Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania odwołania, 2. stwierdza, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 5. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. C. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [..] położonej przy ul. R. w R.

Skarżący domaga się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę wskazano, że postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęto w 2004 roku. Sprawa dotyczy przerwania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który jest już w znacznej mierze zakończony. Do chwili obecnej jednakże sprawa nie została zakończona, a przerwana budowa nie została wznowiona. Wprawdzie w sprawie wydano szereg różnych decyzji, jednakże wskutek ich uchylania przez organy nadrzędne sprawa nie została ostatecznie załatwiona.

Ostatnia decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została dnia 11 sierpnia 2017 r., ( nr [..] ), a zatem ponad rok temu. W ocenie skarżącego decyzja ta w zasadzie nie różni się znacznie od poprzednich decyzji tegoż organu z dnia 20 maja 2014 r. i 4 października 2016 r.

Pomimo odwołania złożonego w terminie przez skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył sprawy.

W ocenie skarżącego wykonując zalecenia zawarte w ostatnio wydanej decyzji odwoławczej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wydać decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [..] położonej przy ul. R. w R., gmina K., oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, czego nie uczynił.

Nic nie usprawiedliwia organu w zwłoce w wydawaniu decyzji. Jest to sytuacja niedopuszczalna i skarżący nie znajduje żadnej przesłanki ekskulpującej organ od trwania w bezczynności. W ocenie skarżącego sprawę należy niezwłocznie zakończyć i umożliwić stronie realne korzystanie z przysługującej jej prawa.

Zaznaczył skarżący, że kwestie merytoryczne skarżący szeroko opisał w poprzedniej skardze i aktualnie podtrzymuje zaprezentowane w niej stanowisko i argumenty.

Terminy do załatwienia sprawy przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego już dawno minęły. Kilkakrotnie skarżący M. C. wnosił już do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, jak i do Ministra, jednakże bez rezultatu. W sprawie wysłano ponaglenie z dnia 18 października 2018 r., jednakże decyzja do dnia dzisiejszego nie zapadła.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [..] położonej przy ul. R. w R. jest prowadzone od 2004 r. W toku postępowania, na przestrzeni lat, organy nadzoru budowlanego I i II instancji wydały szereg rozstrzygnięć, które, po wniesieniu skarg przez strony postępowania, były przedmiotem oceny zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Od dnia 5 września 2017 r.. (data wpływu do tutejszego Inspektoratu odwołań wraz z aktami I instancji) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie odwoławcze w sprawie kolejnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [..] z dnia 11 sierpnia 2017r. nakładającej na M. C. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 31 stycznia 2018 r., określonych w sentencji tej decyzji robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki nr [..] położonej przy ulicy R.w R., gmina K., które doprowadzą wykonane niezgodnie z przepisami warunków technicznych i przepisami o planowaniu przestrzennym roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, jak również obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 stycznia 2018 r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zarówno wykonanie ww. robót budowlanych, jak i zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. gmina K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr LXX/79/2010 z dnia 6 października 2010 r. oraz zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w czterech egzemplarzach wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, oraz należącą do właściwej izby samorządu zawodowego, w związku z budową ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy został uzupełniony o stanowisko Powiatowego Konserwatora Zabytków w kwestii kolorystyki elewacji przedmiotowego budynku (zmiana tej kolorystki została uznana za istotne odstępstwo). Natomiast nie udało się uzupełnić materiału dowodowego o dodatkową, archiwalną dokumentację architektoniczno-budowlaną zabudowy sąsiadującej z przedmiotowym budynkiem (wszystkie organy, do których tutejszy organ zwrócił się w sprawie, udzielały informacji, że takiej, dodatkowej, dokumentacji nie posiadają). Dokumentacji tej nie przesłały również strony postępowania.

Niemniej tutejszy organ zakończył już ww. postępowanie odwoławcze wydając w dniu 5 marca 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzję nakładającą na M. C. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 30 września 2019 r., wymienionych w sentencji tej decyzji robót budowlanych w ww. budynku mieszkalnym jednorodzinnym, które doprowadzą wykonane niezgodnie z przepisami warunków technicznych oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, jak również nakładającą na M. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2019 r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wykonanie ww. robót budowlanych.

Jednocześnie Organ odwoławczy wyjaśnił, że opóźnienie w załatwieniu przedmiotowej sprawy w trybie odwoławczym było spowodowane przejściem na emeryturę inspektora, który dotychczas prowadził postępowanie i tym samym koniecznością przekazania tej sprawy innym inspektorom.

Ponadto przyznając, że rozpatrzenie sprawy nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. wskazał organ, że dodatkowym powodem tego uchybienia był fakt dużego obciążenia Inspektoratu sprawami, co nie tłumaczy jednakże uchybienia terminowi ich załatwienia, ale niestety czasami negatywnie na to wpływa.

W związku z wydaniem decyzji przez organ w dniu 5 marca 2019 r. skarżący cofnął wniosek o zobowiązanie strony przeciwnej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponadto z godnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo, na podstawie § 2 ww. przepisu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest bezczynność postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

Z uwagi na cofnięcie skargi w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku umorzył w tym zakresie postępowanie.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku.

Termin do załatwienia sprawy rozpoczął bieg w dniu, w którym odwołanie wraz z aktami sprawy zostało doręczone organowi odwoławczemu, tj. jak wynika z akt sprawy – w dniu 5 września 2018 r. Końcem terminu do załatwienia tej sprawy powinno być rozstrzygnięcie w postaci decyzji w sposób określony w art. 132 albo 138 k.p.a. Jednocześnie długość postępowania, które toczy się pomiędzy dwoma ww. zdarzeniami musi mieścić się w jednym z terminów wskazanych przez k.p.a. Skarżony organ powinien zastosować się do terminów ogólnych wyrażonych w art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym stosownie do § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 5 tego samego przepisu stanowi ponadto, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Jak wynika z akt sprawy w okresie od 5 września 2017 r. do dnia wydania decyzji w dniu 5 marca 2019 r. organ nie podjął czynności zmierzających do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Ograniczył się do przesłania 3 pism (pierwsze z 5 października 2017 r. poinformował strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 10 listopada 2017 r., pismem z 15 grudnia 2017 r. zwrócił się do inwestora z prośbą o dostarczenie dokumentów, pismami z 18 grudnia 2017 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego i Urzędu Gminy o nadesłanie akt archiwalnych, pismem z 7 marca 2018 r. ponownie organ wystąpił do inwestora o przekazanie posiadanych dokumentów, pismami z 15 stycznia 2019 r. organ odwoławczy poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia), w dniu 5 marca 2019 r. została wydana decyzja merytoryczna.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wyraźnie wynika, iż organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przesyłania pism, nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy wyznaczonego na dzień 10 listopada 2017 r. i nie poinformował stron o braku możliwości załatwienia sprawy w tym terminie, w toku postępowania odwoławczego nie zostały pozyskane jakiekolwiek dokumenty. Przyjąć zatem należy, że przez niemal półtora roku organ "markował" czynności mające świadczyć o prowadzeniu postępowania odwoławczego.

W orzecznictwie podkreśla się, iż nie każde przekroczenie przez organ wskazanych w k.p.a. terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności, gdyż należy brać od uwagę istotne okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania. Jednakże nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 roku, I OSK 711/11 oraz z 24 lipca 2018 roku, CBOSA). Przez przewlekłość prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r., sygn. I OSK 1211/18, CBOSA). W niniejszej sprawie zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organu, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny.

Z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 roku, I OSK 1189/17, CBOSA). Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. VIII SAB/Wa 43/18,CBOSA). Kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenie rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie braku woli organu do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa i jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. II SAB/Po 74/18, CBOSA). W ocenie Sądu oceniana sprawa kwalifikuje się do kategorii rażącego lekceważenia terminów załatwiania spraw administracyjnych, co uzasadnia orzeczenie o stanie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Ocena czy zachodzi konieczność przyznania sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, podobnie jak ich wysokość ustalana w oparciu o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 roku, sygn. akt I OSK 960/16, CBOSA). Jako że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność miała charakter rażący to Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi z urzędu grzywny w wysokości jednego tysiąca złotych, co nie może zostać uznane za zbyt wysoką kwotę, skoro nie stanowi nawet jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. (zob. komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 roku, M.P. 2019, poz. 154).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, obejmującą uiszczony wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).

Biorąc pod uwagę powyższe oraz okoliczności sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 1a i 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji.