Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1320/20 w sprawie ze skargi D. N. na postanowienie nr 835/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r. znak WOB.7722.164.2017.MO.333 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1320/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 30 września 2020 r., nr 835/2020, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 123 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1331 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Miechowie z dnia 21 lipca 2017 r., nr 265/2017, w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane, polegające na nadbudowie budynku gospodarczego oraz terminu przedłożenia żądanych dokumentów i w tym zakresie orzeczono na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. o:

wstrzymaniu robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości M. (Gmina G.) związanych z nadbudową budynku gospodarczego;

obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w wyrzeczeniu ww. postanowienia PINB, w terminie do dnia 28 lutego 2021 r., tj.

- zaświadczenia (wydanego na podstawie art. 218 w związku z art. 217 K.p.a.) Wójta Gminy G. o zgodności budowy – nadbudowy budynku gospodarczego na nieruchomości w miejscowości M., gm. G., działka o nr ewid. [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 P.b., w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia co do zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi.

Sąd powołał się na treść art. 3 pkt 6 i 7, art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30, art. 48 ust. 1-5 P.b. i wskazał, że przedmiot postępowania dotyczy nadbudowy budowy tzw. "wozówki", dokonanej wiosną 2016 r., w wyniku czego po nadbudowie wysokość elewacji południowej – od strony granicy z nieruchomością sąsiednią – zwiększyła się o 2,90 m i wynosi łącznie 5,55 cm, wobec pierwotnej wysokości budynku wynoszącej 2,65 m. Roboty te wykonano bez zgody budowlanej i nie usprawiedliwia na odstąpienie od uzyskania pozwolenia na budowę zły stan techniczny budynku, a poza tym wykonane roboty budowlane przekraczają zakres koniecznych zabezpieczeń.

Sąd podkreślił, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 P.b. nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany lub jego część powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę organ jest obowiązany do wdrożenia procedury legalizacyjnej, natomiast inwestor może lecz nie musi z niej skorzystać.

Skarżąca twierdzi, że nie mogła uzyskać pozwolenia na prace budowlane ubezpieczające strop budynku "wozówki", ponieważ Starostwo Powiatowe w Miechowie odmówiło wydania takiego pozwolenia do czasu zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w Miechowie. Jednak twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w aktach postępowania, nie ma w nich bowiem żadnego wniosku skarżącej dotyczącego wydania pozwolenia na budowę czy nawet zgłoszenia zamiaru podjęcia robót budowlanych, ani też żadnego rozstrzygnięcia organu w tym zakresie.

Skarżąca podkreślała też, że postępowanie wszczęte w 1999 r. dotyczące budynku "wozówki", a zakończone decyzją o umorzeniu postępowania z 2017 r., trwało 18 lat, mimo stanu zagrożenia jakim było zawalenia się stropu. Sąd przyznał rację, że czas trwania tego postępowania, tj. 18 lat był skandalicznie długi i z akt nie wynikają żadne okoliczności, które mogłyby to usprawiedliwić. Niemniej jednak okoliczność ta nie ma wpływu na merytoryczną ocenę obecnie wydanego postanowienia i zasadności wszczęcia postępowania legalizacyjnego odnośnie dokonanej nadbudowy. Skarżąca nie zwalczała bezczynności organu, czy to przez złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, czy to na przewlekłość postępowania w trybie art. 37 K.p.a. (wg stanu prawnego obowiązującego do 1 czerwca 2017 r.), jak również poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego na bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w Miechowie.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego, że WINB nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji, podczas gdy takie dokumenty zostały dostarczone do WINB w dniu 8 sierpnia 2017 r., a skarżąca nie rozumie dlaczego po raz kolejny wymaga się od niej dostarczenia dokumentów, które już dostarczono, Sąd wyjaśnił, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, stąd pomimo złożenia dokumentów organ II instancji musiał zażalenie rozpatrzyć i wydać rozstrzygnięcie, niezależnie od tego jakie dokumenty w toku postępowania przed organem II instancji skarżąca złożyła. Rozstrzygnięcie WINB jest częściowo reformatoryjne, co oznacza, że częściowo zmienia postanowienie PINB, ale jedynie w zakresie terminu wykonania obowiązku, tj. przedłożenia dokumentów oraz oznaczenia nieruchomości, na której znajduje się budynek wozówki (zmiana oznaczenia ewidencyjnego w związku z dokonanym podziałem). Natomiast w pozostałym zakresie postanowienie PINB zostało utrzymane w mocy przez WINB, co oznacza, że rozstrzygnięcie organu II Instancji nie tyle nałożyło obowiązki na skarżącą po raz kolejny, ile potwierdziło prawidłowość rozstrzygnięcia organu I Instancji.

Co do twierdzeń skarżącej, że "posiadała wszystkie niezbędne dokumenty, tj. dokumentację techniczną zabezpieczenia stropu i zgodność projektu z Planem zagospodarowania przestrzennego gminy G." oraz że złożyła je do WINB, Sąd wskazał, iż jeśli dokumenty te są kompletne, to wskazywane okoliczności będą podlegały osobnemu badaniu przez organ I Instancji w kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 48 ust. 5 P.b. "przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który został wyjaśniony przez organy administracyjne w sposób niepełny, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a., co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi;

- art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że decyzja organu II Instancji nie narusza przepisów prawa materialnego oraz zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. w zw. z art. 70 P.b.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 P.b., jak również art. 28 ust. 1 P.b., art. 3 pkt 6 i 7 P.b., art. 29 i art. 30 P.b., art. 70 P.b., których wadliwa wykładnia przez Sąd I Instancji spowodowała oddalenie skargi złożonej do WSA przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że strona skarżąca "ubiegała się o wydanie pozwolenia na budowę". Niezależnie od tych okoliczności przedmiotowa nadbudowa budynku nastąpiła finalnie bez pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 P.b., a więc w ramach klasycznej samowoli budowlanej, które to ustalenie obligowało organ nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 P.b. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji trafnie ocenił, że przedmiotowa nadbudowa kwalifikuje się do budowy, co wynika z legalnych definicji pojęć "budowy" i "robót budowlanych" (patrz: art. 3 pkt 6 i 7 P.b.), a tego rodzaju zakres inwestycji nie podlega zwolnieniu od uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ z art. 29 i art. 30 P.b. nie wynika tego rodzaju uprawnienie.

Należy wskazać, że strona skarżąca podnosząc zarzut dotyczący oparcia się przez Sąd na stanie faktycznym, który jakoby został wyjaśniony przez organy administracyjne w sposób niepełny – powyższych ustaleń nie podważyła skutecznie w skardze kasacyjnej, ponieważ nie wykazano, po pierwsze, aby inwestor uzyskał pozwolenie na budowę; po drugie, aby inna była kwalifikacja wykonanych robót budowlanych; po trzecie, aby wykonane roboty budowlane mieściły się w katalogach robót, o jakich mowa w art. 29 i art. 30 P.b.; po czwarte, aby w istocie stanowiły sposób na "zabezpieczenie" budynku, jako znajdującego się w złym stanie technicznym – w kadnym razie brak jest podstaw do zakwalifikowania przedmiotowej nadbudowy jako robót stricte zabezpieczających zły stan techniczny budynku, co też prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Takiej oceny nie podważa aneks do oświadczenia sporządzonego przez mgra inż. budownictwa J. P., na które powołuje się skarżąca, ponieważ nie jest to opinia wiążąca w sprawie, tym bardziej, że nie odpowiada normatywnej kwalifikacji wykonanych faktyczne robót budowlanych, które przypomnijmy polegały na nadbudowie budynku uprzednio o płaskim dachu i wysokości 2,65 m; natomiast po nadbudowie wysokość elewacji południowej – od strony granicy z nieruchomością sąsiednią – zwiększyła się o 2,90 m i wynosi łącznie 5,55 m oraz powstał dach spadzisty. Ostatecznie na podstawie przepisów Prawa budowlanego to inwestor/właściciel nieruchomości ponosi odpowiedzialność za realizację danej inwestycji bez pozwolenia na budowę. Takiej też ocenie nie przeczy przywoływany w skardze kasacyjnej art. 70 P.b., który dotyczy obowiązku dokonania napraw (usunięcie stwierdzonego uszkodzenia oraz uzupełnienia braków, które mogłyby spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), a za takie z całą pewnością nie można uznać robót budowlanych polegających na dokonaniu nadbudowy budynku. Ponadto z uwagi na datę wszczęcia postepowania w niniejszej sprawie procedura legalizacyjna nie uzależniała powinności prowadzenia przez organ nadzoru budowanego tego rodzaju postępowania od stanowiska strony skarżącej. Wszczęcie takiego postępowania było obligatoryjne, co nie zmienia faktu, że to od woli skarżącej zależy czy finalnie wykona nałożone "obowiązki legalizacyjne" i uiści dobrowolnie opłatę legalizacyjną (25000 zł), a więc czy wykona wymagane czynności do zalegalizowania samowoli budowlanej. Dla tej oceny nie ma znaczenia wskazany podeszły wiek skarżącej, jak i wskazywana przez skarżącą długość prowadzonego postępowania dotyczącego budynku, tym bardziej, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczącej samowolnej nadbudowy zostało wszczęte z urzędu postanowieniem PINB z 21 lipca 2017 r., a postanowienie tzw. "legalizacyjne" zostało wydane przez PINB już w tym samym dniu; zaś organ II instancji rozpatrzył zażalenie, wydając zaskarżone postanowienie w dniu 30 września 2020 r. Poza tym przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie ani w zakresie dokonanych ustaleń i kwalifikacji prawnej robót budowlanych, ani co do zakresu podjętego rozstrzygnięcia nie narusza art. 8 K.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tzw. "wskazówki" J. P. jeżeli były udzielane to nie dotyczyły niniejszego postępowania.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a.; art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 70 P.b.; oraz art. 48 P.b., art. 28 ust. 1 P.b., art. 3 pkt 6 i 7 P.b., art. 29 i art. 30 P.b., art. 70 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikom ustanowionym z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.