Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania J.M., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z [...] października 2021 r. o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją nr [...] z [...] lutego 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy orzekł o ustanowieniu na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, położonego w [...] przy dawnej ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] na rzecz: Z.M. w [...] częściach, M.R. w [...] części, T.R. w [...] części i M.S. w [...] częściach.

Aktem notarialnym z [...] grudnia 2009 r., Rep. [...], oddano powyższy grunt na lat 99 w użytkowanie wieczyste na rzecz: Z.M. w [...] częściach, M.R. w [...] części, T.R. w [...] części i M.S. w [...] częściach.

Aktem notarialnym - umową przeniesienia użytkowania wieczystego z [...] marca 2014 r., Rep [...], w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży z [...] stycznia 2014 r., Rep [...], M.S. sprzedała K.W. udział wynoszący [...] części we współużytkowaniu wieczystym gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną [...] z obrębu [...].

Aktem poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] z [...] lipca 2015 r., spadek po Z.M. zmarłej [...] maja 2015 r. nabył wprost J.M..

Wnioskami z 7 kwietnia 2017 r. J.M., M.R. i T.R. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r. poz. 1314) nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...].

W dniu 27 lipca 2017 r. (data wpływu do organu) wniosek o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości złożył również K.W..

Decyzją z [...] października 2021 r. Zarząd Dzielnicy [...], po rozpoznaniu wniosków J.M., M.R., T.R. i K.W., orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powyższej nieruchomości wskazując, że następcom prawnym osób, których udziały w prawie zostały ustanowione po dniu 13 października 2005 r., to jest J.M. i K.W., nie przysługuje żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.M. zarzucając organowi pierwszej instancji brak analizy sposobu powstania działki nr [...] oraz sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego przez osoby będące spadkobiercami obecnych właścicieli, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Ponadto, wskazał, że decyzja z [...] października 2021 r. nie rozstrzyga "jak znieść ułamkową niepodzielną udziałowość czterech uczestników, przy wytworzonym wieczystym użytkowaniu "dekretowym" trzech uczestników oraz jednego uczestnika z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego (czynszu symbolicznego)."

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z [...] października 2021 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 1 ust. 1 i 1a, art. 1 ust. 3, art. 1 ust. 4 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Kolegium podniosło, że istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma analiza sposobu nabycia przedmiotowej nieruchomości przez wnioskodawców. Organ przywołał następnie treść uzasadnienia wyroku NSA z 30 czerwca 2016 r. I OSK 2284/14. Powołując się na zawartą w tym orzeczeniu wykładnię przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. Kolegium uznało, że J.M. i K.W. nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu, osoby te nie spełniają warunków określonych w art. 1 ust. 4 ustawy z 29 lipca 2005 r. Bezsporne pozostaje bowiem, że J.M. nabył udział w przedmiotowej nieruchomości w wyniku spadkobrania po zmarłej Z.M.. Z kolei K.W. nabył udział wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego od M.S. na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 2014 r. w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży z [...] stycznia 2014 r.

Podsumowując, zdaniem Kolegium, Prezydent dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. przyjmując, że następcom prawnym osób, których udziały w prawie zostały ustanowione po dniu 13 października 2005 r., czyli J.M. i K.W., nie przysługuje żądanie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Organ odwoławczy dodał, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości możliwe jest jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich udziałów. W tym stanie rzeczy słusznie Prezydent odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w stosunku do wszystkich użytkowników wieczystych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył J.M.. Zdaniem skarżącego, Kolegium błędnie uzasadniło zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powołując się na orzeczenia sądów nie znajdujące zastosowania w sprawie skarżącego. Skarżący podniósł, że przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ powinien bazować na przepisach dekretu z 26 października 1945 r. oraz przepisach ustawy z 29 lipca 2005 r., które skarżący przywołał w skardze.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r., poz. 1314), dalej zwanej "ustawą " lub "ustawą z 29 lipca 2005 r.".

Zgodnie z powyższą regulacją, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, dalej zwanym "dekretem" (art. 1 ust. 1a pkt 2). Z żądaniem takim mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 (art. 1 ust. 3). Przepisy art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 4).

Z powyższego wynika, że jako zasadę w art. 1 ustawy przyjęto możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. Wyjątek od tej zasady zawarto w art. 1 ust. 4 ustawy przyznając wskazanym w nim podmiotom uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem o przekształcenie użytkowania wieczystego powstałego/uzyskanego po dniu 13 października 2005 r.

Istotne znaczenie dla wykładni powołanych regulacji ustawy z 29 lipca 2005 r. ma to, że art. 1 ust. 4 ustawy nie jest przepisem samodzielnym. Jego treść odsyła do ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 - art. 1 ustawy. Tym samym przy wykładni art. 1 ust. 4 ustawy należy mieć również na uwadze treść przepisów w nim wskazanych.

W ocenie Sądu, wyjątek zawarty w art. 1 ust. 4 ustawy z 29 lipca 2005 r. odnosi się wyłącznie do osób, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały pierwotnie. Za taką wykładnią przemawia zarówno samo brzmienie art. 1 ust. 4 ustawy (który wprost stanowi, że odnosi się do "osób, które prawo użytkowania wieczystego (...) uzyskały"), jak również treść przepisów, do których powołana norma się odwołuje, tj. brzmienie art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy. Te ostatnie regulacje w żaden sposób nie mogą stanowić podstawy do rozszerzenia zastosowania przedmiotowego przepisu o następców prawnych jako uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tym samym prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 4 ustawy z 29 lipca 2005 r. prowadzi do wniosku, że przepis ten przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa tylko tym podmiotom, na rzecz których prawo to pierwotnie przyznano po 13 października 2005 r.

Przyznanie następcom prawnym uprawnienia do zmiany prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało uregulowane jedynie w art. 1 ust. 3 ustawy. Jednakże powołany przepis jest całkowicie niezależny od art. 1 ust. 4 ustawy. W konsekwencji nie może on pozostawać w związku z art. 1 ust. 4 ustawy. Przemawia za tym konstrukcja art. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. Gdyby bowiem ustawodawca przewidział taką możliwość, to jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 322/17, art. 1 ust. 3 oprócz wskazania, że "z żądaniem przekształcenia (...) mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 i 1a" powinien wymieniać także osoby, o których mowa w ustępie 4, tj. te osoby, które prawo użytkowania wieczystego "uzyskały po dniu 13 października 2005 r.". Podobnie w wyroku z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1565/15, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gdyby ustawodawca chciał wprowadzić, w stosunku do przekształcenia użytkowania, o którym mowa w art. 1 ust. 4 ustawy następstwo prawne, to przepis w tym przedmiocie powinien znaleźć się teoretycznie w końcowej części art. 1 ustawy, a nie w art. 1 ust. 3 ustawy. Innymi słowy, taki przepis nie powinien znaleźć się przed częścią redakcyjną stanowiącą art. 1 ust. 4, która wypowiada się o użytkowaniu wieczystym uzyskanym przez podmioty po dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 4 ww. ustawy).

Podsumowując, konstrukcja art. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. uzasadnia stanowisko, że art. 1 ust. 3 i art. 1 ust. 4 ustawy nie mogą być stosowane jednocześnie. Ustawodawca odróżnił bowiem sytuację następców prawnych, o których mowa w art. 1 ust. 3 ww. ustawy od sytuacji osób, które pierwotnie nabyły prawo przekształcenia po 13 października 2005 r. - przez wskazanie obu tych grup podmiotów w niepowiązanej ze sobą odrębnej jednostce redakcyjnej art. 1 ustawy.

W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że skarżący nabył udział w przedmiotowej nieruchomości w drodze spadkobrania po zmarłej Z.M., zaś inny współużytkownik (K.W.) nabył swój udział w drodze aktu notarialnego z [...] marca 2014 r. w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży z [...] stycznia 2014 r.

Osobom tym nie przysługiwało zatem prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości pierwotnie po 13 października 2005 r. Tym samym nie mogły one skutecznie domagać się przekształcenia tego prawa w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 3 i 4 ustawy z 29 lipca 2005 r.

Skoro zatem dwóch spośród współużytkowników wieczystych nie mogło skutecznie wystąpić z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to nie było także możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do pozostałych użytkowników wieczystych. Prawo użytkowania wieczystego gruntu może bowiem istnieć wyłącznie na gruntach Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Temu właśnie służy obowiązek wynikający z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r., aby o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wystąpili wszyscy współużytkownicy wieczyści. Tylko łącznie na ich rzecz może nastąpić przekształcenie tego prawa w prawo własności.

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił ocenę organów, że użytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości, w tym skarżącemu, nie przysługuje prawo przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W konsekwencji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ nie naruszył przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. W sprawie nie doszło również do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza, że jej stan faktyczny, w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia elementach, organy ustaliły w sposób prawidłowy. Przedstawiły również w sposób czytelny w motywach decyzji prawne i faktyczne racje decyzyjne, które legły u podstaw wydanych rozstrzygnięć, spełniając tym samym wymogi wyznaczone treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).