Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 490/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 12 stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. (dalej: stowarzyszenie) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 12 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 25 sierpnia 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN700 MOP 8,4 MPa relacji R. – O., wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi oraz budową Systemowej Stacji Redukcyjno-Pomiarowej SSRP [...] wraz z odgałęzieniem DN300 (decyzja środowiskowa). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Stowarzyszenie wniosło odwołanie od decyzji oraz złożyło wniosek o wstrzymanie natychmiastowego jej wykonania. Stowarzyszenie wskazało, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków związanych z wielkoskalową wycinką drzew i krzewów z obszarów chronionych, siedlisk przyrodniczych i siedlisk chronionych gatunków.

Postanowieniem z 12 stycznia 2022 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej, na podstawie art. 86e ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373, ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa) oraz art. 123 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: k.p.a.)

W ocenie organu, okoliczności powołane w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie należy rozpatrywać nie tylko w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, ale także w kontekście jej wadliwości. Realizacja każdego przedsięwzięcia z zasady wiąże się z wystąpieniem negatywnego oddziaływania na środowiska w tym z wycinką drzew i krzewów na terenie realizacji przedsięwzięcia. Celem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest właśnie określenie skutecznych środków minimalizujących i kompensujących negatywne oddziaływanie tak, żeby skala i rozmiar szkody w środowisku były możliwie jak najmniejsze. Organ odwoławczy obecnie nie jest w stanie przesądzić, czy wskazana przez stowarzyszenie wycinka będzie wielkoskalowa w stosunku do obszarów chronionych i wywoła znaczną szkodę. Będzie to zależało m.in. od przewidywanej skuteczności zaproponowanych środków minimalizujących i kompensujących. Samo wskazanie, że realizacja przedsięwzięcia wiąże się z wycinką drzew i krzewów nie przesądza o niemożności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w postępowaniu odwoławczym o konieczności uchylenia decyzji środowiskowej.

Stowarzyszenie podnosi, że wycinka będzie odbywać się na powierzchni 211 ha na terenach leśnych, w tym na terenach chronionych oraz terenach siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków. Na poparcie tej tezy stowarzyszenie przywołuje tylko nieścisłości pojawiające się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a nie własne, poparte konkretnymi dowodami ustalenia w tym zakresie. Stowarzyszenie wskazuje odcinki planowanego gazociągu, na których dojdzie do wycinki i które jednocześnie stanowią tereny siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków chronionych dyrektywą ptasią i siedliskową (np. od km 25+500 do km 27+600 obszar leśny obejmujący duże płaty siedliska 9110 oraz 9170 ze stanowiskami bociana czarnego), lecz jest stwierdzenie ogólne. Nie wskazano bowiem jaki rzeczywiście procent siedliska 9110 oraz 9170 będzie podlegał wylesieniu poprzestając na sformułowaniu "duży".

Organ podkreślił, że inwestor każdorazowo przed zniszczeniem siedlisk gatunków chronionych zobowiązany będzie do uzyskania stosownych zezwoleń, o których stanowi art. 56 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098, ze zm., dalej: u.o.p.).

Stowarzyszenie wniosło skargę na postanowienie z 12 stycznia 2022 r.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że stanowisko organu jest zasadne i "wpisujące się w konstrukcję innych instytucji wstrzymania wykonania". Na uwzględnienie nie zasługuje zatem zarzut stowarzyszenia, że stanowisko to stanowi sprzeczne z prawem przerzucenie na stowarzyszenie ciężaru dowodu w zakresie wykazania okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, argumentacja przedstawiona przez stowarzyszenie nie może stanowić podstawy do "wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji", ponieważ odnosi się do "kwestii merytorycznych dotyczących legalności wydanej decyzji". Sąd I instancji stwierdził, że "w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom". Takich okoliczności w konkretny i udowodniony sposób stowarzyszenie nie podało. W szczególności nie wskazało rozmiarów szkody oraz nie wyjaśniło, gdzie i w jakim zakresie, na jakim terenie szkoda miałaby wystąpić oraz dlaczego szkoda ta jest znaczna. Stowarzyszenie nie uzasadniło też, dlaczego skutki wykonania zaskarżonej decyzji będą trudne do odwrócenia (skoro istnieje możliwość "rekompensaty środowiskowej"). W postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy ustali, jak faktycznie powierzchnia wycinki odnosi się do utraty wartościowych siedlisk przyrodniczych oraz jakie możliwe są do zastosowania środki minimalizujące i kompensujące. Stowarzyszenie zarzuciło, że ustalenia takie dokonane zostaną już po wykonaniu wycinki, jednak ta okoliczność jest przewidziana przez ustawodawcę, który uwzględnił potrzebę zastosowania właśnie tych środków, w tym nowych nasadzeń.

Sąd I instancji podkreślił przedmiot przedsięwzięcia, którym jest zapewnienie stabilności innym gałęziom przemysłu, przez utrzymanie terminowych dostaw gazu. Opóźnienie w realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia może mieć istotne negatywne skutki gospodarcze wykraczające zdecydowanie poza ramy branży polegające na niewykorzystaniu mocy produkcyjnej przedsiębiorstw oraz uzależnionych od dostaw gazu. Może to mieć negatywne skutki dla gospodarki polskiej w postaci niedostatków w innych branżach, uzależnionych od dostaw gazu i pociągnąć za sobą straty finansowe dla wielu przedsiębiorstw, a w konsekwencji przełożyć się na indywidualną sytuację gospodarczą tych podmiotów, ich pracowników oraz budżet państwa. Ewentualne opóźnienie realizacji przedsięwzięcia może negatywnie odbić się na perspektywach rozwoju osób zatrudnionych przy przedsięwzięciu, mogąc spowodować konieczność wstrzymania nowego zatrudnienia i tym samym pozbawić region istotnych korzyści gospodarczych.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma na celu ustalenie przesłanek, które chronią środowisko. Czasowe zablokowanie tych warunków, przez ochronę tymczasową w postaci wstrzymania wykonania decyzji nie służy ochronie środowiska. Ponadto Sąd I instancji zgodził się z organem, że brak jest obecnie możliwości przesądzenia, czy wskazana przez stowarzyszenie wycinka będzie wielkoskalowa w stosunku do obszarów chronionych i faktycznie wywoła znaczna szkodę. Samo wskazanie, że realizacja przedsięwzięcia wiąże się z wycinką drzew i krzewów nie przesądza o niemożności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w postępowaniu odwoławczym o konieczności uchylenia decyzji. Decyzja środowiskowa jest wyrazem pewnego kompromisu i wynikiem ważenia wartości. Nie jest zatem możliwe odstąpienie od realizacji przedsięwzięcia lub wstrzymanie jej wykonania na podstawie "uniknięcia powstania jakichkolwiek, nawet niewielkich szkód w środowisku". W przeciwnym razie ustawodawca nie przewidziałby środków minimalizujących te szkody (zatem zakłada, że muszą powstać) lub działań rekompensujących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie.

Stowarzyszenie zarzuciło błędną wykładnię prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej przez powielenie wadliwej wykładni, nieuwzględniającej celu przepisu i całkowicie pomijającej konieczność uwzględnienia jego prounijnej i prośrodowiskowej interpretacji. Ponadto organ oparł wykładnię art. 86e ustawy środowiskowej na nieaktualnym stanowisku doktryny i orzecznictwa, które obowiązywało przed wejściem przepisu w życie, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

Po drugie, art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej przez wadliwą i zbyt rygorystyczną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że brak jest okoliczności, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że wykonanie decyzji wywołałoby nieodwracalne skutki prawne lub wyrządzało szkodę, a w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia interesu społecznego.

Po trzecie, art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 135 k.p.a. przez wadliwe uznanie, że ciężar dowodu w zakresie wykazania zaistnienia "uzasadnionego przypadku", stanowiący podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy.

Ponadto stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia, czego przyczyną był brak dostatecznego i wnikliwego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy oraz brak rozpoznania i przeanalizowania całej argumentacji stowarzyszenia.

Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w jej wyniku uchylenie w całości postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 12 stycznia 2022 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Ponadto stowarzyszenie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Stowarzyszenie oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze, nieskuteczne okazały się zarzuty podnoszące naruszenie art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej oraz art. 135 k.p.a. Uzasadnienie tych zarzutów sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji nieprawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie odmowy wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej, z uwagi na pominięcie prounijnej i prośrodowiskowej wykładni art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej. Nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane, że przepis ten został dodany ustawą z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 784, dalej: ustawa nowelizująca), która weszła w życie 13 maja 2021 r. Przepis ten został dodany w celu dostosowania krajowych przepisów do przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE.L 2012 Nr 26, s. 1, dalej: dyrektywa EIA) oraz w związku z wszczęciem przez Komisję Europejską tzw. procedury naruszeniowej w tym zakresie. Celem wprowadzenia tego przepisu, podobnie jak celem wprowadzenia art. 86f ustawy środowiskowej, było najogólniej rzecz ujmując umożliwienie wstrzymywania decyzji środowiskowej, zarówno na etapie postępowania administracyjnego (w przypadku nadania tego rodzaju decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności), jak i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Należy jednak podkreślić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podobnie jak i z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nie wynika, żeby wykładnia art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej dokonana przez organ i podzielona przez Sąd I instancji w jakikolwiek sposób wykluczała wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej lub wstrzymanie jej natychmiastowej wykonalności. Przeciwnie, organ odwoławczy dokonał analizy argumentów stowarzyszenia, ale ich nie podzielił, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji i w istocie nie zostało w żadnej mierze podważone w skardze kasacyjnej. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest w istocie powtórzeniem stanowiska zawartego we wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej. Jednocześnie próba stowarzyszenia podważenia dokonanej przez Sąd I instancji wykładni pojęcia "uzasadnionych przypadków", o których stanowi art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej, jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej bowiem strony stowarzyszenie zarzuca, że odwołanie się do rozumienia tego pojęcia wypracowanego na gruncie art. 135 k.p.a. jest nieprawidłowe, ponieważ poglądy doktryny w tym zakresie są nieaktualne w odniesieniu do art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej. Z drugiej natomiast strony, stowarzyszenie samo odwołuje się do tych poglądów, wskazując, że za wstrzymaniem natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej może przemawiać potencjalna wadliwość decyzji organu I instancji i powołując się w tym zakresie na komentarze do art. 135 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że prounijna i prośrodowiskowa wykładnia art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej, uwzględniająca również cel wprowadzenia tego przepisu, nie oznacza konieczności wstrzymywania natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej, a jedynie dopuszczalność wniosku w tym zakresie oraz konieczność rozpoznania argumentów podnoszonych w tym wniosku. Wbrew twierdzeniom stowarzyszenia, stanowisko organu pozbawione jest "automatyzmu", ponieważ organ ten odniósł się do konkretnych argumentów stowarzyszenia i wyjaśnił, z jakich powodów ich nie podziela. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. Natomiast nieprawidłowa jest wykładnia art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej prezentowana przez stowarzyszenie, która zakłada, że wniosek złożony na podstawie tego przepisu i oparty na ogólnikowych twierdzeniach, powinien być w istocie z urzędu uwzględniony. Tego rodzaju wniosku nie można wyprowadzić na podstawie prounijnej i prośrodowiskowej wykładni art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej. Zarówno przepisy krajowe, jak i przepisy dyrektywy EIA zakładają dopuszczalność złożenia wniosku o wstrzymanie decyzji środowiskowej i konieczność merytorycznego rozpoznania tego wniosku, ale nie zakładają niejako automatycznego uwzględnienia tego rodzaju wniosku, tylko z uwagi na zasadę przezorności i ochronę środowiska.

Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, który odniósł się do niewątpliwie istniejącego w tej sprawie interesu publicznego związanego z budową gazociągu. Należy pamiętać, że pojęcie "uzasadnionych przypadków" z art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej jest pojęciem nieostrym i wymaga doprecyzowania na gruncie konkretnych spraw administracyjnych. Wydaje się, że ustawodawca celowo posłużył się tego rodzaju pojęciem, zakładając szeroki margines oceny dokonywanej przez organy na gruncie stosowania tego przepisu. Prawidłowe jest zatem sięgnięcie w takim przypadku do ważenia interesu prywatnego oraz publicznego, a także ważenia wartości w ramach samego interesu publicznego, w tym wypadku ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa energetycznego i racji ekonomicznych Polski. Tej oceny stanowisko stowarzyszenia nie podważa.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest uzasadnione sięganie do przesłanek wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej przewidzianych w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym "do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję". Przepis ten stanowi istotne doprecyzowanie przesłanki trudnych do odwrócenia skutków z art. 61 § 3 p.p.s.a., natomiast na tego rodzaju doprecyzowanie nie zdecydował się ustawodawca w art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej. Tego rodzaju wykładnia art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej, prezentowana przez stowarzyszenie, prowadzi w istocie do ograniczenia zakresu stosowania tej normy prawnej. Niezależnie jednak od powyższego, stanowisko organu, które zaakceptował Sąd I instancji, uwzględnia przecież wpływ przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ organ odniósł się do podnoszonych przez stowarzyszenie argumentów w tym dotyczących wylesiania, natomiast uznał te argumenty za sformułowane zbyt ogólnie.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty podnoszące art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., które sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że organ nie przeprowadził wystarczającego postępowania w celu wykazania, że rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji środowiskowej powinien zostać wstrzymany. Należy jednak pamiętać, że to na stronie, która z danej okoliczności wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, spoczywa obowiązek jej wykazania. Trudno zatem oczekiwać, żeby organ odwoławczy poszukiwał argumentów uzasadniających wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji, o ile oczywiście nie orzeka z urzędu na podstawie art. 135 k.p.a., co w tej sprawie nie miało miejsca. Natomiast organ odwoławczy dokonał oceny argumentów stowarzyszenia, w tym również w zakresie potencjalnej wadliwości decyzji środowiskowej, ale tych argumentów nie podzielił, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 86e ust. 1 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że ocena ta została dokonana z poszanowaniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i na tej podstawie prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ brak było podstaw do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że powołanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bez jednoznacznego wskazania, na czym polegało naruszenie tych przepisów, stanowi błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej, ponieważ przepisy te nie mogą zostać zastosowane łącznie przez wojewódzki sąd administracyjny.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.