Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2026 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Przedsiębiorstwa A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Przedsiębiorstwo A. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. do rozpoznania wniosku skarżącego S. D. z dnia 4 lutego 2026 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Przedsiębiorstwo A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Przedsiębiorstwa A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na rzecz skarżącego S. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

S. D. (zwany dalej także "skarżącym", "wnioskodawcą") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwanej dalej także "organem", "spółką") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 4 lutego 2026 r., na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej jako "u.d.i.p."), S. D. wystąpił do A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej podania:

- liczby węzłów cieplnych oraz stacji grupowych stanowiących własność spółki, zmodernizowanych w ostatnich 5 latach, z podziałem na poszczególne lata;

- liczby węzłów cieplnych oraz stacji grupowych planowanych do modernizacji;

- wykazu węzłów cieplnych oraz stacji grupowych planowanych do modernizacji.

W odpowiedzi z dnia 6 lutego 2026 r. specjalista ds. obsługi klienta A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. poinformował wnioskodawcę, że spółka jako podmiot prawa handlowego nie podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 7 lutego 2026 r. wnioskodawca wyraził stanowisko, że otrzymana odpowiedź z dnia 6 lutego 2026 r. nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Po przywołaniu przepisów ustawy wnioskodawca podniósł, że dostarczanie ciepła stanowi zadanie publiczne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 662) "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności w zakresie (...) zaopatrzenia w energię cieplną". Ponadto art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 43) stanowi, że "do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy: 1) planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy".

Podmioty realizujące te zadania - niezależnie od formy organizacyjno-prawnej - wykonują zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a informacje dotyczące realizacji tych zadań mają charakter informacji publicznej.

W związku z tym wnioskodawca podtrzymał wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wcześniejszym email-u oraz wniósł o jego rozpatrzenie zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni.

W odpowiedzi z dnia 13 lutego 2026 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. poinformowało wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., albowiem nie odnoszą się do spraw publicznych, w szczególności do wykonywania zadań publicznych ani do gospodarowania mieniem publicznym, lecz dotyczą szczegółowych danych technicznych oraz planów inwestycyjnych spółki w zakresie infrastruktury ciepłowniczej stanowiącej jej majątek. Nadto żądane dane - w szczególności w zakresie liczby i lokalizacji węzłów cieplnych oraz stacji grupowych planowanych do modernizacji - stanowią informacje o charakterze technicznym i organizacyjnym, posiadające wartość gospodarczą i objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233 ze zm.).

Ujawnienie wskazanych informacji mogłoby naruszyć interes gospodarczy spółki, w szczególności poprzez umożliwienie podmiotom trzecim pozyskania szczegółowej wiedzy o stanie technicznym infrastruktury oraz planach inwestycyjnych, co mogłoby mieć wpływ na jej pozycję konkurencyjną na rynku. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

S. D. pismem z dnia 23 lutego 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność, zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 (w związku z art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 - zwanej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie spółki do rozpoznania wniosku zgodnie z przepisami prawa poprzez wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej spełniającej wymogi określone w przepisach prawa dotyczącą wniosku z dnia 4 lutego 2026 r.;

2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że spółka wykonuje zadanie publiczne polegające na dostarczaniu ciepła m.in. na terenie miasta, a jednocześnie funkcjonuje jako monopolista naturalny, ściślej - monopolista sieciowy w segmencie dystrybucji ciepła w G. Pojęcia "wykonywanie zadania publicznego" nie należy interpretować w sposób zawężający wyłącznie do bieżącej sprzedaży i dostawy energii cieplnej. Jednym z kluczowych elementów realizacji tego zadania jest utrzymanie, naprawa oraz modernizacja infrastruktury technicznej, bez której świadczenie usługi jest niemożliwe. Informacje dotyczące modernizacji infrastruktury pozostają zatem w bezpośrednim związku z oceną prawidłowości i gospodarności wykonywania zadania publicznego.

Ponadto, z uwagi na charakter monopolu sieciowego, w praktyce nie jest możliwe równoległe funkcjonowanie konkurencyjnego przedsiębiorstwa dostarczającego ciepło na tym samym obszarze. Ewentualne zaprzestanie działalności przez spółkę, jej likwidacja lub upadłość skutkowałyby koniecznością przejęcia infrastruktury przez miasto i zapewnienia ciągłości dostaw ciepła - bezpośrednio lub za pośrednictwem innego podmiotu. Tym samym stan infrastruktury ma znaczenie nie tylko dla bieżącego wykonywania zadania publicznego, ale również dla bezpieczeństwa energetycznego miasta w perspektywie długoterminowej.

Również informacje o węzłach przeznaczonych do modernizacji są istotne z punktu widzenia kontroli społecznej. Modernizacja węzła cieplnego wpływa na efektywność systemu i obniża koszty dostawy ciepła - w praktyce może obniżyć rachunki mieszkańców podłączonych do danego węzła nawet o co najmniej 10%. Publiczny dostęp do danych dotyczących planowanych modernizacji jest istotny dla zapewnienia przejrzystości procesów decyzyjnych, w tym eliminowania ryzyka faworyzowania wybranych lokalizacji lub podmiotów wykonawczych w sposób nepotyczny czy korupcyjny. Kontrola społeczna pozwala zatem ocenić, czy decyzje o modernizacji węzłów są podejmowane w sposób gospodarny i zgodny z interesem publicznym.

Argumentacja przedstawiona w odpowiedzi spółki jest wewnętrznie niespójna. Z jednej strony wskazano, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, lecz są informacjami technicznymi i szczegółowymi dotyczących planów inwestycyjnych. Z drugiej strony powołano się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który dotyczy ograniczenia prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Samo odwołanie się do tej podstawy prawnej implikuje uznanie, że wnioskowane dane mają charakter informacji publicznej, a jedynie - zdaniem spółki - podlegają ograniczeniu. W takiej sytuacji odmowa powinna nastąpić w trybie określonym w art. 16 u.d.i.p., tj. w drodze decyzji administracyjnej.

Niezasadne jest również twierdzenie, że udostępnienie danych dotyczących modernizacji infrastruktury mogłoby negatywnie wpłynąć na pozycję konkurencyjną spółki. W warunkach monopolu sieciowego argument o zagrożeniu konkurencyjności jest pozbawiony racjonalnych podstaw. Dodatkowo, aby informacja mogła zostać uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać ustawowe przesłanki - w szczególności posiadać wartość gospodarczą, nie być powszechnie znana ani łatwo dostępna oraz podlegać realnym działaniom w celu zachowania jej poufności. Informacje o planowanych i realizowanych modernizacjach węzłów cieplnych nie mają takiego charakteru. Częściowe dane dotyczące modernizacji można uzyskać w publicznie dostępnych źródłach, w szczególności w ogłoszeniach przetargowych publikowanych w Bazie Konkurencyjności Funduszy Europejskich, gdzie wskazywane są m.in. adresy budynków objętych inwestycją. Tym bardziej podmioty profesjonalnie działające w branży instalacyjnej mogą bez większych trudności pozyskać tego rodzaju informacje.

Przekazana odpowiedź nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., albowiem nie zawierała wymaganych elementów decyzji administracyjnej, w szczególności: brak oznaczenia organu administracji publicznej, co narusza art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a.; brak daty wydania decyzji, co narusza art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a.; uzasadnienie faktyczne niespełniające art. 107 § 3; brak pouczenia o prawie i trybie wniesienia odwołania, co narusza art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.; brak podpisu osoby upoważnionej wraz ze wskazaniem stanowiska służbowego, co narusza art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.; brak pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co narusza art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a.

W konsekwencji spółka nie wydała skutecznej decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów prawa. Wystosowane pismo nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a., a tym samym nie może zostać uznane za decyzję administracyjną w sensie formalno-prawnym. Brak wydania decyzji spełniającej ustawowe wymogi oznacza, że podmiot zobowiązany pozostaje w stanie bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna powinna zostać udostępniona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W sprawie obowiązek ten nie został wykonany w sposób zgodny z przepisami prawa - ani poprzez udostępnienie informacji, ani poprzez wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia.

Analiza korespondencji kierowanej przez spółkę wskazuje ponadto na brak prawidłowego rozumienia ciążących na niej obowiązków ustawowych. W pierwszej odpowiedzi spółka zakwestionowała w ogóle swój status jako podmiotu zobowiązanego do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W kolejnej odpowiedzi przedstawiła argumentację wewnętrznie niespójną, a odmowę udostępnienia informacji sformułowała z pominięciem ustawowego trybu przewidzianego w art. 16 u.d.i.p. Takie działanie nie stanowi jedynie uchybienia formalnego, lecz świadczy o całkowitym pominięciu podstawowych obowiązków proceduralnych wynikających z przepisów prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy naruszenie ma charakter oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. W niniejszej sprawie spółka nie tylko nie udostępniła informacji w ustawowym terminie, lecz również nie zastosowała prawidłowej formy rozstrzygnięcia, mimo że obowiązek ten wynika wprost z przepisów ustawy. Okoliczności te uzasadniają przyjęcie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym świetle skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, w tym na stwierdzenie bezczynności podmiotu zobowiązanego oraz jej kwalifikowanego charakteru, a także na zobowiązanie spółki do rozpoznania wniosku zgodnie z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła o:

1. oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej;

2. ewentualnie - na wypadek uznania przez Sąd, że doszło do bezczynności - o stwierdzenie, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz o nieorzekanie środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.;

3. zasądzenie od skarżącego na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych;

4. z ostrożności procesowej - o zobowiązanie spółki, w razie potrzeby, do ponownego rozpoznania wniosku w terminie wyznaczonym przez Sąd, z rozważeniem częściowego udostępnienia informacji w zakresie nieobjętym ewentualnymi ograniczeniami ustawowymi.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej dotyczy podmiotów, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Nie każda działalność gospodarcza zaspokajająca potrzeby zbiorowe jest równoznaczna z wykonywaniem zadania publicznego. Podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wyłącznie wtedy, gdy informacja ma związek z wykonywaniem zadania publicznego; jeżeli informacja nie dotyczy wykonywanych zadań publicznych, podmiot nie występuje w roli podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia.

Działalność spółki ma charakter komercyjny, nie publiczny. Spółka nie pozostaje pod dominującym wpływem Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, a prowadzona działalność - dystrybucja ciepła na zasadach rynkowych, w oparciu o taryfę zatwierdzoną przez Prezesa URE i umowy cywilnoprawne z odbiorcami - ma charakter działalności gospodarczej, nie zaś wykonywania zadań publicznych powierzonych przez podmiot publiczny w drodze władczego aktu. Brak jest podstaw do przypisania spółce wykonywania zadań władczych lub zleconych w zakresie objętym wnioskiem. Przedsiębiorstwa energetyczne mają co prawda obowiązki określone w Prawie energetycznym, w tym obowiązek utrzymania urządzeń w należytym stanie technicznym, jednakże obowiązki te dotyczą wyłącznie sfery eksploatacyjnej i mają na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania systemu, nie zaś realizację zadania publicznego w rozumieniu u.d.i.p.

Skoro w niniejszej sprawie istnieje realny i uzasadniony spór co do statusu podmiotowego spółki jako podmiotu zobowiązanego, a stanowisko spółki zostało zakomunikowane skarżącemu w ustawowym terminie z merytorycznym uzasadnieniem, przypisanie "rażącej" bezczynności jest prawnie nieuprawnione. Komentarz do ustawy przestrzega wprost, że "stanowcze i ostateczne z punktu widzenia systemowego podejmowanie rozstrzygnięć eliminujących określone podmioty jako w ogóle niezobowiązane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej może nie przejść próby czasu" - co oznacza, że w sprawie istnieje rzeczywista wątpliwość interpretacyjna, której spółka nie może być pozbawiona prawa dochodzenia przed sądem.

Spółka nie jest więc podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji w trybie u.d.i.p. Jednak nawet jeśli zostałaby uznana za podmiot zobowiązany, to spółka udzieliła odpowiedzi w ustawowym terminie14 dni od daty złożenia wniosku, w której wyraźnie zakomunikowała swoje merytoryczne stanowisko co do charakteru żądanych danych (brak cechy informacji publicznej) oraz wskazała na ograniczenie ustawowe z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Żadna z przesłanek bezczynności nie zachodzi w sprawie: spółka działała bez zwłoki i udzieliła odpowiedzi zawierającej merytoryczne stanowisko w kwestii zarówno podmiotowej, jak i przedmiotowej.

Pismo informujące, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej stanowi dopuszczalny sposób załatwienia wniosku i - co do zasady - wyłącza stan bezczynności. Kwestia ta podlega ocenie Sądu wyłącznie w płaszczyźnie prawidłowości kwalifikacji, nie zaś braku działania.

Ponadto zakres wniosku skarżącego - obejmujący szczegółowe zestawienie "z podziałem na lata", dotyczące okresu 5 lat, wraz z pełnym wykazem węzłów i stacji planowanych do modernizacji - wskazuje, że w znaczącej części chodzi o informacje, których udostępnienie wymagałoby agregacji, analizy oraz ustrukturyzowania danych, co stanowi informację przetworzoną. W niniejszym przypadku: zestawienie węzłów z podziałem na lata (za 5 lat), powiązane z planem modernizacji, obejmuje dane gromadzone w wielu wewnętrznych systemach technicznych i finansowych spółki.

W przypadku informacji przetworzonej, prawo do jej uzyskania przysługuje wyłącznie wnioskodawcy, który wykaże, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego składają się trzy przesłanki: (1) działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; (2) działanie służące społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych; (3) możliwość rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację. Nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego - musi być ono szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator: uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej musi przyczyniać się do bardzo ważnych dla Państwa czy społeczeństwa działań, mających znaczenie dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców.

Skarżący takiego interesu nie wykazał. Wniosek nie zawiera jakiegokolwiek wskazania na publiczny cel wykorzystania informacji, działanie na rzecz szerokiej grupy społecznej ani realną możliwość oddziaływania na funkcjonowanie podmiotów publicznych lub struktury społeczne. Wnioskodawca, który nie jest w stanie zapewnić, że informacja przetworzona zostanie realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa, nie ma podstaw do jej uzyskania.

Ewentualna odmowa udostępnienia informacji przetworzonej - w razie niewykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego - powinna przybrać formę decyzji administracyjnej z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Spółka zadeklarowała podjęcie tego działania w razie ponownego rozpoznania wniosku.

Niezależnie od tego spółka wskazała, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie to ma charakter wyjątku od zasady jawności i nie może być interpretowane rozszerzająco. Tajemnica przedsiębiorcy jest rozumiana zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jako informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, które nie są powszechnie znane ani łatwo dostępne, pod warunkiem, że przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ochrona obejmuje jedynie informacje posiadające obiektywną wartość gospodarczą - takie, których utylizacja przez konkurenta zaoszczędziłaby mu wydatków, zwiększyłaby zyski lub umożliwiłaby pozyskanie klientów - ocenianą z perspektywy innych, przedsiębiorców działających na rynku.

Precyzyjne wskazanie lokalizacji i harmonogramów planowanych modernizacji węzłów odzwierciedla bieżące priorytety inwestycyjne i organizacyjne spółki, co ma wymierną wartość gospodarczą. Informacje te obejmują: harmonogram prac, wybór technologii, zaangażowanie zasobów kadrowych i finansowych - a ich ujawnienie mogłoby wpłynąć na pozycję spółki w relacjach z wykonawcami, dostawcami i ewentualnymi podmiotami konkurencyjnymi. Informacją techniczną chronioną tajemnicą przedsiębiorcy jest całokształt wiadomości dotyczących urządzeń eksploatowanych przez przedsiębiorcę, związanych z cyklem produkcyjnym, a informacja ma charakter technologiczny, gdy dotyczy sposobów wytwarzania formuł chemicznych, wzorów i metod działania. Inne informacje posiadające wartość gospodarczą to m.in. informacje dotyczące sfery organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstwa.

Podjęcie przez spółkę działań zmierzających do zachowania w poufności informacji o modernizacjach - w postaci wewnętrznych procedur, klauzul poufności w umowach z wykonawcami, oznaczeń dokumentów adnotacją "poufne" - spełnia przesłankę formalną tajemnicy przedsiębiorcy.

Informacje żądane we wniosku stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie wskazanej ustawy. Informacje te posiadają wartość gospodarczą przedsiębiorstwa jako know-how handlowe, techniczne i organizacyjne niezbędne do funkcjonowania na rynku. Należy podkreślić, że niezależnie od zajmowanej pozycji dostawcy ciepła, spółka na wielu płaszczyznach funkcjonuje na rynku całkowicie konkurencyjnym, np. w zakresie pozyskiwania paliw, serwisów, pozyskiwania i utrzymywania pracowników itd. W związku z tym informacje te stanowią cenne źródło informacji dla konkurencji i mogą wpływać na pozycję rynkową spółki. Informacje te nie zostały nigdy upublicznione, a w przedsiębiorstwie spółki są one objęte klauzulą poufności i dostęp do nich ma bardzo ograniczony krąg pracowników. Ujawnienie informacji obejmujących te obszary funkcjonowania spółki, może wyrządzić spółce szkody w postaci utraty pozycji konkurencyjnej, co odbije się negatywnie na jej kondycji finansowej, a ostatecznie może również zaszkodzić interesom odbiorców. Informacje zawarte w załącznikach, np. umowach, w których zawarte są dane osobowe i wysokość wynagrodzenia, jak również w innych dokumentach, które należą do sfery prywatnej osób nie podlegają ujawnieniu na zasadach i w trybie powyższej ustawy.

Na marginesie spóła dodała, że przekazuje wszystkie informacje, do czego jest zobowiązana na podstawie obowiązujących przepisów, jak również informacje stanowiące podstawę rozliczeń. W rozliczeniach prowadzonych z odbiorcami ciepła, spółka jako sprzedawca i dystrybutor ciepła w oparciu o § 31 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 7 kwietnia 2020 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło (Dz. U. z 2020 r., poz. 718), stosuje następujące rodzaje opłat: 1) miesięczna rata opłaty za zamówioną moc cieplną stanowiąca iloczyn zamówionej przez odbiorcę mocy cieplnej wyrażonej w megawatach oraz 1/12 ceny za zamówioną moc cieplną; 2) opłata za dostarczone ciepło stanowiąca iloczyn ilości dostarczonego ciepła wyrażonej w gigadżulach, ustalonej na podstawie wskazań urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych oraz ceny ciepła; 3) oplata za nośnik ciepła stanowiąca iloczyn ilości nośnika ciepła w metrach sześciennych dostarczonego do napełniania i uzupełniania ubytków wody oraz ceny nośnika ciepła; 4) opłata za usługi przesyłowe w postaci: a/ miesięcznej raty opłaty stałej stanowiąca iloczyn zamówionej przez odbiorcę mocy cieplnej wyrażonej w megawatach oraz 1/12 rocznej stawki opłaty stałej za usługi przesyłowe; b/ opłata zmienna stanowiąca iloczyn ilości dostarczonego ciepła wyrażonej w gigadżulach ustalonej na podstawie wskazań urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych oraz stawki opłaty zmiennej za usługi przesyłowe. Stawki opłat wskazanych w pkt 1-3 są zawarte w taryfie dla ciepła opracowanej przez wytwórcę ciepła, od którego spółka kupuje ciepło i następnie sprzedaje je odbiorcy. Wysokość opłat wskazanych w pkt 4 jest określona w taryfie dla ciepła opracowanej przez spółkę jako dystrybutora ciepła.

Tymczasem jedną z podstawowych zasad wynikających z prawa energetycznego, a w konsekwencji prowadzenia przez przedsiębiorstwa energetyczne działalności, jest zasada równego traktowania użytkowników systemu. Odnosi się to także do udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne informacji, które z racji szczególnego przedmiotu działalności przedsiębiorstw w razie udzielenia danych mogłyby stawiać tych użytkowników w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do pozostałych.

Spółka wyjaśniła również, że zareagowała w ustawowym terminie 14 dni na wniosek skarżącego. Dwukrotnie zakomunikowała swoje stanowisko merytoryczne (pismami z 6 i 13 lutego 2026 r.). Przedstawiła uzasadnione prawnie stanowisko co do braku cechy informacji publicznej i pomocniczo powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy. Działała w warunkach rzeczywistego sporu prawnego co do swego statusu podmiotowego, który - jak wynika z niejednolitości orzecznictwa - jest kwestią sporną w nauce i praktyce prawa. Ewentualne uchybienia co do formy (zakres wymagający decyzji) nie mają charakteru zawinionego ignorowania obowiązków i nie uzasadniają kwalifikacji "rażącej" bezczynności. Samo przekroczenie terminów do załatwienia sprawy nie jest wystarczające do uznania rażącego naruszenia prawa. Charakter rażący ma bezczynność, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa, a zarazem nie zachodzą okoliczności wyłączające bądź usprawiedliwiające tę bezczynność. W niniejszej sprawie - przy terminowej, merytorycznej odpowiedzi spółki - warunki te nie są spełnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W rozpoznanej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. w udostępnieniu informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – w skrócie "u.d.i.p."). Przepisy tej zatem ustawy odgrywają kluczową rolę dla ustalenia czy wymieniona spółka rzeczywiście pozostaje w zarzucanej jej bezczynności.

Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań zaznaczenia wymaga, że w postępowaniu toczącym się na podstawie u.d.i.p. co do zasady nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), wobec czego przed wniesieniem skargi na bezczynność nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a. W sprawie nie zachodziła zatem konieczność wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.

Przechodząc do zasadniczej kwestii wyjaśnienia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych oraz stanowi, że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W tym też kontekście rozpatrywać należy uszczegółowienie informacji stanowiących informację publiczną zawarte w art. 6 ust. 1 tej ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 u.d.i.p. obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust. 5). Przedmiotem informacji publicznej jest więc nie każde działanie władzy publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Sprawą publiczną, w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jednocześnie pamiętać należy, że prawo, o którym mowa nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W tym miejscu należy też podkreślić, że także z uwagi na złożoność żądanej informacji czy też czas na jej przygotowanie, dostęp do informacji publicznej może okazać się "trudniejszy", bowiem udostępnienie takiej informacji może być uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę dodatkowych wymogów (zob. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Przepisy ustawy stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), przy czym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Z przywołanych przepisów wynika zatem wprost, że organ (podmiot zobowiązany), do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - obowiązki związane z udostępnianiem informacji publicznej spoczywają poza władzami publicznymi oraz innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne na podmiotach: 1) wykonujących zadania publiczne; 2) dysponujących majątkiem publicznym; 3) w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego mają pozycje dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów; przy czym treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że nie jest koniecznym, aby podmiot niebędący władzą publiczną był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Wystarczy jedna przesłanka, aby uznać, że taki podmiot jest podporządkowany reżimowi u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2668/17).

W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został skierowany do organu administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz do spółki prawa handlowego - podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza z kolei, że spółka ta była zobowiązana do rozpoznania wniosku skarżącego. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa spółka należy również do Gminy Miasta [...], która jest jej udziałowcem, zaś zasadniczy profil działalności spółki (dystrybucja i produkcja energii cieplnej) wskazuje, że spółka ta realizuje należące do gminy zadania publiczne, a w konsekwencji też dysponuje majątkiem publicznym. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 662) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, a także zaopatrzenia w energię cieplną. Z kolei w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 43 – dalej jako "p.e.") wskazano, że do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy m.in. planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło na obszarze gminy (pkt 1), przez co rozumie się energię cieplną w wodzie gorącej, parze lub w innych nośnikach (art. 3 pkt 2 p.e.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 p.e. nie jest źródłem obowiązku dostarczania przez gminę mieszkańcom energii lub paliw, ale planowania i organizowania zaopatrzenia wspólnoty w taką energię. Organizowanie zaopatrzenia to proces tworzenia i funkcjonowania systemu o szczególnych cechach, złożonego z elementów technicznych i społecznych. Elementy techniczne oznaczają udział gminy w tworzeniu warunków dla powstawania nowych i właściwego wykorzystywania już istniejących urządzeń i instalacji służących zaopatrzeniu w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe. Elementy społeczne to przedsięwzięcia z zakresu działalności informacyjnej i społeczno-organizatorskiej, dotyczącej roli i praw mieszkańców na rynku dostaw energii (zob. komentarz do art. 18 p.e. [w:] A. Kościuk, Prawo energetyczne. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023 oraz powołany tam wyrok SA w Krakowie z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt I ACa 1195/15, LEX nr 2157885).

Z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika natomiast, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, przy czym od takich podmiotów nie można żądać innych informacji niż odnoszących się do zakresu wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1108/22). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się w odniesieniu do spółek komunalnych (czyli spółek, których majątek należy w całości lub w części do samorządu), że spółki takie są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., z uwagi na to, że realizują one zadania publiczne będące zadaniami własnymi gminy (np. zaopatrzenie mieszkańców w wodę, odprowadzanie ścieków) a przez udział gminy w strukturze właścicielskiej dysponują funduszami publicznymi (zob. pkt 4 komentarza do art. 4 u.d.i.p. [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016 i przywołane tam orzecznictwo; por. także wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1484/16). Oznacza to, że spółkę – A. z siedzibą w G., jako podmiot realizujący zadania publiczne w zakresie świadczenia usług użyteczności publicznej (dystrybucji energii cieplnej), należy zaliczyć do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, ograniczonej – co zostało powyżej zasygnalizowane – do wykonywania przez tę spółkę zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym. W ramach postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przedmiotową spółkę należy zatem traktować jako organ w rozumieniu przepisów u.d.i.p., która reguluje to postępowanie.

Zasadniczy spór między stronami niniejszego postępowania dotyczył jednak kwalifikacji wnioskowanych przez skarżącego informacji. W ocenie organu, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż "dotyczą szczegółowych danych technicznych oraz planów inwestycyjnych spółki w zakresie infrastruktury ciepłowniczej stanowiącej jej majątek", a ponadto "żądane dane - w szczególności w zakresie liczby i lokalizacji węzłów cieplnych oraz stacji grupowych planowanych do modernizacji - stanowią informacje o charakterze technicznym i organizacyjnym, posiadające wartość gospodarczą i objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji", a w konsekwencji – na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - podlegają ograniczeniu w udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, z takim stanowiskiem, a co za tym idzie formą udzielenia odpowiedzi na przedmiotowy wniosek dostępowy, nie można się zgodzić.

Po pierwsze, jak już zostało podniesione, w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6, czyli dotyczących m.in. zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych czy też dotyczących prowadzonej przez nie polityki wewnętrznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, jak również dotyczących gospodarowania przez nie majątkiem publicznym (zob. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c/, pkt 3 lit. b/ oraz pkt 5 lit. d/ u.d.i.p.).

W ocenie Sądu udzielenie informacji dotyczącej wskazanych urządzeń infrastruktury ciepłowniczej przeznaczonej do dystrybucji ciepła, dotyczącej ich uprzedniego zmodernizowania lub planowanej modernizacji (w zakreślonym przedziale czasowym), stanowi niewątpliwie informację o charakterze publicznym, gdyż w oczywisty sposób dotyczy ona sfery publicznej - związanej z realizacją wykonywanego przez spółkę za pomocą tejże infrastruktury zadania publicznego związanego z dystrybucją energii cieplnej. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że elementem realizacji tego zadania pozostaje także utrzymywanie, naprawa oraz modernizacja przez spółkę infrastruktury technicznej, bez której świadczenie wskazanej usługi jest niemożliwe, dlatego też informacje dotyczące modernizacji infrastruktury ciepłowniczej pozostają w bezpośrednim związku z oceną prawidłowości i gospodarności wykonywania zadania publicznego.

Po drugie natomiast, odrębną kwestią pozostaje ocena czy w danych okolicznościach tego rodzaju informacja publiczna pozostaje objęta ustawowym ograniczeniem prawa do informacji publicznej, o czym wspomina organ, odwołując się do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i ustanowionego w nim ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Ocena tejże okoliczności i dokonana na jej podstawie odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej musi być jednak każdorazowo podejmowana przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji w kwalifikowanej prawnie formie jaką jest decyzja, co wynika wprost z art. 16 u.d.i.p. i co – na mocy art. 17 u.d.i.p. – odnosi się także do rozstrzygnięć podejmowanych w tym zakresie przez podmioty obowiązane do udostępnienia informacji, niebędące organami władzy publicznej (tak jak spółka A.). Z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika natomiast, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2). Oznacza to, że podejmowane przez podmiot nie będący organem władzy publicznej rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia żądanej informacji musi spełniać określone wymogi przynależne decyzjom administracyjnym. W orzecznictwie wskazuje się, że "odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej przepisu art. 16 u.d.i.p., oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 28/13). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Stosownie zaś do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu, skierowana do skarżącego pocztą elektroniczną odpowiedź na złożony wniosek dostępowy, nie może być uznana za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Abstrahując już tylko od faktu, iż wniosek dostępowy (z uwagi na brak jego prawidłowego podpisania stosownie do wymogów art. 63 § 1 k.p.a.) nie mógł skutecznie zainicjować postępowania, którego zakończenie następuje wydaniem decyzji, to przyjąć należy, że przedstawione przez organ stanowisko nie zawiera co najmniej elementów decyzji określonych w art. 107 § 1 pkt 6-9 oraz § 3 k.p.a., a także szczególnych składników takiej decyzji wynikających z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. Podkreślenia w tym wypadku wymaga, że – co wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego – "do skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, nie wystarczy samo powołanie się na taką tajemnicę z lakonicznym uzasadnieniem w tym zakresie. Niezbędne jest bowiem wykazanie jej istnienia, czyli dostateczne uzasadnienie i przedstawienie zasadności objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu niezbędne jest przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście przedmiotowej tajemnicy. W uzasadnieniu decyzji należy zatem wykazać rzeczywiste istnienie tajemnicy przedsiębiorcy w stosunku do wnioskowanych przez stronę danych. Należy ponadto tak skonstruować uzasadnienie decyzji, aby możliwe było przekonanie wnioskodawcy co do słuszności rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno więc zawierać jednoznaczną w swej treści argumentację, polegającą na przytoczeniu i ocenie okoliczności wskazujących na to, że każda konkretna informacja, której domaga się wnioskodawca, zasługuje na ochronę, bowiem ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą (art. 11 ust. 2 u.z.n.k.), co przeważa nad zasadą jawności i tym samym wyklucza możliwość udostępnienia takiej informacji" (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 368/23).

Mając powyższe na uwadze spełnione zostały zatem oba wymogi zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, tak podmiotowy (organ na mocy ustawy należał do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie), jak i przedmiotowy (żądane informacje miały charakter informacji publicznej). Organ obowiązany był tym samym do nadania wnioskowi właściwego biegu i zakończenia sprawy w jeden z przewidzianych ustawą i opisanych na wstępie uzasadnienia sposobów.

W ustawowym terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku z dnia 4 lutego 2026 r., czyli do dnia 18 lutego 2026 r., skarżącemu nie udzielono żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówiono udostępnienia w całości (bądź w części) tej informacji w przewidzianej dla takiego działania formie. Wobec tego Sąd uznał, że od dnia 18 lutego 2026 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. pozostaje w bezczynności.

Wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie niepodjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku, choćby podmiot zobowiązany mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2026 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (punkt 1. sentencji wyroku).

Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił z kolei, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony. Rażące naruszenie prawa oznacza więc wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, niewątpliwego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy.

Kierując się przedstawionymi kryteriami i regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność podmiotu wykonującego funkcje publiczne nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki wskazujące na rażące naruszenie prawa nie miały w sprawie miejsca, albowiem na stan bezczynności organu wpłynęło w zasadzie dokonanie błędnej oceny, z jednej strony, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a z drugiej, że nawet gdyby uznać wniesione żądanie za odnoszące się do informacji publicznej, to organ mógł odmówić ich udostępnienia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa zwykłym pismem, bez konieczności nadawania mu szczególnej, przypisanej prawem, formy decyzji. Wskazać należy, że pomimo uznania na gruncie u.d.i.p. A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. za podmiot obowiązany (organ w znaczeniu funkcjonalnym), to jednocześnie podkreślenia wymaga, iż nie jest on organem realizującym władztwo administracyjne i stosującym przepisy prawa administracyjnego na co dzień. Rolą spółki jest świadczenie usług użyteczności publicznej, co może tłumaczyć i usprawiedliwiać błędną ocenę znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów. Na uwagę zasługuje natomiast sprawne działanie spółki, tj. udzielenie (wprawdzie błędnej) odpowiedzi w terminie, co wskazuje także na brak lekceważenia wnioskodawcy.

Stwierdzając zatem, że A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. dopuściła się bezczynności, Sąd stwierdził jednocześnie, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt 2. sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 100 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).