II SA/Łd 596/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-10-13	
Data wpływu	2016-08-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Jolanta Rosińska /sprawozdawca/
Renata Kubot-Szustowska /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 1456; art. 3 pkt 1, pkt 23, pkt 20 lit. c, pkt 19; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 13 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. LS	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania P. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...].

Z akt sprawy wynika, że w dniu 2 czerwca 2016 r. P. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko J. C..

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta R. odmówił przyznania P. K. wnioskowanego świadczenia wychowawczego, argumentując, że w 2014 r. rodzina uzyskała dochód w wysokości 7.200,00 zł z tytułu alimentów. Od dnia 27 października 2015 r. P. K. podjęła pracę, uzyskując za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, tj. listopad 2015 r. dochód w wysokości 1.174,91 zł. Miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni wyniósł 1.774,91 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 887,46 zł i przekroczył wymagane kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, tj. kwotę 800 zł.

Od wspomnianej decyzji odwołała się P. K. wskazując, że samotnie wychowuje dziecko – J. C.. Wyjaśniła, że w 2014 r. utrzymywała się jedynie z alimentów otrzymywanych na syna w wysokości 600 zł miesięcznie. Od 27 października 2015 r. podjęła pracę na pełny etat. Z powodu "cięć budżetowych" w firmie, od 1 maja 2016 r. pracuje na pół etatu, z tego względu jej sytuacja materialna uległa znacznemu pogorszeniu.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 4, art. 5 ust.1, ust. 3 i 4, art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1, art. 7 ust. 1 i ust. 3, art. 2 pkt 19, pkt 20 lit. c, art. 18 ust. 2, art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), zwanej dalej "ustawą" i wyjaśnił, że ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. Z poczynionych na podstawie akt sprawy ustaleń wynika, że rodzina P. K. uzyskała w 2014 r. dochód w wysokości 7.200,00 zł. Jest to dochód z tytułu alimentów świadczonych na rzecz syna J.C. (oświadczenie skarżącej z dnia 2 czerwca 2016 r.). Miesięczny dochód rodziny skarżącej za 2014 r. wyniósł 600,00 zł (7.200,00 zł: 12 m-cy). Od 27 października 2015 r. odwołująca podjęła zatrudnienie w A Sp. z o. o. z siedzibą w R. Pierwsza umowa o pracę została zawarta na czas określony od 27 października 2015 r. do 27 kwietnia 2016 r., kolejna umowa o pracę zawarta została od 28 kwietnia 2016 r. na okres sześciu miesięcy. Zatem w myśl przepisu art. 2 pkt 20 lit. c ustawy nastąpiło uzyskanie dochodu i do dochodu rodziny, zgodnie z art. 7 ust. 3, należało doliczyć dochód za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. za listopad 2015 r. Z zaświadczenia z dnia 6 czerwca 2016 r. wydanego przez A Sp. z o. o. wynika, że w listopadzie 2015 r. skarżąca uzyskała dochód w wysokości 1.174,91 zł. Zatem miesięczny dochód rodziny P. K., po uwzględnieniu dochodu uzyskanego wyniósł 1.774,91 zł (600,00 zł + 1.174,91 zł), a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 887,46 zł (1.774,91 zł : 2 osoby) i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego, tj. kwotę 800 zł. Odwołująca nie spełnia więc kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Zdaniem Kolegium przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci należą do przepisów bezwzględnie obowiązujących i w taki sposób wiążą organy administracji orzekające zarówno w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Wobec powyższego bez znaczenia dla sprawy pozostaje podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż od maja 2016 r. strona jest zatrudniona na ½ etatu, ponieważ ustawodawca w art. 2 pkt 19 ustawy ściśle określił, co stanowi dochód utracony, a zmiana warunków pracy i płacy, co miało miejsce w analizowanej sprawie, do nich nie należy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie świadczenia wychowawczego ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozstrzygnięcia z powodu naruszenia art 2 pkt 19 c ustawy, poprzez niewłaściwą jego wykładnię, polegającą na nieuznaniu, iż utratą zatrudnienia jest również zmniejszenie etatu z całego na pół etatu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając tym samym pogląd, iż stronie skarżącej nie przysługuje uprawnienie do świadczenia wychowawczego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. W ocenie sądu oceny tej nie sposób podzielić, bowiem organ I instancji błędnie ustalił dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę, co bezsprzecznie rzutowało na treść wydanej decyzji. Organ odwoławczy nie podjął się przeprowadzenia własnego postępowania celem zweryfikowania ustaleń faktycznych i prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji. Niemniej jednak, z uwagi na kompetencje jakimi dysponuje organ II instancji, na podstawie art. 15 w związku z art. 138 K.p.a., wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji jest zdaniem sądu wystarczające do końcowego jej załatwienia.

Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, iż jednym z podstawowych kryteriów pozwalających na pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie osobie uprawnionej świadczenia wychowawczego jest sytuacja materialna uprawnionego podmiotu, a w zasadzie jego rodziny. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18-ego roku życia. W myśl natomiast art. 5 ust. 1 i 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie, z tym że na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł.

W zakresie rozumienia pojęcia "dochód" ustawa o pomocy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci odwołuje się do definicji zamieszczonej w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) Zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy "dochód" to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym alimenty na dzieci.

W myśl natomiast art. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ilekroć w ustawie jest mowa o: dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3; dochodzie dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego - oznacza to przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3; dochodzie rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny;

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest również zapis art. 2 pkt 19 ustawy, w którym ustawodawca sformułował pojęcie utraty dochodu wskazując, iż ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu oznacza to utratę dochodu spowodowaną:

a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,

b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,

c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej,

e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z późn. zm.),

f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych,

h) utratą świadczenia rodzicielskiego,

i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,

j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.);

Mając na względzie ustawowe definicje uzyskania dochodu i utraty dochodu analogicznie unormowane zarówno w ustawie o świadczeniach rodzinnych jak i w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a także mając na względzie cel tej ostatniej ustawy wydaje się, że jak najbardziej aktualne pozostaje orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tle art. 3 pkt 23 u.ś.r., zgodnie z którym jako utratę dochodu należy traktować także zmianę warunków pracy, co w realiach tej sprawy oznaczało obniżenie wymiaru czasu pracy z 1 etatu do ½ etatu i obniżenie w związku z tym o połowę wynagrodzenia.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stwierdzić przeto należy, iż z literalnej wykładni przytoczonego przepisu nie można wywieść, iż utrata dochodu ma się odnosić wyłącznie do przypadków całkowitej utraty dochodu. Nie można zatem ograniczać tego pojęcia do sytuacji, gdy z dnia na dzień podmiot traci całkowicie dochód i pozostaje bez środków do życia. Z uwagi na powyższe należy opowiedzieć się za szerokim rozumieniem pojęcia utraty dochodu. Jako utratę dochodu należy zatem traktować również utratę dochodu w jego dotychczasowej wysokości spowodowanej chociażby zmianą warunków pracy, czy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie zmianę spowodowaną zmniejszeniem wymiaru zatrudnienia do ½ etatu. Ograniczenie stosowania przywołanej definicji wyłącznie do sytuacji pozbawienia osoby uprawnionej całkowicie dochodu prowadziłoby do wyraźnej sprzeczności z dyrektywą ustawy, która nakazuje wspierać osoby ubogie oraz osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej. Jak podkreślił WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1124/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oznacza to, że już w dyrektywie ustawy ustawodawca kreśląc krąg osób uprawnionych do świadczeń w niej przewidzianych, nie ogranicza go do osób, które utraciły zatrudnienie, a więc bez dochodu. Zmiana wynagrodzenia na niższe, która powoduje ograniczenie środków pieniężnych rodziny, doprowadzając do trudnej sytuacji finansowej, a często do ubóstwa rodziny, jest utratą dochodu w pojęciu art. 2 pkt 17 ustawy. Stanowisko takie zajął również NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 759/12 oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 194/13, wyrok WSA w lodzi z 28 marca 2015r. sygn. akt II SA/Łd 62/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 7 ustawy, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W przypadku natomiast uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W przypadku zaś uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego.

Uwzględniając powyższą regulację organ odwoławczy obowiązany jest ponownie podjąć czynności zmierzające do ustalenia dochodu rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę. Uwzględni przy tym, iż od dnia 27 października 2015 r. skarżąca podjęła zatrudnienie w A Sp. z o. o. z siedzibą w R. Pierwsza umowa o pracę została zawarta na czas określony od 27 października 2015 r. do 27 kwietnia 2016 r., kolejna umowa o pracę zawarta została od 28 kwietnia 2016 r. na okres sześciu miesięcy, z tym że w dniu 29 kwietnia 2016 r. strony umowy zawarły porozumienie zmieniające warunki pracy i płacy oraz aneks do umowy z dnia 28 kwietnia 2016 r., w którym poczynając od 1 maja 2016 r. zmniejszono wymiar czasu pracy skarżącej do ½ etatu i wynagrodzenie do kwoty 925 zł miesięcznie brutto.

W przypadku skarżącej doszło zatem do uzyskania dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 20 lit. c, a następnie jego częściowej utraty, ale jak zostało to już wywiedzione, także zmiana wysokości uzyskiwanego dochodu z uwagi na zmianę warunków pracy stanowi utratę dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy, gdyż niewątpliwie ma miejsce ograniczenie środków jakimi dotychczas strona dysponowała.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie dokonały wadliwej wykładni pojęć – utrata dochodu i uzyskanie dochodu, co rzutuje bezpośrednio na treść wydanego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ, opierając się na wykładni tych definicji dokonanej przez sąd, ponownie ustali dochód rodziny i oceni, czy strona skarżąca spełnia kryterium dochodowe uprawniające ją do przyznania świadczenia wychowawczego.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

a.tp.