Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A.S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2024 r., nr SKO Gd/4894/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego A.S kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżona do Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO, Kolegium) wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pan A. S. (Skarżący) wnioskiem z 3 lipca 2023 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzierzgoniu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

W przeprowadzonym na potrzeby postępowania wywiadzie środowiskowym wskazano między innymi, że podopieczna jest starszą schorowaną kobietą, mieszkająca samotnie. Jej podeszły wiek oraz stan zdrowia powodują, że wymaga wsparcia i pomocy najbliższych. Wspiera Ją cała najbliższa rodzina, w szczególności Skarżący. Podopieczna zamieszkuje w bliskim sąsiedztwie najbliższej rodziny. Mieszkanie jest po gruntownym remoncie, dostosowane do potrzeb i stanu zdrowia podopiecznej, monitorowane przez całą dobę. Syn A. mieszkający blok dalej może obserwować zachowanie matki, gdy ta pozostaje sama w domu. W zakresie sprawowanej opieki wskazano, że zaraz po przebudzeniu podopiecznej około godzinie 6 rano, Skarżący udaje się do Niej z przygotowanym posiłkiem. Podaje matce tabletkę, mierzy ciśnienie. Po śniadaniu podopieczna zażywa kolejnych pięć tabletek przygotowanych przez Skarżącego. Następnie Skarżąca udaje się do łazienki, gdzie samodzielnie wykonuje czynności związane z utrzymaniem higieny osobistej to jest korzysta z toalety, myje twarz, ręce, czesze się oraz samodzielnie nakłada bieliznę. Są dni, kiedy jest słabsza - gorzej się czuje, wtedy prowadzona jest do toalety przez syna. Podopieczna samodzielnie ubiera się w przygotowaną przez syna odzież, wymaga wsparcia jedynie przy założeniu skarpet oraz spodni. Około godziny 8 rano syn dowozi matkę do Dziennego Domu Pobytu w Dzierzgoniu. Wyjazdy te nie są codziennością. Podopieczna porusza się o lasce lub wsparciu innych osób, często kręci jej się w głowie, ma luki pamięciowe, nie zawsze czuje się na siłach, aby w spotkaniach uczestniczyć. Bywają także dni, kiedy po 2 godzinach pobytu syn musi odebrać matkę z placówki, ponieważ matka źle się czuje i chce odpocząć w domu. Pomiędzy godziną 10.30 a 11.30 Skarżący wykonuje czynności takie jak: sprzątanie, pranie odzieży, zmywanie, odkurzanie. Brudną odzież i pościel zabiera do domu w celu wyprania i wyprasowania. Obiad dla matki przygotowany jest w domu Skarżącego i przynoszony w pojemnikach pomiędzy 12.30 a 14, w zależności od tego, kiedy podopieczna wróciła z Dziennego Domu Pobytu. Posiłek podopieczna spożywa samodzielnie w towarzystwie bliskich, następnie zażywa jedną tabletkę przygotowaną wcześniej przez syna, który mierzy następnie matce po raz kolejny ciśnienie. Po południu podopieczna odpoczywa, często jest odwiedzana przez członków rodziny – wówczas rozmawiają, wspominają, tworzą przyjazną i miłą atmosferę rodzinną. Sporadycznie udaje się namówić podopieczną na krótki spacer przed dom lub do miejsca zamieszkania syna. Zawsze odbywa się to w towarzystwie drugiej osoby. O godzinie dziewiętnastej przynoszona jest podopiecznej kolacja. Po kolacji podopieczna zażywa tabletki przygotowane przez syna, a następnie wieczorna toaleta odbywa się przy wsparciu rodziny. Podopieczna korzysta z kabiny prysznicowej, w czym pomaga Jej synowa Pani I. S. Pomoc polega na umyciu całego ciała, włosów, wytarciu do sucha oraz uczesaniu. Następnie w pokoju synowa przeprowadza masaż kończyn i naciera podopieczną oliwką. W przypadku takiej potrzeby, obcina również paznokcie. Podopieczna kładzie się spać około godziny dwudziestej pierwszej, często syn przy Niej czuwa. W wywiadzie także wskazano, że podopieczna pozostaje pod pieką lekarza rodzinnego. Częstotliwość wizyt wynosi jeden raz w miesiącu. Ponadto korzysta ze specjalistów neurologa, endokrynologa oraz geriatry. W trakcie wizyt lekarskich zawsze towarzyszy Jej Skarżący, który własnym samochodem dowozi matkę do lekarza. Skarżący zajmuje się także umawianiem wizyt lekarskich, realizacją recept, zakupem artykułów żywnościowych, artykułów higienicznych, chemii, jak i załatwianiem spraw urzędowych. W przypadku braku możliwości sprawowania opieki przez Skarżącego, czynności te wykonuje członek rodziny np. wnuczka albo wynajęta pielęgniarka.

W kwestii rezygnacji Skarżącego z zatrudnienia, w wywiadzie wskazano, że prowadził on wiele lat własną działalność gospodarczą, ale od 2021 r. została ona zawieszona z uwagi na pilną potrzeba sprawowania opieki nad matką oraz spadek zamówień spowodowany pandemią. W maju 2023 r. Skarżący całkowicie zakończył prowadzenie działalności gospodarczej. Aktualnie jest na utrzymaniu małżonki. Zdaniem pracownika socjalnego sprawowana przez Skarżącego opieka nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia w niewielkim wymiarze czasu.

Burmistrz Dzierzgonia decyzją z 28 lipca 2023 r. odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu wskazano, że opierając się na wywiadzie środowiskowym stwierdzić należało, że matka Wnioskodawcy nie jest osobą leżącą, nie wymaga pampersowania, samodzielnie spożywa przygotowane posiłki oraz wykonuje podstawowe czynności higieniczne. Opieka w głównej mierze dotyczy sprzątania, dostarczania posiłków, przygotowania odzieży, tabletek oraz organizacji wizyt lekarskich. Wszystkie te czynności nie wykluczają podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu. Burmistrz wskazał także, że nie została również spełniona przesłanka z artykułu 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność podopiecznej powstała po ukończeniu przez Nią osiemnastego roku życia, jak również po ukończeniu dwudziestego piątego roku życia.

W odwołaniu od decyzji Burmistrza Skarżący podniósł między innymi, że podopieczna miewa stany depresyjne. W takie dni leży w łóżku, nie ma siły wstać nawet do toalety i dlatego też jest częściowo pampersowana, zwłaszcza nocą.

Skarżący podniósł także, że od pewnego czasu zamieszkuje z matką na stałe, ponieważ nie można jej zostawić samej nawet w nocy. Jest on jedyną osobą sprawującą całkowitą opiekę, ponieważ brat K. jest misjonarzem, a żona I. jest nauczycielką i pracuje na pełnym etacie w szkole i w domu. Córka Skarżącego, uczęszcza natomiast do [...]. Zdaniem Skarżącego organ pierwszej instancji nie jest zorientowany na temat etapów rozwoju choroby otępiennej (Alzheimera).

SKO decyzją z 29 stycznia 2024 r. utrzymało w nocy w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium wskazało, że sam fakt powstania niepełnosprawności podopiecznej po osiemnastym lub dwudziestym piątym roku życia nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże organ drugiej instancji jednocześnie w całości podzielił ustalenia oraz oceną prawną dokonaną przez Burmistrza, wedle której zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia przez Skarżącego zatrudnienia choćby w niewielkim zakresie. SKO wskazało także, że powodem rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącego była nieopłacalność prowadzonej przez Niego działalności gospodarczej. W ocenie organu drugiej instancji, dolegliwości wynikające z choroby otępiennej nie mają tak drastycznego przebiegu, jak próbuje to przedstawić w odwołaniu Skarżący, skoro Jego matka ogląda telewizję a nawet rozwiązuje Krzyżówki, co nadal pozostaje jej pasją.

We wniesionej do Sądu skardze na decyzję SKO domagano się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Decyzji Kolegium zarzucono:

naruszenie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zasadne jest utrzymanie w mocy wadliwej decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i opieki nad matką;

błędy w ustaleniu stanu faktycznego skutkujące niewłaściwym uznaniem, że:

podopieczna jest osobą mieszkająca samotnie, podczas gdy Skarżący wskazał w odwołaniu, że zamieszkuje z matką na stałe, bo nie można pozostawić Jej samej w nocy;

choroba otępienna nie ma drastycznego przebiegu, gdyż matka ogląda telewizję a nawet rozwiązuje krzyżówki, podczas gdy te działania mają na celu podejmowanie walki z postępującą demencję, a nie świadczą o sprawności umysłowej podopiecznej;

rezygnacja z aktywności zawodowej Skarżącego była związana z nieopłacalnością jego działalności gospodarczej, podczas gdy Skarżący nie podejmuje aktywności zawodowej wyłącznie z uwagi na zaangażowanie w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką, która wymaga całodobowej opieki.

Do Skargi dołączono zaświadczenie lekarskie dotyczące stanu zdrowia podopiecznej, oświadczenia córki i żony Skarżącego dotyczące sprawowania opieki nad podopieczną, a także orzeczenie lekarskie dotyczące stanu zdrowia żony Skarżącego oraz odpis orzeczenia o stopniu niepełnosprawności podopiecznej.

Kolegium odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że SKO prawidłowo stwierdziło, iż fakt powstania niepełnosprawności podopiecznej po osiągnięciu pełnoletności nie mógł w tej sprawie stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Trafnie Kolegium powołało się przy tym na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. wydane w sprawie K 38/13 stwierdzające niekonstytucyjność artykułu 17 ust. 1b ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. – dalej "u.ś.r.")., w zakresie w jakim różnicuję on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Prezentowane stanowisko Kolegium znajduje uzasadnienie utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W pozostałym zakresie decyzja organu drugiej instancji narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcie.

Obowiązkiem organu administracji jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) W tym celu organ administracji zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie tak zebranego materiału dowodowego może dokonać oceny czy dana okoliczność została udowodnioną (art. 80 k.p.a.).

Powyższe obowiązki dotyczą zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji. Postępowanie administracyjne jest bowiem dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że organ odwoławczy musi uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, które pojawiły się w okresie od wydania decyzji pierwszej instancji do wydania decyzji drugiej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszej instancji, ale zobowiązany jest rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie. Co za tym idzie, zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest związany ani poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami, dokonaną oceną dowodów, ani treścią decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ odwoławczy ma obowiązek brać pod uwagę okoliczności, które powstały po wydaniu decyzji przez organ pierwszym instancji, z tym zastrzeżeniem, że element nowości nie może doprowadzić do przekształcenia rozpoznawanej sprawy administracyjnej w nową sprawę (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 3053/20 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 15. Wyd. 19, Warszawa 2024).

Tymczasem SKO wydając zaskarżone decyzję całkowicie pominęło podnoszone przez Skarżącego w odwołaniu okoliczności, że zamieszkuje On obecnie z matką na stałe, nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia podopiecznej, oraz że podopieczna jest osobą częściowo pampersowaną, a nadto że jest On Jej jedynym opiekunem. Organ drugiej instancji odniósł się jedynie do stanu zaawansowania choroby otępiennej, do czego w ocenie Sądu nie był uprawniony, ponieważ nie posiada kompetencji merytorycznych do oceny stanu zdrowia kogokolwiek. Wątpliwości w tym zakresie powinny być przez Kolegium wyjaśnione w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, np. poprzez zobowiązanie Skarżącego do przedłużenia stosownych zaświadczeń lekarskich potwierdzających podnoszonego przez niego okoliczności dotyczące stanu zdrowia matki. Uzupełniająco w tym zakresie należałoby także przesłuchać żonę oraz córkę Skarżącego. Zeznania te poza kwestią funkcjonowania podopiecznej w obecnym stanie zdrowia istotne są również z punktu widzenia ustalenia zakresu sprawowanej przez Skarżącego opieki nad matką oraz weryfikacji twierdzeń, że opiekę tę sprawuje On obecnie samodzielnie. Kwestia ta jest szczególnie istotna, w świetle wskazanej w wywiadzie środowiskowym okoliczności pomocy udzielanej podopiecznej w wieczornej toalecie przez żonę Skarżącego. Niewyjaśnionym bowiem pozostaje kto, jeśli nie żona Skarżącego (na co wskazuje treść odwołania) pomaga podopiecznej w tej codziennej intymnej czynności. To samo dotyczy braku wyjaśnienia roli córki Skarżącego oraz wynajmowanej pielęgniarki w sprawowaniu opieki nad matką Skarżącego. Twierdzenia zawarte w odwołaniu mają treść odmienną od informacji wskazanych w wywiadzie środowiskowym, które to informacje także zostały potwierdzone przez Skarżacego stosownym podpisem.

Zauważyć przy tym należy, że Kolegium dysponuje możliwością przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego bądź zlecenia tej czynności organowi pierwszej instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). W Świetle podnoszonych w odwołaniu a pominiętych przez organ opisanych powyżej okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącej SKO powinna rozważyć konieczność ponownego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wskazanym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. III SA/Gd 408/20, opublikowany na orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia powinna być zatem odczytywana jako niepozostawanie w zatrudnieniu wynikające z konieczności sprawowania opieki, której mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r. Istotny jest bowiem fakt obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia, nawet w ograniczonym wymiarze, z powodu sparowania opieki nad niepełnosprawną matką. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 410/20).

Z tego punktu widzenia powód zaprzestania prowadzenia przez Skarżącego działalności gospodarczej nie ma istotnego znaczenia dla oceny podstaw przyznania świadczenia. Istotnym jest ocena możliwości podjęcia pracy w czasie sprawowania opieki nad matką. Dodatkowo jedynie wskazać należy, że nieprzekonujące jest twierdzenie SKO jakoby powodem zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącego była jej nieopłacalność, a nie konieczność sprawowania. SKO nie wyjaśnia z czego wyprowadza taki wniosek. Nie można bowiem wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy, konieczność sprawowania opieki oraz spadek rentowności działalności gospodarczej zbiegną się w czasie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z ze zm.), zasądzając od SKO na rzecz Skarżącego kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Przywołane w treści uzasadnienia orzecznictwo opublikowano na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl