Tymczasem taki "obowiązek" nie znajduje podstaw normatywnych. Zdaniem strony skarżącej brak również jakichkolwiek podstaw prawnych dla uwzględniania maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego z urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] To, że fabrycznie dane urządzenie ma określoną właściwość (czy skalę właściwości) nie oznacza, że w przypadku konkretnej inwestycji ten parametr faktycznie wystąpi. Zależeć to może bowiem od planowanego sposobu wykorzystania tego urządzenia przez inwestora na konkretnej inwestycji. To skarżący, jako inwestor, decyduje o zakresie i parametrach inwestycji, odnośnie do której złoży wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie jest rolą organu odkodowywanie "rzeczywistej" woli inwestora. Organ związany jest wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a poszukiwanie "zamiarów" inwestora poza treścią składanych wniosków i oświadczeń jest działaniem pozbawionym podstaw prawnych. Przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji winno być bieżące zamierzenie inwestycyjne określone w treści wniosku.

W odpowiedzi na sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie, wskazując, że nie naruszyło wskazanych w sprzeciwie przepisów postępowania – art. 138 § 2 k.p.a. – oraz powtarzając argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 944/21, Sąd postanowił przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."). Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2021 r. (nr [...]) uchylającej, do ponownego rozpoznania, decyzję Burmistrza Gminy O. z [...] sierpnia 2021 r. (nr [...]) o lokalizacji inwestycji celu publicznego – został wniesiony w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie ww. przepisu, sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.

W niniejszej sprawie SKO umotywowało swe rozstrzygnięcie kasacyjne tym, że Burmistrz odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z powołaniem się na okoliczność braku w przedłożonych przez inwestora materiałach opracowania dotyczącego § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839; w skrócie "rozporządzenie z 10.09.2019 r.") [w rzeczywistości organ I instancji powołał się na analogiczne, ale już nieobowiązujące rozporządzenie z 2010 r. – uw. Sądu], uwzględniającego sumaryczną moc promieniowania izotropowo w osiach głównych promieniowania anten w odległości 150 m od środka elektrycznego odpowiadającej łącznej mocy anten nie przekraczających 500 W skierowanych na ten sam azymut, bez podjęcia działań zmierzających do usunięcia tego braku w sposób umożliwiający organowi przeprowadzenie oceny, czy przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Co więcej, myśl tę SKO wyraziło w sposób warunkowy, stwierdzając, iż "jeżeli organ I instancji uznał, że brakuje opracowania dotyczącego występowania miejsc dostępnych dla ludzi w odległościach wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 i pkt 8 Rozporządzenia [z 10.09.2019 r.], to winien przeprowadzić prawidłową ocenę, czy przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia. Jeżeli dla dokonania analizy organowi niezbędne są dodatkowe informacje, to winien o takie wystąpić do inwestora. Do przeprowadzenia takiej analizy niezbędna jest znajomość parametrów istniejącej zabudowy". SKO przy tym podkreśliło, że owej oceny należy dokonać nie tylko z uwzględnieniem tzw. zasady sumowania, "czyli uwzględniania mocy nie pojedynczych, lecz wszystkich anten (co do których możliwe jest nakładanie się wiązek promieniowania)", ale także "maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego" z analizowanych anten.

Przed przejściem do weryfikacji zasadności stanowiska SKO należy jeszcze raz podkreślić, że zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu jest bardzo ograniczony i zasadniczo sprowadza się tylko do sprawdzenia, czy doszło do deklarowanego przez organ odwoławczy wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. (zob. art. 64e, art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). Ograniczenie to, rzecz jasna, dotyczy przede wszystkim argumentacji uzasadnienia wyroku, a zwłaszcza wiążących ocen (art. 153 p.p.s.a.), które mogą w nim zostać przedstawione. Sąd w postępowaniu wywołanym sprzeciwem obowiązany jest wobec tego ważyć formułowane oceny prawne tak, aby nie naruszyć art. 64e p.p.s.a. Zwłaszcza, że w sprawie ze sprzeciwu nie biorą udziału inne strony postępowania administracyjnego, poza stroną wnoszącą sprzeciw, i w konsekwencji nie mogłyby one też zwalczać ewentualnych, niekorzystnych dla siebie, materialnoprawnych ocen sądu. Z tego powodu tym bardziej należy baczyć, aby badanie decyzji kasacyjnej w miarę możliwości nie wykraczało poza aspekty formalne (proceduralne i dowodowe) związane z przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a. (tak trafnie wyrok WSA z 12.11.2021 r., II SA/Po 535/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Uwzględniając powyższe, Sąd jedynie może zasygnalizować, że nie jest wcale jednoznaczny i przesądzony w orzecznictwie pogląd – który forsują organy obu instancji – że równoważna moc promieniowana izotropowo pojedynczych anten telefonii komórkowej musi być sumowana (czy inaczej: kumulowana) na potrzeby badania, czy inwestycja kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z 10.09.2019 r. Przeciwne, obszernie umotywowane stanowisko było wyrażane w wielu wyrokach m.in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (np.: z 10.06.2021 r., IV SA/Po 74/21; z 14.04.2021 r., II SA/Po 804/20; z 08.10.2020 r., II SA/Po 363/20; z 12.12.2019 r., IV SA/Po 796/19; z 20.11.2019 r., II SA/Po 721/19; z 10.08.2011 r., IV SA/Po 174/11 – dostępne w CBOSA), jak i w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (z najnowszych zob. np. wyroki: z 20.04.2021 r., II OSK 247/19; z 12.01.2021 r., III OSK 3455/21 – dostępne w CBOSA). Podobnie istotne zastrzeżenia mogą budzić także wskazania SKO co do konieczności uwzględniania, przy badaniu mocy promieniowanej pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny stacji bazowej, nie ich parametrów podanych przez inwestora we wniosku, lecz maksymalnych, tj. "maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego [czy miało tu być dalej: "możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt)"? – uw. Sądu]" – a to w kontekście słusznie akcentowanej w sprzeciwie zasady związania organu wnioskiem inwestora (por. wyrok WSA z 12.12.2019 r., IV SA/Po 796/19, CBOSA).

Żeby jednak nie naruszyć art. 64e p.p.s.a., Sąd rozpoznając sprzeciw Spółki nie mógł głębiej ani bardziej stanowczo wnikać w wyżej zasygnalizowaną problematykę oraz wyrażone na jej kanwie materialnoprawne oceny SKO, lecz był zmuszony skoncentrować się na badaniu zaskarżonej decyzji z [...] października 2021 r. jedynie pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd musiał ograniczyć się do analizy, czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Burmistrza na potrzeby decyzji z 2 sierpnia 2021 r. można było ocenić jako niekompletne – przynajmniej w stopniu wykluczającym ewentualne zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a. (o którym niżej) – na gruncie wyrażonego przez SKO poglądu o konieczności badania "zsumowanych" ("skumulowanych") mocy promieniowanych przez anteny wnioskowanej stacji bazowej, i to mocy (a także chyba tzw. tiltów) maksymalnych.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji w ww. zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Cytowany przepis stanowi odstępstwo od przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy wybierając to odstępstwo nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w przywołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, CBOSA). Art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, iż ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA), podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie wystąpił tak rozumiany przypadek uzasadniający w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wykazuje bowiem w dostatecznym stopniu ziszczenia się określonej w ww. przepisie przesłanki mówiącej o pozostawaniu do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wynika z niego także brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. (co więcej, z motywów zaskarżonej decyzji nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle badana przez SKO – znamienne, że przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołany ani razu).

Po pierwsze, nie może stanowić właściwej podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji li tylko warunkowe rozumowanie organu odwoławczego, oparte na schemacie: "jeżeli organ I instancji uznał że..., to winien...". Taki model działania cechuje kontrolną aktywność sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej (co wynika ze specyfiki tego środka zaskarżenia, o czym była mowa wyżej), natomiast z pewnością nie może stanowić modus operandi organu odwoławczego, który to organ jest wszak powołany do (ponownego) merytorycznego rozpoznawania spraw administracyjnych, w ich całokształcie. Tymczasem w niniejszej sprawie SKO trzon swych rozważań oparło właśnie na takim, li tylko warunkowym stwierdzeniu, że: "jeżeli organ I instancji uznał, że brakuje opracowania dotyczącego występowania miejsc dostępnych dla ludzi w odległościach wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7. oraz § 3 ust. 1 i pkt. 8 Rozporządzenia to winien przeprowadzić prawidłową ocenę czy przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia. Jeżeli dla dokonania analizy organowi niezbędne są dodatkowe informacje, to winien o takie wystąpić do inwestora". Rzeczą SKO było stanowcze przesądzenie, czy rzeczywiście w rozpatrywanej sprawie "brakuje" wskazanego "opracowania" (tj. czy istnieją potrzeba i podstawy prawne do żądania jego sporządzenia) oraz czy faktycznie zachodzi potrzeba wystąpienia do inwestora o jakieś dodatkowe informacje, a jeśli tak, to o jakie konkretnie. Zadość tym wymogom nie czyni dalsze, jedynie ogólnikowe stwierdzenie SKO, że: "Do przeprowadzenia takiej analizy niezbędna jest znajomość parametrów istniejącej zabudowy".

Po drugie, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wnioskować, że to właśnie deklarowana przez SKO potrzeba ustalenia wspomnianych: "parametrów istniejącej zabudowy" – tudzież, jak jeszcze bardziej ogólnie zostało to ujęte w wytłuszczonych przez SKO wskazaniach dla organu I instancji: "aktualnego, istniejącego, sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, w tym wysokości istniejącej zabudowy, w odległościach przewidzianych cytowanymi przepisami" – oraz "maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia" [anteny? – uw. Sądu], a także "dokładne określenie parametrów poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia", mających łącznie służyć dokonaniu "kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia", z uwzględnieniem tzw. zasady sumowania ("kumulowania się mocy anten" / "nakładania się wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny"), stanowiło ów "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., który uzasadniał, w ocenie SKO, zastosowanie tego przepisu w kontrolowanej sprawie.

Sąd tej oceny nie podziela.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w aktach sprawy znajdują się: przedłożony przez inwestora (Spółkę) dokument pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" – określający m.in. parametry anten rozsiewczych (w tym ich pasmo nadawania, zakres tilt-u, moc EIRP dla danego pasma i poszczególnej anteny) oraz ocenę przedmiotowego przedsięwzięcia przez pryzmat kryteriów z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 10.09.2019 r. – a także inne, również załączone do wniosku, dokumenty (w tym mapy) charakteryzujące planowane przedsięwzięcie oraz otaczającą je zabudowę (w tym określające rodzaj obiektu i jego orientacyjną wysokość wyrażoną liczbą kondygnacji, jak np.: "g1", "g2", "h1", "i1", "m1", "m2"). Nie jest przy tym tak, jak twierdzi SKO, że rolą organu lokalizacyjnego jest samodzielne ustalanie sposobu zagospodarowania i parametrów zabudowy wszystkich działek sąsiednich. W sytuacji zalegania w aktach sprawy takich dokumentów, jak przedłożone przez inwestora w niniejszej sprawie, rolą organu jest weryfikacja ustaleń poczynionych przez inwestora w zakresie niezbędnym do dokonania oceny charakterystyki środowiskowej planowanej inwestycji (a tu ściślej: do weryfikacji prawidłowości oceny dokonanej przez Spółkę) – czy mianowicie inwestycja ta zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z 10.09.2019 r. W tym kontekście uzupełnienie zebranych w sprawie materiałów o brakujące – zdaniem SKO – dane i analizy sprowadzać się będzie w istocie do wezwania Spółki o stosowne uzupełnienie przedstawionych już dokumentów, analiz i ocen, a następnie do ich weryfikacji.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, przedmiot i zakres tych uzupełnień oraz związanych z nimi czynności weryfikacyjnych (wyjaśniających) – ustalony na podstawie materialnoprawnych ocen (niepodlegających, jak to już wyżej wyjaśniono, weryfikacji Sądu w niniejszym postępowaniu) oraz wskazań wyrażonych przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – nie wykracza poza ramy postępowania uzupełniającego (verba legis: "dodatkowego"), o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że zgodnie z ww. przepisem, podejmując takie postępowanie, organ może zlecić przeprowadzenie określonych czynności wyjaśniającym organowi pierwszej instancji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącą koszt wpisu ([...] zł), wynagrodzenie jej pełnomocnika ([...] zł) ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.