Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wójcik asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P.[...] w B sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 23 stycznia 2024 r. nr SKO-520-7/23 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz P.[...] w B sp. z o.o. kwotę 1109 zł (jeden tysiąc sto dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji nałożył na przewoźnika Przedsiębiorstwo ("Spółka", "Strona", "Przewoźnik", "Skarżąca") karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

W odwołaniu Strona wniosła na podstawie art. 89 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r. poz. 775 ze zm. dalej: "k.p.a.") o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem przesłuchania świadków na okoliczność dokonania kontroli Przewoźnika na dworcu autobusowym w B..

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że Spółka na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. uprawniona jest do wykonywania regularnych przewozów osób na linii [...]. Zgodnie z rozkładem jazdy dołączonym do zezwolenia kurs nr [...] rozpoczynający się w B. o godz. 8:50 powinien być realizowany w soboty, niedziele i święta z wyłączeniem 25 grudnia, 1 stycznia oraz pierwszego dnia Świąt Wielkanocnych. A zatem w dniach [...] listopada 2022 r. i [...] listopada 2022 r. przewoźnik powinien wykonać kurs zgodnie z rozkładem jady. Organ wskazał, że na stronie internetowej Przewoźnika widniał komunikat, zgodnie z którym w dniach [...] listopada 2022 r. i [...] listopada 2022 r. komunikacja autobusowa nie będzie prowadzona. Dokumentuje to zrzut ekranu strony przewoźnika wykonany przez organ I instancji. Okolicznością bezsporną jest również fakt, że przewoźnik nie poinformował organu I instancji o zmianie rozkładu jazdy w w/w dniach, do czego był zobowiązany na podstawie art. 22b ust. 1 u.t.d. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dołączył do akt sprawy polecenia wyjazdu służbowego wystawione przez Sekretarza Województwa na [...] listopada 2022 r. i [...] listopada 2022 r. dla Z. P. i Ł. W. w celu kontroli realizacji przewozów autobusowych. W czasie delegacji w/w pracownicy organu I instancji korzystać mieli z samochodu służbowego. Organ dołączył do akt sprawy zrzuty ekranu systemu GPS SATIS dokumentujący trasę przejazdu oraz raport dla pojazdu nr rej. [...]. Z dokumentów tych wynika, że we wskazanych wyżej dniach osoby uprawnione do przeprowadzenia kontroli wykonały podróż służbową na trasie: [...]. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw, aby dowodom przedstawionym przez organ odmówić wiarygodności.

W toku postępowania Strona kwestionowała fakt przeprowadzenia kontroli w dniach [...] i [...] listopada 2022 r., odwołując się przy tym do zapisów monitoringu, na których nie stwierdzono obecności osób przeprowadzających kontrolę. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapis monitoringu nie przesądza o tym, że upoważnieni pracownicy organu I instancji nie przeprowadzili kontroli we wskazanych wyżej dniach. W toku postępowania przewoźnik, mimo wezwań ze strony organu I instancji nie przedstawił żadnych dowodów, potwierdzających wykonanie w dniach [...] i [...] listopada 2022 r. kursu nr [...] w ramach linii regularnej [...] objętej zezwoleniem nr [...]. Fakt niewykonania w/w kursów uzasadnia nałożenie na przewoźnika kary zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022r. poz. 2201 ze zm. dalej: "u.t.d.") wg stawek wynikających z załącznika nr 3 do ustawy. Wobec niewykonania kursów karę nałożono zgodnie z pkt 2.2. podpunkt 1 w wysokości 2.000 zł za każdy niezrealizowany kurs, a za niezgłoszenie organowi zmiany danych, karę w wysokości 800 zł zgodnie z pkt. 2.9.

W ocenie organu odwoławczego nie zostały spełnione warunki pozwalające na zastosowanie przepisu art. 189f § 1 k.p.a. przez odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu. Brak realizacji kursów nie może być uznany za znikome naruszenie prawa, gdyż stwierdzone naruszenia godzą bezpośrednio w prawa osób korzystających z usług przewoźnika. Ponadto organowi odwoławczemu z urzędu znany jest fakt, że Spółka dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym również przy wykonywaniu przewozów na innych liniach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a., to w ocenie organu odwoławczego nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona, w toku postępowania, zapoznawała się z aktami sprawy oraz składała wyjaśnienia. Nie budzi wątpliwości organu, że w odniesieniu do kwestii najistotniejszej z punktu nałożenia kary, tj., braku wykonania kursów w dniach [...] i [...] listopada 2022 r., Strona nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających na odmienną ocenę sprawy. Ponadto zwrócono uwagę, iż zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, Strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Uznając, że ustalenia organu I instancji jak i wydana na ich podstawie decyzja są zgodne z prawem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej zarzucając naruszenie:

- art. 10 k.p.a. przez wydanie decyzji przez organ I instancji bez uprzedniego wyczerpania procedury z art. 10 k.p.a.; organ ten wydał decyzję, przed upływem wyznaczonego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, tj. dzień od [...].06.2023 r. do [...].06.2023 r., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcia, albowiem na etapie ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, pojawiły się nowe środki dowodowe, w oparciu o które SKO w T. wydało zaskarżoną decyzję, tj. zrzut z ekranu w przedmiocie lokalizatora GPS przejazdu samochodu służbowego oraz polecenie wyjazdu służbowego dla Z. P. i Ł. W.;

- art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a. – wydanie decyzji administracyjnej z pominięciem dokonania jakichkolwiek czynności w zakresie ustalenia zaistniałego stanu faktycznego; SKO w T. pominęło przeprowadzenia dowodu z zapisu monitoringu oraz wyznaczenia rozprawy, celem przeprowadzenia wnioskowanych dowodów w przesłuchania świadków, zwłaszcza przy uzasadnionych zastrzeżeniach skarżącego, w zakresie przyjętego stanu faktycznego przez organ I instancji;

- brak ustalenia przez organ II instancji stanu faktycznego; brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, bezpodstawne pominięcie wniosku skarżącego o wyznaczenie rozprawy administracyjnej i przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z przesłuchania świadków;

- art. 77§1 k.p.a. – brak dokonania jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego, dających podstawę do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przeprowadzona w ramach tak określonej kognicji kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która utrzymała w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Skarżąca zarzuciła organom, że nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 wrzesnia 2001r. o transporcie drogowym. Organ pierwszej instancji nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł, za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących dni oraz niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi , który udzielił zezwolenia, zmiany danych o których mowa w art. 22b ust. 1 u.t.d. w wymaganym terminie. Podstawę faktyczną zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym stanowiły ustalenia dokonane przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego w toku kontroli m.in. na dworcu autobusowym w B.. W dniu [...] listopada 2022r. pracownicy organu oczekiwali na autobus kursu nr [...] relacji B. - Ż. na przystanku B. [...]. Autobus powinien odjechać z tego przystanku o godz. 8:50. Do godziny 9:05 pojazd nie podjechał na przystanek. Pracownicy organu udali się na przystanki autobusowe, na trasie przejazdu autobusu w tym kursie, sprawdzić czy przewoźnik umieścił informację o niewykonywaniu przedmiotowego kursu w dniu kontroli. Na żadnym przystanku nie było informacji o tym, że w dniu [...] listopada 2022r. kurs do Ż. nie jest realizowany. Ponowna kontrola kursu nr [...] miała miejsce w dniu [...] listopada 2022 r. Do godziny 9:10 autobus nie podjechał na przystanek B. [...], a na przystankach na trasie przejazdu autobusu brak było informacji o niewykonywaniu kursu w dniu [...] listopada 2022r. Kontrola została udokumentowana zdjęciami wykonanymi na dworcu autobusowym w B. i przystankach ([...]) oraz notatkami służbowymi pracowników przeprowadzających kontrolę. Na zdjęciach odręcznie napisano datę, godzinę i miejsce wykonania zdjęcia.

Skarżąca już w piśmie z dnia [...] stycznia 2023r. zakwestionowała fakt przeprowadzenia kontroli przez wskazanych pracowników powołując się w tym zakresie na zapis monitoringu z dworca autobusowego w dniach i godzinach wskazanych w notatkach służbowych. Do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2023r. Skarżąca załączyła płytę DVD z zapisem monitoringu, oświadczenie pracownika (specjalisty ds. przewozów pasażerskich A. G.) z którego wynika, że dnia [...] grudnia 2022r. na polecenie przełożonego obejrzał zapisy audio-wideo z trzech kamer zainstalowanych na terenie dworca autobusowego w B. obejmujących miejsca z których to między innymi wykonana została dokumentacja fotograficzna organu kontrolującego; po przeglądzie zapisu nagrań zarejestrowanych na trzech kamerach z dnia [...] i [...] listopada 2022r. pracownik nie zaobserwował obecności osób kontrolujących. Strona mając na uwadze istniejące rozbieżności wniosła o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2023r. uchyliło decyzje z dnia [...] marca 2023r. W uzasadnieniu wskazało na przedstawione na etapie odwołania dowody i zaleciło ich skonfrontowanie z materiałem dowodowym zebranym dotychczas. Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji włączył do materiału dowodowego zrzuty z ekranu systemu GPS SATIS odzwierciedlające daty i godziny tras samochodów służbowych w dniu [...] i [...] listopada 2022r. oraz polecenia wyjazdu służbowego dla wskazanych pracowników z dnia [...] i [...] listopada. Natomiast w żaden sposób nie zweryfikowano dowodów przedłożonych przez Stronę podczas gdy Skarżąca dodatkowo przedłożyła oświadczenie administratora systemu monitorującego teren dworca autobusowego z którego wynika, że przedłożony organowi zapis monitoringu prezentuje wydarzenia w realnym przedziale czasowym a urządzenia rejestrujące ów zapis automatyczne przeszły proces synchronizacji czasowej zegarów (w związku ze zmianą czasu z letniego na zimowy, która miała miejsce w nocy z [...] na [...] października 2022r.).W dniu [...] czerwca 2023r. Marszałek Województwa [...] ponownie wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej powołując się na ustalenia kontroli dokonane w dniu [...] i [...] listopada 2022r.

W świetle przedstawianego powyżej przebiegu postępowania nie budzi wątpliwości Sądu, że organy nie przeprowadziły właściwie postępowania dowodowego i nie dokonały analizy wszystkich dokumentów/dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a w konsekwencji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego. Organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), czyli ma mieć w polu widzenia nie wyłącznie interes społeczny ale też słuszny interes obywatela (strony postępowania) "z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Uwzględniając więc treść art. 7 k.p.a., ale także art. 75 k.p.a. (otwarty katalog środków dowodowych) oraz art. 78 § 1 k.p.a. (obowiązek uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu, jeśli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy) i analizując zachowanie Skarżącej oraz organu w trakcie postępowania należy zaakcentować, że organ ma obowiązek dokładnego zbadania okoliczności sprawy, a następnie wyciągnięcie wniosków opartych w ww. regułach postępowania.

Jak się wskazuje w orzecznictwie strona postępowania administracyjnego ma prawo liczyć na to, że organ podejmie wszystkie niezbędne czynności które będą służyły prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego (art. 8 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w tym dopuści dowody przyczyniające się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (art. 75 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie prawidłowo zebranych dowodów ustali stan faktyczny, do czego zobowiązuje go art. 80 k.p.a. Organ w niniejszej sprawie nie sprostał tym wymogom. Podkreślić w tym miejscu należy, że wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie wiąże organu. Nie mniej rozprawa ma służyć organowi do jak najpełniejszego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza gdy wymaga tego udział świadków, biegłych lub przeprowadzenie oględzin. W niniejszej sprawie organ nie podjął nawet próby oceny przydatności przeprowadzenia rozprawy dla wyjaśnienia wątpliwości a w każdym razie brak rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym, w pełni zasadne jest uznanie, że organ w trakcie postępowania naruszył art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, gdyż kontrolowane postępowanie nie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem wskazanych wyżej reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Za zasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Organ pierwszej instancji wyznaczył Stronie termin na zapoznanie się z aktami sprawy od [...] do [...] czerwca 2023r. po czym w dniu [...] czerwca 2023r. wydał decyzję. Słusznie Skarżąca zauważa, że okoliczność ta mogła mieć wpływ na wynik sprawy bowiem organ włączył do materiału dowodowego dokumenty (zrzuty z ekranu systemu GPS SATIS oraz polecenia wyjazdu służbowego dla wskazanych pracowników z dnia [...] i [...] listopada) których Strona nie znała. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Ustali okoliczności faktyczne sprawy w oparciu o pełny, wszechstronnie rozpatrzony materiał dowodowy. Dokona subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie należycie je uzasadni, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym zasadnym jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skarga podlegała zatem uwzględnieniu, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.