I OSK 1903/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-04-27	
Data wpływu	2011-09-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska /przewodniczący/
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 2470/10	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 134; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2470/10 w sprawie ze skargi W.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2470/10 oddalił skargę W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Kierownik Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brwinowie odpowiadając na podanie W. K. z dnia [...] października 2010 r., domagające się zobowiązania M. K. i G. M. do udzielenia odpowiedzi na jego dwa listy (z dnia [...] października 2004 r. i z dnia [...] sierpnia 2008 r.) poinformował go, że nie ma możliwości do zobowiązania osób fizycznych do odpowiedzi na prywatną korespondencję.

Na pismo to W. K. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że w myśl art. 127 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji. Jeśli czynność organu nie jest decyzją to odwołanie jest niedopuszczalne. Wówczas organ stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Na postanowienie W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko.

Oddalając skargę Sąd stwierdził, że kontrolowane postanowienie nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.

Przedmiotem dokonywanej kontroli jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. Powyższe postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność zażalenia nie może wejść w ocenę jego zasadności – por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1381/91 (ONSA 1992, nr 3-4, poz. 80).

Zaskarżone do Sądu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. ma charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy zanim przystąpi do oceny merytorycznej zarzutów odwołania musi w pierwszej kolejności zbadać jego dopuszczalność. W konsekwencji powyższego kognicja Sądu ograniczona została do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, a więc oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania.

Sąd powołał się na akta sprawy, z których wynika, że pismem z dnia 6 października 2010 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Brwinowie poinformował W. K., że nie ma żadnych możliwości ani podstaw prawnych do zmuszenia osób fizycznych, aby udzieliły odpowiedzi na skierowany do nich przez W. K. prywatny list, czyli było to pismo wyłącznie informacyjne. Dlatego też zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w zaistniałej sytuacji nie było podstaw do złożenia od niego odwołania i prawidłowo uznał odwołanie za niedopuszczalne; nie zaistniały bowiem podstawy do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez organ odwoławczy. Kolegium zasadnie na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Ze wskazanych przyczyn Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4, art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 P.p.s.a. skutkujące przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc niedokonanie prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowanie naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 9, 64, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało nieustaleniem, jaki powinien być przedmiot postępowania administracyjnego.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia za udzieloną z urzędu pomoc prawną, które nie zostało zapłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreśla konieczność przestrzegania przez organy zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a tymczasem Sąd usankcjonował dopuszczenie przez organy administracji naruszenia tych zasad. Powołuje się na orzecznictwo NSA akceptujące konieczność dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r. sygn. akt III SA 729/84). Zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Skarga powołuje się również na orzecznictwo Sądu Najwyższego (np. wyrok z dnia 16 lutego 1994 r. do sygn. akt III ARN 2/94), zgodnie z którym spełnienie wymogów wynikających z art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa; jest to szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Dlatego też wydaje się, że organa prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie powinny wykazać się aktywnością aby wskazane wyżej zasady mogły być w niniejszym postępowaniu spełnione.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przywołano zasadę zaufania obywateli do organów państwa, zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Naruszenie tych zasad spowodowało również naruszenie przez organy art. 64 i art. 77 § 1 k.p.a., co usankcjonował Sąd pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego jeżeli nawet żądania strony wydają się, że nie powinny być rozpatrywane w trybie postępowania administracyjnego to wyłączenie tego trybu powinno być poprzedzone gruntowną analizą stanu sprawy oraz uzupełnieniem postępowania w niezbędnym zakresie, aby wydana decyzja w pełni odpowiadała stanowi faktycznemu.

Czynności, takich jak dokładne zbadanie jakie było żądanie skarżącego, czy też wezwanie go do uzupełnienia braków pisma poprzez doprecyzowanie swojego żądania po uprzednim pouczeniu, zaniechały zarówno organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji, który w ten sposób usankcjonował powyższe naruszenia. Poza tym brak było uzasadnienia dlaczego organ prowadzący postępowanie zakwalifikował listy przesłane przez skarżącego jako listy prywatne. Ponadto organy prowadzące postępowanie nie wzięły pod uwagę, że przedmiotowe listy skarżącego, nawet jeżeli nie mogły odnieść skutku na gruncie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji, to właściwym dla nich mógłby być opisany w Kodeksie postępowania administracyjnego tryb rozpatrywania skarg i wniosków. Skarżący nie został również pouczony o takiej możliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przez organy i Sąd przepisów postępowania.

Przytoczone w skardze kasacyjnej, jako naruszone przez organy przepisy art. 7, 8, 9, 64 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązują w toku postępowania administracyjnego a ich przestrzeganie zapewnia jego prawidłowy przebieg stwarzając gwarancje procesowe dla strony oraz gwarantują wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzedzające wydanie decyzji administracyjnej.

Nie można mówić o stosowaniu tych przepisów gdy sprawa nie odpowiada zakresowi regulacji przewidzianemu w art. 1 k.p.a. Taką sprawą wykraczającą poza regulacje objęte postępowaniem wyjaśniającym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego była sprawa, z którą zwrócił się W. K. do OPS w Brwinowie.

Należy zauważyć, iż skarżący pismem z dnia [...] października 2010 r. zwrócił się do Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brwinowie zamieszczając w nim różnorodne żądania w tym m.in. wypłaty wielomilionowych odszkodowań, podjęcie różnorodnych działań przez organy, już na pierwszy rzut oka działań nieracjonalnych.

Z uwagi na treść pisma pracownik Ośrodka przyjął w dniu [...] października 2010 r. protokolarne oświadczenie W. K., w którym podtrzymał on swe zgłoszone pretensje w tym żądał "zobowiązania M. K. aby nakłoniła swoją matkę G. M. do odpowiedzi na jego listy z dnia [...] października 2004 r. i [...] marca 2008 r. w kwestii przybicia pieczęci na karcie gwarancyjnej telewizora". Pismo Kierownika Ośrodka z dnia [...] października 2010 r., informujące W. K. o braku podstaw do zobowiązania osób fizycznych do odpowiedzi na listy dotyczyło tylko tego żądania skarżącego. Pismo to stanowiące odpowiedź na żądanie skarżącego nie podlegało zaskarżeniu, dlatego też zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zastosowało przepis art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność odwołania wniesionego przez W. K..

Błędnie skarga kasacyjna zarzuca organom zaniechanie prowadzenia postępowania administracyjnego i wyjaśnienia sprawy, bowiem żądanie skarżącego nie mogło być zrealizowane w postępowaniu administracyjnym. Zarzuty te mogłyby odnieść skutek tylko wówczas gdy żądanie strony podlegałoby rozpatrzeniu w postępowaniu wyjaśniającym i załatwieniu w drodze decyzji. Akt wydany na podstawie art. 134 k.p.a., podejmowany jest w postępowaniu wstępnym przez organ odwoławczy i kończy sprawę zainicjowaną niedopuszczalnym w takim przypadku środkiem zaskarżenia.

W tym stanie rzeczy skoro wydane postanowienie SKO w Warszawie odpowiadało prawu nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy ustrojowej oraz art. 151 P.p.s.a., gdyż wyrok oddalający skargę W. K. nie naruszał prawa, zaś skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez WSA w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik powinien złożyć Sądowi pierwszej instancji stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.