Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Minister Infrastruktury ("Minister") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), dalej "k.p.a.", oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2019 r. poz. 667 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Pana M. R. ("skarżący", "strona") stwierdził bezzasadność zażalenia na postanowienie Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego nr [...], z dnia [...] lipca 2019 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej dopuszczalność wykonania operacji pakowania dla wiązek butli, z których każda butla posiada znak "PI" , podczas gdy cała wiązka go nie posiada.

Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 4 lutego 2019 r., skierowanym do Transportowego Dozoru Technicznego (dalej "TDT"), Pan M. R. przesłał Wniosek o wydanie decyzji dopuszczającej pakowanie wiązek butli gazami (CO2), w której to jednostce poszczególne butle posiadają znak "PI", ale cała wiązka go nie posiada, ze względu na fakt dopuszczenia jej za granicą w ramach okresów przejściowych zgodnie z 1.6 ADR. Jak następnie wskazał, cała wiązka jest dopuszczona do używania w państwie UE.

W odpowiedzi na ww. wniosek, Dyrektor TDT - pismem z dnia 6 lutego 2019 r. - poinformował stronę, że wydanie ww. decyzji jest "niemożliwe, ponieważ TDT nie wydaje takich decyzji".

W dniu 10 lutego 2019 r. strona złożyła "odwołanie od decyzji TDT", ponieważ jak argumentowała - "decyzja TDT" została wydana niezgodnie z przepisami prawa.

W dniu [...] maja 2019 r. Minister wydał postanowienie nr [...], w którym uchylił w całości postanowienie Dyrektora TDT z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę zakończoną tym postanowieniem do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister uznał, że konieczne jest w sprawie wezwania strony do sprecyzowania zakresu żądania wynikającego z jej wniosku z dnia 4 lutego 2019 r.

Na wezwanie organu, strona w piśmie z dnia 7 lipca 2019 r. wskazała, że "chce uzyskać decyzję stwierdzającą dopuszczalność wykonywania operacji pakowania dla wiązek butli, z których każda butla posiada znak "PI", podczas gdy cała wiązka nie posiada".

W dniu [...] lipca 2019 r. Dyrektor TDT wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku strony z dnia 4 lutego 2019 r., uzupełnionego pismem z dnia 7 lipca 2019 r., o uzyskanie decyzji administracyjnej stwierdzającej "dopuszczalność wykonania operacji pakowania dla wiązek butli, z których każda butla posiada znak "PI" podczas, gdy cała wiązka go nie posiada".

Pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r., strona złożyła zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora TDT.

Po rozpoznaniu ww. zażalenia, Minister wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu Minister podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 4 lit c ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, Dyrektor TDT wykonuje odpowiednie czynności administracyjne w sprawach warunków technicznych i badań naczyń ciśnieniowych przeznaczonych do przewozu gazów. Zauważył ponadto, że brak jest przepisów, które dałyby podstawę do uznania, że do kompetencji Dyrektora TDT należy określanie dopuszczalności wykonywania jakichkolwiek operacji związanych z transportem gazów w naczyniach ciśnieniowych. Dlatego też Dyrektor TDT nie jest uprawniony do wydawania decyzji "stwierdzającej dopuszczalność wykonania operacji pakowania dla wiązek butli, z których każda butla posiada znak "PI" podczas, gdy cała wiązka go nie posiada". Minister stwierdził, że w zakresie, w jakim strona żąda wydania decyzji, nie ma sprawy administracyjnej w ogóle, a więc istnieje bezprzedmiotowość pierwotna tego wniosku, skutkująca obowiązkiem wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.

W dalszej kolejności wskazał, że postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2019 r. wpłynęło do TDT w dniu 20 maja 2019 r., natomiast pierwsze działania w tej sprawie (po uchyleniu ww. postanowienia Dyrektora TDT z dnia [...] lutego 2019 r.) - wezwanie Strony do sprecyzowania zakresu żądania - Dyrektor TDT wysłał w dniu 2 lipca 2019 r., a zaskarżone postanowienie wydał w dniu [...] lipca 2019 r. (niecały miesiąc od dnia uzupełnienia wniosku przez Stronę). Oznacza to zdaniem Ministra, że Dyrektor TDT dopuścił się nieznacznej przewlekłości postępowania wskutek niepodjęcia działań bezpośrednio po otrzymaniu ww. postanowienia, co jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Na ww. postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji żądanej wnioskiem z dnia 4 lutego 2019 r.

Wskazał przy tym, że ze względu na praktyki TDT odnośnie uznawania dopuszczalności pakowania wiązek butli w oparciu o regulację ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, zawnioskował o wydanie decyzji stwierdzającej dopuszczalność wykonania operacji pakowania dla wiązek butli, z których każda butla posiada znak "PI", podczas gdy cała wiązka go nie posiada. Skarżący uzasadnił, że TDT wszczyna postępowania administracyjne wobec podmiotów, które takie czynności wykonują.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga podlega oddaleniu.

Minister, a wcześniej Dyrektor TDT - jako organ I instancji, prawidłowo ocenili na gruncie przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych wniosek strony z dnia 4 lutego 2019 r. (wraz z pismem uzupełniającym z dnia 7 lipca 2019 r.) uznając, że nie ma podstaw do żądania wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczalności wykonania operacji pakowania dla wiązek butli, z których każda posiada znak "Pl" podczas, gdy cała wiązka go nie posiada.

Należy wskazać, że TDT to specjalistyczna jednostka dozoru technicznego; jest państwową osobą prawną, a nie organem administracji publicznej, o którym mowa w art. 1 pkt. 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 45 ust 2 ustawy o dozorze technicznym, TDT kieruje i reprezentuje na zewnątrz Dyrektor TDT. Zakres działań TDT wyznacza art. 44 ustawy o dozorze technicznym. Na podstawie jego ust. 1 pkt 2, obejmuje on wykonywanie zadań określonych w ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych.

Z kolei ustawa o przewozie towarów niebezpiecznych - w art. 9 ust 1 pkt 4 - wskazuje, iż Dyrektor TDT jest organem właściwym w sprawach dotyczących warunków technicznych i badań urządzeń transportowych przeznaczonych do przewozu drogowego, koleją i żeglugą śródlądową towarów niebezpiecznych (a), warunków technicznych i badań nadwozi pojazdów do przewozu luzem towarów niebezpiecznych w przewozie drogowym (b), warunków technicznych i badań naczyń ciśnieniowych przeznaczonych do przewozu gazów (c), świadectwa dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych (d), świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych w zakresie przewozu drogowego, przewozu koleją i przewozu żeglugą śródlądową (e).

W art. 7 ust. 1 ustawy z o dozorze technicznym stanowi się zaś, że do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy k.p.a.

O zakresie władztwa administracyjnego wykonywanego przez TDT wypowiadały się już sądy, a nawet Trybunał Konstytucyjny, który w orzeczeniu z dnia 27 maja 2014 r., P 51/13, stwierdził, że jedynie dla wykonywania kilku spośród swych zadań jednostki dozoru technicznego zostały wyposażone we władztwo administracyjne. Z powyższym koresponduje ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r, II GSK 3540/15: "Sąd I instancji wyprowadza istnienie podstawy prawnej dla pisma z dnia 25 września 2012 r. z ogólnych regulacji dotyczących zadań i zakresu działania Dyrektora TDT i na tej podstawie przyjmuje, że pomimo braku wyraźnego przepisu prawa przyjąć należy, że właśnie to pismo jest decyzją administracyjną, bo taka forma działania Dyrektora TDT wynika z całokształtu regulacji u.d.t. Stanowisko takie jest błędne, bo zasada legalizmu działania administracji wyklucza domniemanie formy w jakiej mają działać organy, zwłaszcza, że w obecnym porządku prawnym zakres aktów jakie mogą być podejmowane przez organy i później kontrolowane przez sądy administracyjne jest szeroki i jednoznacznie określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.".

Zatem odesłanie do przepisów k.p.a., według których prowadzi się postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie o przewozie towarów niebezpiecznych i ustawie o dozorze technicznym, dotyczyć może tylko postępowań prowadzonych przez Dyrektora TDT w sprawach załatwianych w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Oznacza to, że brak podstaw do przyjmowania domniemania kompetencji organów do rozstrzygania określonych spraw w drodze decyzji.

W niniejszej sprawie żądanie skarżącego nie odwołuje do zakresu właściwości Dyrektora TDT wynikającego z przytoczonego wyżej przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Tak jak prawidłowo ocenił to Minister, Dyrektor TDT wykonuje odpowiednie czynności administracyjne w sprawach warunków technicznych i badań naczyń ciśnieniowych przeznaczonych do przewozu gazów. Brak jest przy tym przepisów, które dawałyby podstawę do uznania, że do kompetencji Dyrektora TDT należy określanie dopuszczalności wykonywania jakichkolwiek operacji związanych z transportem gazów w naczyniach ciśnieniowych, w tym operacji pakowania tych naczyń.

Uprawnione jest zatem stanowisko organów, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego, a tym samym, że w sprawie zachodzi przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W art. 61 § 1 k.p.a. wskazuje się z kolei, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Podkreślić należy, że celem postępowania administracyjnego jest, co do zasady skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ administracji publicznej nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, wspomniana konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. Ustawodawca nie określił pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn", niemniej orzecznictwo wskazuje, że należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że dostrzegł uchybienie Ministra polegające na niewłaściwym skonstruowaniu sentencji zaskarżonego postanowienia poprzez posłużenie się zwrotem, który nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. stosowanym w związku z art. 144 k.p.a. Minister w sentencji postanowienia stwierdził bowiem bezzasadność zażalenia, podczas gdy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję (postanowienie), w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (postanowienie). Niemniej podstawa prawna w postanowieniu została powołana prawidłowo, tj. wskazuje wprost art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że Minister utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Tak więc ww. nieprawidłowość nie może mieć wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że - o czym była już mowa - Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).