IV SA/Po 1118/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-02-04	
Data wpływu	2020-06-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski
Maria Grzymisławska-Cybulska
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6099 Inne o symbolu podstawowym 609	
Sygn. powiązane	III OSK 4786/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 04 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. ([...]) Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej też jako "Dyrektor Zarządu Zlewni" lub "organ") określił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] marca 2020 r. Zarząd Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, ze zm.; dalej w skrócie "pr.wod.") ustalił, w formie informacji rocznej, Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasom Państwowym Nadleśnictwu M., za okres [...] stycznia 2020 r. – [...] grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

Pismem z [...] marca 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo M. (dalej tez jako "Nadleśnictwo" lub "skarżący") złożyło reklamację, w której nie zgodziło się z wysokością opłaty stałej za usługi wodne, wyjaśniając równocześnie, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 2 pr.wod. rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Analiza art. 7a k.p.a. w powiązaniu z art. 271 ust. 2 pr.wod. prowadzi do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął rozwiązanie dla strony mniej korzystne.

Nie uznawszy powyższej reklamacji, Dyrektor Zarządu Zlewni wyjaśnił – w uzasadnieniu przywołanej na wstępie decyzji z [...] czerwca 2020 r. – że Nadleśnictwo korzysta z pozwolenia wodnoprawnego: decyzji z [...] marca 2014 r. ([...] wydanej przez Starostę [...] na pobór wód podziemnych z przeznaczeniem wody na potrzeby bytowo-gospodarcze mieszkańców wsi L.. Opłata za pobór wód została naliczona na postawie ww. pozwolenia wodnoprawnego i ilości w nim wskazanej, tj. [...] m3/h. Zgodnie z art. 271 ust. 2 pr.wod. opłatę stałą określa się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Natomiast w związku z tym, że ww. pozwolenie wodnoprawne nie zawiera ilości pobranych wód podziemnych w m3/s, "dokonano przeliczenia zgodnie z art. 552 a obowiązującym od [...] stycznia 2020 r. ustawy Prawo wodne", według którego, w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawe albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości: możliwych do pobrania wód podziemnych określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Odnosząc się do wyroków sądów administracyjnych, na które Nadleśnictwo powołało się w reklamacji, organ wskazał, że pochodzą one z lat 2018-2019, w których art. 552 a nie obowiązywał.

Dyrektor Zarządu Zlewni podkreślił, iż określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 pr.wod., natomiast przeliczenia dokonał zgodnie z dodanym do ustawy Prawo wodne art. 552 a oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502, ze zm.). Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni, i maksymalnego poboru wód podziemnych określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m3/h i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s.

Skargę na opisaną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo M., reprezentowane przez r.pr. A. M., która – zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 271 ust. 2 pr.wod. przez jego niezastosowanie;

2) art. 552 pr.wod. przez jego niewłaściwą interpretację;

3) art. 7a k.p.a. – które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy – przez rozstrzygnięcie przez organ wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony postępowania administracyjnego

– wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w art. 271 ust. 2 pr.wod. wyróżnione zostały cztery składowe naliczanej opłaty stałej: jednostkowa stawka opłaty, czas wyrażony w dniach, maksymalna ilość wody w m3/s określona w pozwoleniu, stosunek ww. ilości odpowiednio: do dostępnych zasobów wód podziemnych. W celu uzyskania wielkości opłaty należy przemnożyć pierwsze trzy wartości. Czwarta stanowi natomiast wskaźnik uwzględniany na poziomie ustawowym. Tym samym zastosowanie powinien mieć przelicznik wyrażony w m3/s, a nie w m3/h, co w sposób istotny przekłada się na wysokość naliczonej opłaty. Zastosowanie przez organ innego przelicznika, niż wymaganego przez ustawę, stanowi przejaw naruszenia prawa.

Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w odpowiedzi na złożoną reklamację, organ wskazał, że zastosowanie przelicznika wyrażonego w m3/h uzasadnione jest treścią art. 552 pr.wod. z uwagi na nowe brzmienie tego przepisu wprowadzone od [...] stycznia 2020 r. Jednakże, co zdaniem skarżącego zostało pominięte w całości przez organ, przepis art. 552 pr.wod. został jedynie znowelizowany, a nie wprowadzony, a nowelizacja obejmowała wyłącznie przedłużenie okresu obowiązywania zasad wprowadzonych tym przepisem do końca grudnia 2026 r., zamiast dotychczasowej daty: do końca grudnia 2020 r. Tym samym nie został wprowadzony nowy przepis. Jest to o tyle istotne, że naliczając opłatę za usługę wodną za rok 2019 organ, w oparciu o to samo pozwolenie wodnoprawne, zastosował przelicznik wyrażony w m3/s, a więc zgodnie z art. 271 ust. 2 pr.wod. Natomiast w roku 2020 został zastosowany odmienny przelicznik, przy braku zmiany stanu prawnego. Stąd też dla skarżącego niezrozumiała jest odrębna interpretacja dokładnie tych samych przepisów w roku 2019 i 2020.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w pozwoleniu będącym podstawą do ustalenia opłaty w niniejszym postępowaniu zostały określone pobory w m3/h, a nie w m3/s. W tej sytuacji konieczne stało się zastosowanie w niniejszej sprawie art. 552a pr.wod., który nakazuje ustalić opłatę mając na uwadze wielkości wyrażone w m3/h i przeliczonych na m3/s. Nie można zatem zarzucać organowi błędnego zastosowania przepisów. Z uwagi na zmianę stanu prawnego wyroki powołane przez skarżącego straciły na aktualności. Jednocześnie nie można zarzucić organowi naruszenia art. 7a k.p.a., ponieważ nie zachodzą w niniejszej sprawie żadne wątpliwości interpretacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie, inny akt) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja określająca wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych, dla której materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, z późn. zm.; w skrócie "pr.wod.").

Spór w tej sprawie dotyczy sposobu ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych na podstawie art. 271 ust. 2 pr.wod., a ściślej: przyjęcia właściwego wskaźnika maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego – służącego do wyliczenia ww. opłaty.

W myśl art. 271 ust. 2 pr.wod. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Zdaniem Sądu, na tle cytowanego przepisu kluczowe w sprawie są dwie kwestie: charakter opłaty stałej oraz data wydania pozwolenia wodnoprawnego zawierającego wskaźniki istotne dla ustalenia tej opłaty.

Lektura pism procesowych pokazuje, że nie ma sporu między stronami co do charakteru opłaty stałej – jako daniny publicznej ryczałtowej (abonamentowej). Wysokość tej opłaty jest niezależna od rzeczywistego poboru wód, odzwierciedla pobór maksymalny oraz wyraża gotowość środowiska do zaspokojenia potrzeb posiadacza pozwolenia wodnoprawnego.

Skarżący uzasadniając swoje stanowisko w kwestii błędnego obliczenia opłaty, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że w sprawie powinien mieć zastosowanie "przelicznik wyrażony w m3/s", a nie w m3/h.

Stanowisko skarżącego jest nietrafne, jako że nie znajduje ono oparcia w aktualnym stanie prawnym. Nawiązuje ono w swej treści do licznych wypowiedzi sądów administracyjnych formułowanych co prawda na tle regulacji obowiązującego Prawa wodnego z 2017 r., ale w stanach prawnych sprzed [...] stycznia 2020 r.

W tamtych sprawach sądy dokonywały interpretacji przepisów Prawa wodnego o ustalaniu opłat stałych tak, aby uwzględnić treść pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, które to pozwolenia zwykle nie zawierały parametru maksymalnego dopuszczalnego poboru wody (Qmax) wyrażonego w m3/s, lecz określały wskaźniki: średniodobowy – Qśr.d. [m3/d], maksymalny godzinowy – Qmax h [m3/h] lub maksymalny roczny – Qmax r. [m3/rok]. Dlatego organy musiały dokonywać przeliczenia na m3/s któregoś z ww. wskaźników. Z uwagi na ówczesny brak przepisów regulujących stosowanie nowych unormowań do treści "starych" pozwoleń, sądy administracyjne przyjmowały, że wobec wątpliwości interpretacyjnych dotyczących sposobu stosowania art. 271 ust. 2 pr.wod., uwzględniając regulację art. 7a § 1 k.p.a. należy ustalać opłaty w oparciu o ten ze wskaźników Qmax określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, który daje najkorzystniejszy dla strony (tj. najniższy) "przelicznik" na m3/s (zwykle był to wskaźnik Qmax r.).

Z taką sytuacją nie mamy już jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170; zwanej dalej "ustawą zmieniającą" lub "zm.pr.wod.") dodano do Prawa wodnego przepis art. 552a – przepis, zauważmy, nieprawidłowo i, jak się okazało, myląco dla strony prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ze spacją, jako "art. 552 a" – który stanowi, że: "W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:

1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,

2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi

– określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s"

Przy tym w myśl art. 9 zm.pr.wod.: "Przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 [tj. Prawa wodnego] stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020".

W uzasadnieniu projektu cytowanej ustawy zmieniającej (druk nr [...] Sejmu RP VIII kadencji) wyjaśniono, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego z 2017 r. przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Albowiem aktualnie posiadane przez Nadleśnictwo pozwolenie wodnoprawne – tj. decyzja Starosty [...] z [...] marca 2014 r. znak: [...] (k. 1 akt adm.) – wydane zostało na podstawie dotychczasowych (czyt.: poprzednio obowiązujących) przepisów Prawa wodnego z 2001 r. i nie określało maksymalnej ilości poboru wód w m3/s, a jedynie w m3/h oraz w m3/rok.

Wobec tego organ w pełni zasadnie, mając na względzie dyspozycję art. 552a pr.wod., znajdującego zastosowanie od [...] stycznia 2020 r., ustalił Nadleśnictwu opłatę za pobór wód na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego i wskazanej w nim maksymalnej ilości pobieranej wody podziemnej wyrażonej w m3/h – tj. [...] m3/h – po jej przeliczeniu na m3/s.

W tym miejscu, odnosząc się do szeroko opisanego w skardze zarzutu, że art. 552 pr.wod. nie uległ istotnej zmianie, należy wyjaśnić, że organ nie stosował powyższego artykułu (w pełni zasadnie) – wobec czego zarzut jego naruszenia nie mógł odnieść zamierzonego skutku – lecz zastosował przepis art. 552a pr.wod. (acz, jak to już wyżej wskazano, myląco prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ze spacją, jako "art. 552 a"). Oba ww. artykuły Prawa wodnego są niewątpliwie odrębnymi unormowaniami, regulującymi odmienne zagadnienia prawne. O ile zgodzić się należy ze skarżącym, że art. 552 pr.wod. nie uległ istotnej zmianie wraz z wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej, o tyle dodanie przez tę ustawę do Prawa wodnego przepisu art. 552a zlikwidowało owe istotne wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 271 ust. 2 pr.wod., na których istnienie powoływało się Nadleśnictwo.

Z tych względów należy podzielić stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do zarzucanego w skardze naruszenia art. 7a k.p.a., ponieważ art. 271 ust. 2 pr.wod., po nowelizacji Prawa wodnego polegającej na dodaniu art. 552a, nie wywołuje już wątpliwości interpretacyjnych, które istniały przed tą nowelizacją (w stanie prawnym sprzed [...] stycznia 2020 r.).

Sąd dokonując w pozostałym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji uznał, że sporna opłata stała za pobór wód podziemnych została ustalona przez organ w prawidłowej wysokości – jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł (§ 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne; Dz. U. z 2017 r. poz. 2502, z późn. zm.), czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni, i maksymalnego poboru wód podziemnych określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] marca 2014 r. w ilości [...] m3/h, wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s.

Tym samym za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 271 ust. 2 pr.wod.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.