IV SA/Po 62/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-05-13	
Data wpływu	2015-01-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Izabela Paluszyńska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Sygn. powiązane	II OSK 2452/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st.sekr.sad. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Parafii [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Parafii [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (DZ. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 z późń. zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., Nr 267 z późń. zm) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej (dwa budynki) z garażami podziemnymi na działce [...].

W uzasadnieniu organ podał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. A. orzekł w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej (dwa budynki) z garażami podziemnymi na działce [...].

W decyzji Prezydent wskazał:

I. Rodzaj inwestycji:

Zespół zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej (dwa budynki) z garażami podziemnymi.

II. Warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

Ustalone po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek:

1. Wymagania dotyczące nowej zabudowy:

a) Linie zabudowy:

- obowiązująca - 10m od granicy działki 6/97 z wewnętrzną drogą dojazdową na działce 6/95 zgodnie z załącznikiem do decyzji;

- pozostałe odległości od granic działki zgodnie z przepisami:

Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75/2002 poz 690 ze zmianami); Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52/1959 poz. 315 z dnia 16 09.1959 r. ze zmianami); Ustawą z dnia 28 marca 2003r r. o transporcie kolejowym (Dz. U. nr 16/2007 poz. 94 ze zmianami) Rozdział 9 Usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych.

b) Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: powierzchnia zabudowy budynkami mieszkalnymi ograniczona lokalizacją względem terenów cmentarza i linii kolejowych; 2 zespoły zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, maks. 30% po w. działki.

c) Szerokość elewacji frontowej:

dla 1 segmentu budynku mieszkalnego wielorodzinnego maks. 17m od strony frontowej granicy działki.

d) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki:

dla każdego segmentu budynku maksymalna wysokość 11m i 3 kondygnacje naziemne od istniejącego poziomu terenu oraz 1 kondygnacja podziemna z przeznaczeniem na parking.

e) Geometria dachu: dachy płaskie.

2. inne uwarunkowania:

a) miejsca postojowe:

dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy przewidzieć minimum 1,5 miejsca postojowego na 1 mieszkanie na terenie działki;

b) Kolizje z istniejącą infrastrukturą należy uzgodnić z gestorami sieci;

c) Kolizję projektowanej zabudowy z istniejącą zielenią należy uzgodnić z WOŚ;

d) należy uwzględnić wszystkie uwagi zawarte w opinii Polskich Kolei Państwowych z dnia [...].

e) Ze względu na planowaną lokalizację projektowanego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie terenów PKP należy zastosować odpowiednie konstrukcje i zabezpieczenia niwelujące niekorzystne oddziaływania w/w trasy (hałas, spaliny, kurz, drgania).

III. Warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

Przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2006 r., nr 199, poz. 1227, ze zm.). Inwestor winien uwzględnić warunki wynikające z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 - nie dotyczy. Inwestor winien uwzględnić warunki wynikające z uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie dotyczy.

IV. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

1. Obsługa komunikacyjna: zgodnie z pismem [...] zagospodarowanie i docelowa obsługa komunikacyjna terenu powinny uwzględniać rozwiązania wynikające z opracowywanego przez [...] projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Obsługa komunikacyjna [...] winna odbywać się od ul. [...] drogą wewnętrzną zlokalizowaną na dz. nr 6/95, przebiegającą po obrzeżu istniejącego osiedla mieszkaniowego, która nie jest administrowana przez [...], a także dodatkowo może odbywać się od ul. [...] układem dróg osiedlowych (również nie będących w administracji [...]), po wcześniejszym uzgodnieniu z właścicielem (zarządcą) terenu, na którym ww. drogi są zlokalizowane (zgodnie z uzupełnieniem uzgodnienia - pismo [...] z dnia [...].09.2013 r. Nr [...]). W celu zapewnienia prawidłowego (bezpiecznego) dojazdu do projektowanego zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej inwestor jest zobowiązany utwardzić gruntowy zjazd z ul. [...] na drogę wewnętrzną [...]

2. Zasilanie w energię elektryczną:

zgodnie z opinią wydaną przez[...];

3. Zaopatrzenie w wodę:

Zgodnie zs opinią [...]

Odprowadzanie ścieków sanitarnych:

zgodnie z opinią [...]

5. Gospodarowanie odpadami:

zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku [...]

6. Odprowadzanie wód deszczowych: na teren działki.

V. Wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich:

1. Zgodnie z art. 63 ust. 1, 2, 4, ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

- w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż j ednemu wnioskodawcy,

- niniejsza decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę,

- wnioskodawcom, którzy nie uzyskali prawa do dysponowania gruntem przeznaczonym na cele budowlane, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy.

2. Niniejsza decyzja nie uniemożliwia, ani w istotny sposób nie ogranicza korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oraz nie powoduje zmiany wartosci nieruchomości.

VI. Warunki ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych - nie dotyczy,

VII. Linie rozgraniczające teren inwestycji:

wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

VIII. Inne warunki:

Inwestor przedłożył umowę z właściwą jednostką organizacyjną na wykonanie brakującego uzbrojenia terenu, do realizacji którego konieczne będzie odrębne postępowanie.

Od decyzji tej pismem z dnia [...] listopada 2013 r. odwołała się Parafia [...], wskazując, że według przepisów linia zabudowy od granicy cmentarza wynosi 50 m.

SKO uznało pismo z dnia [...] listopada 2013 r., podpisane przez ks. [...] proboszcza [...], za odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] listopada 2013 roku nr[...].albowiem w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. osoba uprawniona prawidłowo wskazała datę decyzji, numer sprawy oraz wypowiedziała się w kwestii linii zabudowy od granicy cmentarza, co stanowi element rozstrzygnięcia zawarty w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Wobec powyższego tut. Kolegium uznało, iż odwołanie od zaskarżonej decyzji zostało złożone w terminie.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. adwokat B. K.- reprezentujący Parafię [...]zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...].12.2014r. utrzymał zaskarżona decyzję z [...].11.2013r. w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na wstępie wyjaśniło, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 59 ust. 1 ww. min stanowi, iż: Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlnych a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art.50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007r. (II OSK 646/06): ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) “jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia.

W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury wydal 26 sierpnia 2003 r. wyżej opisane rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, to jest kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno - kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych SKO podał, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji.

Podkreślił, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (vide: wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1035/08).

SKO podało, że w dniu [...].07.2013 r. wpłynął wniosek [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy budowy zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej (dwa budynki) z garażami podziemnymi na działce [...] Do wniosku przez Inwestora zostały dołączone:

opinia [...]

Pismami z dnia [...].07.2013 r. Wydział [...] powiadomił strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz wystąpił do właściwych jednostek o zajęcie stanowiska co do możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji: [...] Dróg Miejskich, [...] Pracowni Urbanistycznej, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Polskich Kolei Państwowych.

W dniu [...].08.2013r. Inwestor uzupełnił wniosek o umowę na realizację sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej dla potrzeb inwestycji.

W decyzji zostały uwzględnione następujące uzgodnienia: [...]

[...] Projekt decyzji został przekazany do uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. do Państwow Powiatowego Inspektora Sanitarnego w[...]. Pismem z dnia 14.10.2013 r. PPIS w [...] odmówił zajęcia stanowiska w trybie art. 106 Kpa w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Strony postępowania pismem z dnia [...].10.2013 r. zostały poinformowane o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i przystąpieniu do sporządzenia projektu decyzji, zgodnie z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 228m od granic terenu objęt wnioskiem. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. jest to minimalna odległość, jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontu wynoszącej 76 m. Zabudowa objęta takim promieniem jest wystarczająca dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej i sporządzenia jej wyników. Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono w całości. Zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń.

Zgodnie z treścią paragrafu 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze: Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego organ odwoławczy wskazał, iż powyższy warunek został uwzględniony w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. w punkcie II ppkt1a) okreslającym linię zabudowy. Wskazano, iż obowiązująca linia zabudowy wynosić ma 10m od granicy działki 6/97 z wewnętrzną drogą dojazdową na działce 6/95 - zgodnie z załącznikiem do decyzji, natomiast pozostałe odległości od granic działki mają być przeprowadzone zgodnie z przepisami m.in. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Organ odwoławczy podał, iż pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. (sygn. akt: IV SA 1035/97, publ. LEX nr 45736), w którym wskazane zostało, że "wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy (...) wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenia stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione". Mimo, że realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia łącznie pięć warunków wynikających z art. 61 ust. 1. Wykazano, że istniejące sąsiedztwo zabudowy potwierdziło spełnienie kryterium "dobrego sąsiedztwa" związanego z kontynuacją funkcji budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium zasady prowadzenia postępowania przez organ I instancji określone w k.p.a. nie zostały naruszone. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Wszystkie ww. kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej umożliwiała stronom zapoznanie się z motywami podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

W związku z tym, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Od powyższej decyzji odwołała się Parafia [...] , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o rozstrzygnięcie o kosztach sądowych postępowania według norm przepisanych i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego skarżącej.

Zaskarżonej decyzji zarzucała:

I. naruszenie art. 61 ust.l pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez:

- utrzymanie w mocy w/w decyzji uwzględniającej wniosek z dnia [...].07.2013 r. i ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, mimo tego iż decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. § 3 ust. 1 ww. Rozporządzenia, bowiem planowana inwestycja może naruszać 50-ciometrową strefę ochronną cmentarza zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr 6/1, licząc w/w strefę na zewnątrz od granicy w/w działki 6/1 będącej częścią cmentarza;

- brak dostatecznego przeanalizowania kwestii możliwości realizacji planowanej inwestycji na działce 6/97 w świetle przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze;

- nieprecyzyjne określenie warunków zabudowy a w szczególności zbyt ogólne określenie warunków, jakie spełniać musi planowana linia zabudowy i niezgodne z treścią przepisów wykreślenie linii zabudowy na załączniku nr 1 do decyzji, co narusza min. 50-ciometrową strefę ochronną cmentarza, liczoną na zewnątrz od granicy działki 6 / 1.

II. naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanej przez siebie decyzji, jedynie szczątkowe ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w postępowaniu, które nie pozwala na przyjęcie, że organ odpowiednio dokładnie zbadał sprawę, utrzymanie w mocy decyzji nieprecyzyjnej, niejasnej i wprowadzającej w dezorientację, do której załączniki graficzne są nieczytelne i pozostawiają znaczne wątpliwości, co do ich treści.

W uzasadnieniu Skarżąca podała, że organ odwoławczy w decyzji z dnia [...].12.2014 r. tylko krótko i lakonicznie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w postępowaniu. Nieuzasadnione w żaden sposób wskazanie, iż "warunek został uwzględniony w decyzji" jest, w ocenie skarżącej, niedopuszczalne.Biorąc pod uwagę fakt, iż w toku postępowania skarżąca każdorazowo podnosiła twierdzenia dotyczące niedopuszczalności przeprowadzenia linii zabudowy w odległości mniejszej niż 50 metrów od granicy cmentarza, uznać należy, że organ odwoławczy w żaden sposób się do tych twierdzeń nie odniósł. Trudno uznać zatem, aby organ II instancji w niniejszej sprawie dokonał należytej kontroli instancyjnej, jeśli w żaden sposób nie wytłumaczył on stronie podstaw podjętej przez siebie decyzji i toku rozumowania.

Powyższe postępowanie organu odwoławczego stoi w sprzeczności z fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego - zasadą pogłębiania zaufania obywateli. Skarżąca na skutek złożonego przez siebie odwołania uzyskała rozstrzygnięcie, które jest dla niej niejasne, a organ II instancji w żaden sposób nie wytłumaczył dlaczego podjęta przez niego decyzja ma taką, a nie inną treść.

Niezgodne z w/w zasadą pogłębiania zaufania obywateli jest również utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji, do której załącznik graficzny nr 1 jest nieczytelny i chaotyczny. Uznać należy, że załącznik ten w żaden sposób nie odzwierciedla warunków zabudowy określonych w decyzji, bowiem nie można odczytać z niego nawet numerów działek a ponadto umieszczono na nim niezrozumiałe dla strony oznaczenia. Na załączniku tym w żaden sposób nie jest wskazane, jakoby 50 m odległość linii zabudowy od granic przedmiotowej działki oraz działki, na której znajduje się cmentarz, została zachowana. W ocenie skarżącej niedopuszczalne jest ponadto przyjęcie, iż wystarczające jest wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy, że odległości linii zabudowy od granic działki mają być przeprowadzone "zgodnie z przepisami". Takie sformułowanie w żaden sposób nie precyzuje ustalanych warunków zabudowy. Przepisy prawa mają tę cechę, iż często się zmieniają, a ponadto ich treść może nie być jednoznaczna, co powoduję potrzebę przeprowadzenia ich interpretacji, nierzadko dającej znacznie różniące się od siebie rezultaty. Decyzja o warunkach zabudowy winna być możliwie najbardziej precyzyjna, aby nie pozostawiała wątpliwości, co do kształtu planowanej zabudowy i dawała stronom pewność, co do możliwości realizacji podjętych przez nich przedsięwzięć. Skoro zatem decyzja o warunkach zabudowy w sposób blankietowy określa te warunki, uznać należy ją za niedopuszczalną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarzonej decyzji.

Na rozprawie dnia 29 kwietnia 2015r. pełnomocnik Skarżacej podtrzymał skargę, nadto podał, że nie uwzględniono okoliczności zwiazanych ze szkodliwym oddziaływaniem inwestycji na środowisko, a w szczególności na istniejący rezerwat [...], dla którego szkodliwa jest intensywna zabudowa. Nadto podała, że przy zachowaniu odległości 50 m od cmentarza nie jest mozliwa realizacja inwestycji. O wskazywanych w sprawie parametrach. Odnosząc sie do kwestii samowoli budowlanej cmentarza, podała, że w toku jest postepowanie lagalizacyjne. Postepowanie lagalizacyjne dotyczy całej działki 6/1, która jest przeznaczona na cmentarz.

Uczestnik W. B. wnosił o oddalenie skargi podając, że inwestycja nie ma wpływu na rezerwat [...]. Pełnomocnik uczestnika T. M. wnosił o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie od Skarżącej na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego, w tym kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Podał, że osoba składająca wniosek o warunki zabudowy, działa zgodnie z prawem i w granicach prawa. Warunki zabudowy zostały wydane po analizie funkcji terenu, zgodnie z zasadami dobrego sąsiedztwa i w nawiązaniu do istniejącej sąsiedniej zabudowy, a także w zgodzie z założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonych w 2014r. co do kierunków i założeń dla tego terenu.

Skarżący jest osobą prawną, która dopuściła się samowoli budowlanej - okoliczność bezsporna i osądzona przez tutejszy Sąd - poprzez rozbudowę cmentarza na działce 6/1 i innej. Osoba łamiąca prawo nie może zgłaszać roszczeń o objęcie prawną ochroną nadal istniejącej samowoli budowlanej, co do której na dodatek trwa postępowanie w trybie art. 48 prawa budowlanego - tj. rozbiórki, gdyż legalizacja prawnie nie była możliwa.

Nadto, roszczenia zgłaszane przez Skarżącą dotyczą tzw. strefy ochronnej cmentarza, którą Skarżąca bez zgody sąsiada i niezgodnie z prawem "przeniosła" na nieruchomość sąsiednią, co w rozumieniu prawa cywilnego nadaje się do interpretacji jako naruszenie posiadania nieruchomości sąsiedniej, jak też w rozumieniu negatywnej immisji. Jakkolwiek strefa ochronna cmentarza, tak samo jak strefa odległości wg prawa budowlanego - 4 m od granicy, jest składową inwestycji, a takowa jak każda musi mieścić się w granicach własności inwestora. Zgodnie bowiem z prawem budowlanym Inwestor musi mieć tytuł prawny do nieruchomości aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości sąsiednich, zatem nie może swojej inwestycji obejmującej strefę ochronną - "przenosić na nieruchomość sąsiednią" w stosunku do własnej.

Przede wszystkim jednak Skarżąca, swoim postępowaniem narusza prawa i interesy ekonomiczne sąsiadów, także niniejszą skargą, narażając Wnioskodawcę na opóźnienia, koszty postępowania i obsługi merytorycznej i prawnej.

Ponad wszystko jednak samowola budowlana nie podlega ochronie prawnej, i jako taka której według prawa budowlanego nie powinno być w danym miejscu, nie może oddziaływać negatywnie na nieruchomości sąsiednie, dla których uzyskano wymagane prawem pozwolenia administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012, poz. 647 z późn. zm, obecnie t.j. Dz.U. 2015.199, zwanej dalej u.p.i.z.p.), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając to na uwadze niezwykle istotne znaczenie ma wnikliwe przeprowadzenie postępowania, którego finalnym wynikiem jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Podstawę do przeprowadzenia takiego postępowania jest wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy, który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić:

- granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,

- charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 ustawy).

Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest, do czego wypadnie powrócić, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna.

Specyfiką postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu jest wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.i.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy.

Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się zaś różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.

Organ administracji związany jest także wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Wskazano wyżej, że wyników przyszłej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób precyzyjnie przewidzieć na etapie opracowania wniosku. Podejmując próbę określenia granicy związania organu wnioskiem inwestora organ winien mieć przede wszystkim na uwadze przeznaczenie projektowanego zamierzenia. Może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Nieco odmienne niż wynikające z wniosku parametry inwestycji mogą więc zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami.

W konsekwencji podzielić należy pogląd, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 1827/10). Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter – nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i dopuszczalna

W realiach niniejszej sprawy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku inwestora [...] o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z garażami podziemnymi (dwa budynki mieszkalne wielorodzinne) na działce [...]. Dla obszaru, w którym znajduje się planowana inwestycja nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor we wniosku wskazał na konkretne zamierzenie inwestycyjne, doprecyzowane w toku postępowania i na przedłożonej do wniosku mapie zwymiarował odległości budynków od granic działki w części graniczącej z drogą i w części graniczącej z terenami PKP (po 10m) oraz drogę pożarową między budynkami wynoszącą 13 m. Frontowa granica działki (od drogi) wynosi 76 m. We wniosku nie określił odległości linii zabudowy od cmentarza na działce 6/1, z którą graniczy inwestycja. Zgodnie z . § 4. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.(Du.U.2003.164.1588, zwanego dalej rozporządzeniem ) obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.(ust.1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami(ust.2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.(ust.4). W konsekwencji ustawodawca określając normatywnie parametry i wskaźniki, przy których wykorzystaniu ma być urzeczywistniana zasada zachowania ładu przestrzennego przy realizacji "linii zabudowy" (art. 61 ust.6 w zw. z ust.7 pkt 1 u.p.i.z.p.), określając w § 4 w/w rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy bardziej szczegółowo sposób ustalania wymagań w tym zakresie. Przepis ten zawiera jedynie upoważnienie do innego, niż podane w § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia, sposobu wyznaczania linii zabudowy, którą należy ustalić jednak stanowczo jako obowiązującą linię zabudowy, nie zaś nieprzekraczalną linię zabudowy (por wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2008r.,, II SA/Kr 476/2007). Z przepisu zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i § 4 rozporządzenia wynika, że linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce wyłącznie od strony drogi publicznej, czyli od frontu działki (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011r., II OSK 496/10 i z dnia 4 marca 2011r., II OSK 406/10). W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru nie podlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że budynki musza przylegać do tej linii, mogą one bowiem pozostać w różnicowej odległości od wyznaczonej linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie skutkuje szczegółowym rozmieszczeniem budynków na terenie inwestycji. To do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości (por. wyroki NSA z 8.07.2005r., II OSK 789/07, z 5.08.2008r., II OSK 967/07, z 9.09.2010r., II OSK 1311/09, a także wyroki WSA w Poznaniu z 29.10.2008r., II SA/Po 628/08, z 22.10.2009r., IVSA/Po 329/09).

Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] Prezydent [...] orzekł pozytywnie o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W pkt II.I lit. a/ decyzji określił linie zabudowy:

- obowiązującą – 10 m od granicy działki 6/97 z wewnętrzną drogą dojazdową na działce 6/95 – zgodnie z załącznikiem do decyzji,

- pozostałe odległości od granic działki zgodnie z przepisami:

- Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75/2002, poz. 690, ze zm.),

- Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52/1959, poz. 315 z dnia 16.09.1959r., zwanego dalej rozporządzeniem z 1959r.,

- Ustawą z dnia 28 marca 2008r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. Nr 16/2007, poz. 94 ze zm.), rozdział 9 usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych). Linia zabudowy od granicy działki 6/97 została określona więc zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.i.z.p w zw. z § 4 rozporządzenia. Natomiast pozostałe odległości zabudowy od granic działki zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.i.z.p. w związku z podanymi przepisami odrębnymi.

W pkt II.1 lit b decyzji organ wskazał, że powierzchnia zabudowy budynkami mieszkalnymi ograniczona lokalizacją względem terenów cmentarza i linii kolejowych; 2 zespoły zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2014r. SKO w [...] podało, że odesłanie do przepisów, w tym § 3 ust. rozporządzenia z 1959r. przez wskazanie, że pozostałe oprócz obowiązującej linii zabudowy od granicy działki 6/97 mają być przeprowadzone zgodnie z przepisami m.in. rozporządzenia z 1959r. spełnił warunek zgodności decyzji z tymi przepisami.

Skarga wniesiona przez Parafię [...], która była uczestnikiem postępowania administracyjnego opierała się na zarzucie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy jest ona zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżąca powołała się na § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, zgodnie z którym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

W przedmiotowej sprawie skarżąca podnosiła, że działka, na której ma być prowadzona inwestycja nr 6/97 graniczy bezpośrednio z działką, na której usytuowany jest cmentarz 6/1. I z tego wywodzi, że planowana inwestycja winna być zaplanowana w odległości 50 m od działki cmentarza.

Granice działek 6/97 i 6/1 są bezsporne, obie te działki graniczą ze sobą.

Norma w/w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r. dotyczy zarówno nowopowstających cmentarzy jak i zabudowy powstającej przy cmentarzach i związana jest z zachowaniem przepisów sanitarnych i wykluczeniem szkodliwego oddziaływania cmentarza na otoczenie (§ 1 rozporządzenia). Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r. może być uznany za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.i.z.p., a w konsekwencji może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.12.2012r., II OSK 1518/11 "interpretacja postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do rezultatu, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczna i dysfunkcjonalna z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Należy mieć też na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową.

Celem wydania rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 z późn. zm.), było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odcinek 150 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości.

Mając na względzie powyższe rozważania należy przyjąć, że rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p."

W ocenie Sądu obowiązek zachowania odległości wynikającej z tych przepisów ciąży na tym inwestorze, który później rozpoczął proces budowlany. Żaden z przepisów nie wskazuje, by norma ta obowiązywała jedynie podmiot, który występuje z wnioskiem o lokalizację cmentarza. Tym samym, aby to tylko ten podmiot był obowiązany lokalizować cmentarz w wymaganej odległości od granicy swojej działki. Skoro dotyczy ona również cmentarzy istniejących, które mieszczą się w granicach działki, inwestor występujący o warunki zabudowy mieszkaniowej działki graniczącej z istniejącym cmentarzem winien wymaganą tym przepisem odległość przy swoim zamierzeniu budowlanym uwzględnić. W przypadku nowej lokalizacji przy istniejącym cmentarzu inwestor winien w zamierzeniu inwestycyjnym uwzględnić w/w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r. i tak zaplanować inwestycję, by odległość ta była zachowana. Trudno bowiem oczekiwać, by konieczność zachowania tej normy była w całości scedowana na właściciela działki, na której istnieje cmentarz, tym bardziej w sytuacji, gdy w chwili lokalizacji cmentarza nie było żadnych zabudowań mieszkalnych na działkach sąsiednich, a zgodnie z cyt § 3 rozporządzenia z 1959r. cmentarz ma być oddalony nie od granicy działki o minimum 50 m ale od zabudowań (istniejących). Stanowisko wyrażone w sprawie przez pełnomocnika T. M. nie było więc prawidłowe.

W niniejszej sprawie organy uznały za zasadne przy określeniu linii zabudowy ustalić, że pozostałe granice działki (granicząca z działką 6/1) i odległość zabudowań od cmentarza mają być zgodne z rozporządzeniem z 1959r., tym samym przyjęły, że inwestycja jest realizowana przy granicy cmentarza. Przy takim przyjęciu nie ustaliły jednak czy w takiej sytuacji realizacja wskazanej we wniosku inwestycji w ogóle będzie możliwa i gdzie przebiega granica cmentarza, od której liczyć należy wymagana odległość do nowopowstającej zabudowy mieszkaniowej.

Przepisy rozporządzenia z 1959r. są w istocie przepisami odrębnymi, które musza być uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.i.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r. inwestor musi więc zachować odległość minimum 50 m od zabudowań mieszkalnych, które planuje zrealizować do granicy cmentarza. Określenie odległości zabudowy od cmentarza w decyzji o warunkach zabudowy przez odesłanie do przepisów, jak to uczynił organ I instancji w pkt II.1 lit a decyzji, z tym zastrzeżeniem, że odesłanie winno dotyczyć konkretnego przepisu a nie całego aktu prawnego, jest dopuszczalne W przedmiotowej sprawie nie jest to jednak wystarczające z kilku względów. Po pierwsze, jak wynikało, że stanowisk zajmowanych przez skarżącą i uczestników interpretacja tego wymogu była różna. Po drugie, jak już wskazano wyżej, Inwestor we wniosku opisał konkretne zamierzenie inwestycyjne, doprecyzowane w toku postępowania i na przedłożonej do wniosku mapie zwymiarował odległości budynków od granic działki w części graniczącej z drogą i w części graniczącej z terenami PKP (po 10m). Nie określił odległości zabudowy od cmentarza. Przy uwzględnieniu faktu, że frontowa granica działki (od drogi) wynosi 76 m, odległość od działki PKP 10 m, zwymiarowana droga pożarowa 13m, po odjęciu tych wartości (23 m od 76m), pozostają 53 m na realizację zabudowy. Inwestor domagał się wydania warunków zabudowy na konkretną inwestycję, tj. budowę dwóch budynków, z których każdy będzie miał szerokość elewacji frontowej wynosząca maks 17 m od strony frontowej działki. Przy uwzględnieniu odległości od cmentarza ( minimum 50 m), przy założeniu, że mieści się w granicach całej działki 6/1, na szerokość elewacji frontowej każdego z budynków pozostanie 1,5 m, co spowoduje, że realizacja konkretnego zamierzenia budowlanego nie będzie możliwa. Po trzecie i najbardziej istotne, na tym etapie postępowania, z uwagi na brak wyjaśnienia kwestii dotyczącej granic cmentarza nie jest możliwe przesądzenie, czy zamierzenie to będzie możliwe. Pozostaje bowiem do wyjaśnienia kwestia granic cmentarza, która jak sądowi wiadomo z urzędu nadal nie jest jasna. W toku są liczne postępowania związane z legalizacją cmentarza jak i w przedmiocie lokalizacji celu publicznego. Organ w toczącym się postępowaniu okoliczności tych nie przedstawił. Jedynie ze znajdującego się w aktach organu pisma z [...].09.2013r. PINB dla Miasta [...] wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy cmentarza wyznaniowego na działkach [...] jest nadal prowadzone. Przeszkodą do zakończenia tego postępowania jest skarga Parafii na decyzję SKO w Poznaniu z [...] marca 2013r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] marca 2012r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego do rozbudowy cmentarza, złożona w WSA w Poznaniu. Brak zakończenia postępowania legalizacyjnego jak i postępowania w przedmiocie lokalizacji celu publicznego nie był sporny, przyznały go strony na rozprawie. W dniu 30 stycznia 2014r. w sprawie IV SA/Po 776/13 w tutejszym sądzie zapadł nieprawomocny wyrok, w których decyzja w [...] z dnia 27 marca 2013r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012r., o których adnotacja znalazła się w aktach organu, zostały uchylone. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Poznaniu podał, że "teren działki nr 11 to funkcjonujący cmentarz wyznaniowy, natomiast działki o nr 6/11 i 12 zostały przewidziane pod rozbudowę cmentarza. Nie ulega wątpliwości i pozostaje bezsporne, że powodem złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego jest toczące się równolegle postępowanie legalizacyjne. Zdaniem Sądu istotne jest więc dla sprawy to, jakiej części cmentarza dotyczy prowadzona legalizacja, co nie zostało ustalone jednoznacznie przez organy administracji.. należałoby w tej konkretnej sprawie rozdzielić dwie sytuacje, a mianowicie na legalizację istniejącego już cmentarza, jak zaznaczono w uzupełnieniu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z 20 grudnia 2011r. i ustalić jakiego zakresu wniosku dotyczy postępowanie legalizacyjne, jakiego zaś przewidywana dopiero nowa rozbudowa cmentarza.. Wnioskodawca podał w piśmie z [...].12.2011r., że działki o nr [...] przewidziane są dopiero pod rozbudowę (czyli nową inwestycję). Natomiast w piśmie z [...] stycznia 2012r. powiedziane jest, że już wcześniej PINB stwierdził, że na działkach [...] powstały roboty budowlane, takie jak alejki z kostki betonowej, punkty czerpania wody, które powstawały sukcesywnie po 1 stycznia 1995r. i jako roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę." Z uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 705/14 wynika, że wydana została w dniu 31 stycznia 2014r. decyzja rozbiórkowa cmentarza znajdującego się na działkach nr 6/1 i 12 w zakresie dotyczącym elementów wchodzących w skład infrastruktury rozbudowywanej części cmentarza tj. ogrodzenia, alejek o nawierzchni kostki brukowej i punktów czerpania wody. Decyzja ta została uchylona, co Sąd uznał za zasadne. W ocenie Sądu "bowiem wynik niezakończonego postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej rozbudowy będzie miał zasadnicze znaczenia dla kwestii postępowania legalizacyjnego",. Z uzasadnienia w/w wyroku wynika, że w latach 2002 – 2010 prowadzone były roboty w zakresie budowy punktów czerpania wody, alejek i ogrodzenia. Postanowieniem z 1 września 2011r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Z powyższego wynika, że nie ustalono czy prowadzone postępowania w odniesieniu do działki 6/1, graniczącej z inwestycją dotyczą legalizacji istniejącego cmentarza czy jego nowej lokalizacji, co ma znaczenie w niniejszej sprawie w odniesieniu do ustalenia sposobu liczenia odległości od cmentarza zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r.

.W ocenie sądu granic cmentarza w przedmiotowej sprawie nie można określić jednoznacznie. Nie można uznać, że jest nim granica grobów, ani też opłotowanie, czy wybudowanie alejek. Granice cmentarza wynikają więc nie tyle ze stanu faktycznego, czyli tego jak cmentarz wygląda ale z decyzji administracyjnych, które w odniesieniu do cmentarza na działce 6/1 brak. Nie można jednak zupełnie pomijać okoliczności związanych z tym, ze postępowania takie się toczą. Nie można przyjąć, że występuje samowola budowlana, wobec czego nie ma potrzeb odnoszenia się do zapisów rozporządzenia z 1959r. W toku jest bowiem postępowanie legalizacyjne i nadto organy nie ustaliły jednoznacznie, czy dotyczy ono działki 6/1. W przypadku bowiem legalizacji cmentarza w granicach działki inwestor nie będzie mógł zrealizować swojego zamierzenia budowlanego, co powoduje, że tak wydana decyzja o warunkach zabudowy z nałożonym na inwestora obowiązkiem respektowania przepisów rozporządzenia okaże się niewykonalna Przy uznaniu, że cmentarz na całej działce nr 6/1 zostanie zalegalizowany inwestor na działce 6/97 będzie musiał uwzględnić linię zabudowy wynosząca minimum 50 m od granicy działek, o ile nie zachodzi sytuacja wymagająca zachowania odległości 150m. W przypadku zaś gdy powstanie nowy cmentarz, to przy jego wyznaczaniu parafia będzie musiała uwzględnić te 50 m. Na tym etapie postępowania nie jest możliwe ustalenie dokładnych granic cmentarza, wobec czego zastrzeżenie w decyzji, że linia zabudowy ma być zgodna z rozporządzeniem z 1959 r. nie jest wystarczające. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa usytuowania budynków. Nie może jednak być wydana w sytuacji gdy usytuowanie budynków zgodne z zamierzeniem budowlanym zawartym we wniosku w ogóle nie będzie możliwe, a takiej sytuacji na tym etapie postępowania wykluczyć nie można. Nie może również odsyłać jedynie ogólnie do przepisów rozporządzenia (w całości bez podania numeracji), kiedy jak już widoczne było w niniejszej sprawie odesłanie to budzi wątpliwości interpretacyjne stron postępowania. Z tych względów organy winny ustalić na jakim etapie jest postępowanie w sprawie legalizacji cmentarza i o lokalizację celu publicznego, jakiego obszaru dotyczą te postępowania, które z nich dotyczy działki nr 6/1, w jakiej odległości od zabudowy mieszkaniowej planowanej przez inwestora faktycznie wytyczony został cmentarz, czy wytyczając cmentarz zachowano jakąkolwiek odległość od granicy działki 6/1, czy też wytyczony jest on do granicy z działką inwestora i czy objęte jest to postępowaniem legalizacyjnym ( w jakim zakresie w odniesieniu do działki 6/1), czy wniosek inwestora obejmuje budowę mieszkaniową w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, czy w przypadku obliczenia odległości 50 w granicach działki inwestora realizacja zamierzenia budowlanego jest możliwa i rozważyć zasadność zawieszenia postępowania w przypadku, gdy okaże się, że postępowanie legalizacyjne odnośnie działki 6/1 jest w toku, cmentarz jest usytuowany w granicach całej działki, a zamierzenie budowlane inwestora z uwagi na konieczność zachowania odległości nie będzie możliwe. Wynik tego postępowania w takiej bowiem sytuacji będzie miał wpływ na treść decyzji. W ocenie Sądu . istotnym zagadnieniem w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla działki nr 6/97 jest ustalenie granic cmentarza na działce nr 6/1. Zdaniem Sądu przydatnym dla ustaleń w niniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działce nr 6/97 byłyby ustalenia poczynione w ramach postępowania legalizacyjnego czy o ustalenie lokalizacji celu publicznego dotyczącego cmentarza położonego na działce nr 6/1, a w szczególności ustalenia, które z tych postępowań tej konkretnej działki dotyczy i na jakim jest etapie. W ramach tego postępowania organy nadzoru budowlanego w sposób ostateczny rozstrzygną bowiem o granicach cmentarza z uwzględnieniem miejsc prowadzenia pochówku. Ustalenia w tym zakresie będą też istotne w świetle normy zawartej w § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Brak wyjaśnienia tych kwestii powoduje uznanie wydanych decyzji za wadliwe.

Nadto należy ustalić jak kształtują się uzgodnienia w gestorem sieci energetycznej [...], w załączonym zaświadczeniu z [...] czerwca 2013r. podano, że obowiązuje ono przez 12 miesięcy od dnia wystawienia – art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.zp.

W tym bowiem również zakresie decyzja Prezydenta Miasta [...] nie jest kompletna, a SKO bezzasadnie utrzymało ją w mocy.

W pozostałym zakresie dotyczącym zarówno przebiegu postępowania jak i zastosowania przepisów prawa materialnego Sąd podzielił w całości szerokie ustalenia dokonane przez organ II instancji i uznał, że poza wyżej wskazanymi nie doszło do naruszenia przepisów mających wpływ na treść decyzji.

Przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2006 r., nr 199, poz. 1227, ze zm.) zarzut, że szkodliwie oddziałuje na rezerwat [...] był bezzasadny i nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a). W pkt 2 wyroku określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.