Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skarg Gminy B. i L. Sp. z o.o. Sp. k. w J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...], w której organ ten uznał, że nieruchomość położona w obrębie 9 N.M. przy ul. P., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0404 ha, stanowiąca własność Gminy B., dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. prowadzi księgę wieczystą Nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia (1) i dokonał jej zwrotu, stosownie do posiadanych udziałów, na rzecz K. S., G. R. oraz I. D. (2) Ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości na kwotę 3.120,84 zł (3). Zobowiązał ww. do zwrotu na rzecz Gminy B. ustalonego odszkodowania, stosowanie do zwracanych udziałów w nieruchomości, w następujący sposób: K. S. - 14,79 zł (za udział 3706/781800), G. R. - 17,68 zł (za udział 8859/1563600), I. D. - 17,68 zł (za udział 8859/1563600) - (4). Stwierdził również, że z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna wygaśnie dzierżawa zwracanej nieruchomości, przysługująca L. sp. z o.o. sp.k. w J. w odniesieniu do zwracanych udziałów (5).

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Wnioskami z dnia 12 i 17 stycznia 2011 r. K. S., W. J., G. R. i I. D. wystąpiły do Prezydenta Miasta B. o zwrot opisanej na wstępie nieruchomości, jako zbędnej dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Postanowieniem z dnia [...]lutego 2011 r. Wojewoda P. wyznaczył Starostę B. do załatwienia ww. wniosku.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz analizy materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Starosta B. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stosownie do posiadanych udziałów, na rzecz K. S., W. J., G. R. oraz I. D.

Organ ustalił, że na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, wydanej przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] maja 1976 r. nr [...] nieruchomości położone w B., między ul. P. a ul. D., zostały przeznaczone pod budowę Filii Uniwersytetu W. Obszar ten został przejęty na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Na mocy wymienionej decyzji wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa między innymi nieruchomość położoną w B. między ulicą P. a D., określoną jako własność wspólnoty gruntowej, oznaczoną numerami geodezyjnymi działek [...] i [...], o łącznej pow. 4,3589 ha. Decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Treść decyzji stanowiła, że nieruchomość, będąca przedmiotem wywłaszczenia (działka nr [...] i [...]) nie posiadała założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów i stanowiła własność wspólnoty gruntowej, której udziałowcami byli m.in. K. J., H. S. Za przejętą nieruchomość zostało ustalone poszczególnym współwłaścicielom odszkodowanie w wysokości łącznej 627.682 zł. Do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany został Uniwersytet W., w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 23 grudnia 1976 r.

Następnie organ wskazał, że wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, położonej na terenie miasta B., w zasięgu byłej wsi S., o łącznym obszarze 36,4961 ha, został ustalony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1969 r. Treść tej decyzji stanowi, że wielkość udziału K. J. we wspólnocie gruntowej wynosiła 11812/260600, wielkość udziału H. S. we wspólnocie gruntowej wynosiła 7412/781800 (wielkość udziału H.S. została ustalona jako iloczyn udziału A. J.: 7412/260600 i udziału w spadku nabytym przez H. S. po A. J.: 1/3).

Zgodnie zaś z treścią operatu technicznego Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 1981 r., w wyniku odnowienia ewidencji gruntów miasta B., nieruchomość gruntowa położona w B. przy ul. P., oznaczona dotychczas jako działka nr [...] o pow. 3,9028 ha, otrzymała nowy numer [...]i powierzchnię 3,8736 ha, w obrębie nr 9 – N.M.

Organ ustalił ponadto, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku Wydział II Cywilny sygn. akt II Ns. 152/81 z dnia 7 maja 1981 r. stwierdzono, że spadek po K. J. na podstawie ustawy nabyli: syn J. J. w 2/8 częściach, córka J. K. w 2/8 częściach, córka K. S. w 2/8 częściach, wnuczka J. D. w 1/8 częściach, wnuk J. O. w 1/8 częściach. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku Wydział II Cywilny sygn. akt. Il Ns. 1885/86 z dnia 24 października 1986 r. stwierdzono, że spadek po J. J. na podstawie ustawy nabyli: żona W. J., córka G. R., córka I. D. po 1/3 części każda z nich. Postanowieniem zaś Sądu Rejonowego w Białymstoku II Wydział Cywilny Sygn.akt: II Ns 1157/08 z dnia 6 maja 2008 r. stwierdzono, że spadek po H. S. c. A. i M., na podstawie testamentu notarialnego z dnia [...]08.2003 r. nabyły: córka B. P. c. L. i H. oraz synowa K. S. c. T. i H. w 1/2 części każda z nich.

Aktualnie część wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, wchodzi w skład działki oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,0404 ha, stanowiącej własność Gminy B. na mocy decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody B. w dniu [...] kwietnia 1993 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dla przedmiotowej nieruchomości IX Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Białymstoku prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Nadto podczas oględzin ustalono, że działka nr [...] od strony północnej graniczy z ul. P. Od strony zachodniej działka sąsiaduje z nieruchomością zabudowaną budynkami Uniwersytetu B., od strony wschodniej działka sąsiaduje z obiektami Zakładu Doskonalenia Zawodowego oraz Urzędu Pracy. Od strony południowej działka [...] graniczy z działką nr [...] zabudowaną budynkiem sklepu spożywczego "L.". Teren działki [...] jest utwardzony kostką betonową i wykorzystywany jako miejsca postojowe i plac manewrowy z przeznaczeniem dla klientów sklepu "L.". Przez działkę odbywa się wjazd i wyjazd na teren działki nr [...]. Fragment działki zagospodarowany jest jako zieleń urządzona.

Mając na uwadze powyższe, w powiązaniu z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym protokołem oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 25 lutego 2016 r. z którego wynikało, że na tej działce brak jest jakichkolwiek dowodów realizacji celu wywłaszczenia, Starosta B. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stosownie do posiadanych przez wnioskodawców udziałów.

Na skutek odwołania Gminy B. oraz spółki L., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legła okoliczność, że w aktach sprawy brakuje dokumentu, który potwierdzałby, że spółka L. została zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, w związku z czym wskazano na konieczność przeprowadzenia oględzin nieruchomości zawiadamiając o tym wszystkie strony postępowania, w tym dzierżawcę nieruchomości. Z informacji nadesłanych przez spółkę wynikało bowiem, że sporna działka jest obciążona umową dzierżawy z dnia 9 listopada 2011 r. zawartą na czas nieoznaczony. Teren ten przeznaczono pod ogólnodostępny parking i komunikację.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta B. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uznał zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczania i orzekł o jej zwrocie na rzecz uprawnionych osób, stosownie do posiadanych udziałów.

Organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu odwołania Gminy B. oraz spółki L., decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 833/17, oddalił skargi na decyzję Wojewody P. w przedmiocie zwrotu udziałów wywłaszczonej nieruchomości.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez Gminę B. oraz Spółkę L., Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2054/18, którym uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody P. i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. NSA uznał zgromadzony przez Starostę B. materiał dowodowy za niewystarczający do stwierdzenia o zbędności działki nr [...] na cel wywłaszczenia. Zdaniem NSA w sprawie nie ustalono, czy budowa Filii Uniwersytetu W. została zrealizowana. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnych dokumentów dotyczących tej kwestii, poza twierdzeniami skarżącej Gminy i lakonicznym stwierdzeniem organu odwoławczego, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Następnie NSA wskazał, że nie zebrano w sprawie żadnego materiału dowodowego dotyczącego przeznaczenia lub zagospodarowania spornej działki w okresie od 1976 r. do 1984 r. (data wydania decyzji Geodety Miejskiego), ani też po tej dacie, tj. do 2011 r. (kiedy to zażądano zwrotu nieruchomości). Organy administracji prowadzące postępowanie nie podjęły żadnej próby wyjaśnienia czy na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, chociażby poprzez wystąpienie do Uniwersytetu W. lub do organów architektoniczno-budowlanych z zapytaniem: czy na obszarze wywłaszczonej nieruchomości, która obejmuje także obszar przedmiotowej działki była kiedykolwiek prowadzona inwestycja budowy kompleksu budynków uniwersyteckich, co pozwoliłoby na pozyskanie dowodów i dokumentów urzędowych pozwalających ustalić czy i w jakim okresie wybudowano kompleks budynków uniwersyteckich, w tym czy prowadzona inwestycja w ramach planu zagospodarowania terenu obejmowała swym zakresem przedmiotową nieruchomość i sposób jej zagospodarowania. NSA wskazał, że w tym zakresie pomocna byłaby analiza historycznej dokumentacji urbanistyczno-planistycznej, takiej jak: plan realizacyjny "wydany przez Urząd Miejski w B. w dniu [...] maja 1976 r.", o którym mowa w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1976 r.; miejscowy plan ogólny i szczegółowy zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w okresie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, który zobrazowałby w jaki sposób miała być zagospodarowania wywłaszczona nieruchomość, co jednocześnie uszczegółowiłoby ustalenie celu wywłaszczenia na spornej działce. Bez wątpienia istotnych informacji w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na przestrzeni czasu mogłaby także, zdaniem NSA dostarczyć archiwalna dokumentacja fotograficzna pozostająca w posiadaniu Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.

Starosta B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] orzekł o zbędności spornej nieruchomości na cel wywłaszczania i o zwrocie udziałów na rzecz uprawnionych, stosownie do posiadanych udziałów.

W uzasadnieniu zaś stwierdził, że wypełniając powyższe zalecenia NSA, włączył do akt sprawy fotogrametryczne zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1976-201 dla obszaru działek położonych w Białymstoku, obr. 9 N. M, oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami geodezyjnymi [...], [...], [...], [...], [...]. Na wezwanie organu do akt sprawy zostały również złożone zeznania następcy prawnego Filii Uniwersytetu W. w B. – Uniwersytetu w B. potwierdzające, że na obszarze wywłaszczonej w 1976 r. nieruchomości, która obejmuje także obszar spornej działki [...] nie była prowadzona inwestycja budowy kompleksu budynków uniwersyteckich. Uniwersytet w B. nie udokumentował także, aby teren ww. działki był kiedykolwiek zagospodarowany i wykorzystywany przez Filię Uniwersytetu W. Ponadto informacje i dokumentacja złożona przez Dyrektora ds. Nieruchomości Uniwersytetu W. nie potwierdza jednoznacznie, aby na terenie obecnej działki [...] były prowadzone prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (pismo z [...] września 2021 r.). Z przedłożonej przez Uniwersytet W. dokumentacji wynika jedynie, że na terenie przeznaczonym na budowę Filii Uniwersytetu W. zostały poniesione nakłady w latach 1976-1980 w łącznej kwocie 4.422 zł, z przeznaczeniem na opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej, bez precyzyjnego określenia obszaru będącego przedmiotem tych prac.

Wojewoda P., po rozpatrzeniu odwołania Gminy B. oraz spółki L., decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał m.in., że w Starosta B. powinien uzupełnić materiał dowodowy przez pozyskanie informacji w zakresie wywłaszczenia i realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, oznaczoną jako działka nr [...]. Wskazał także na brak dokumentów pozwalających na określenie całego terenu objętego decyzją z dnia [...] listopada 1976 r., nr [...] oraz stwierdził konieczność pozyskania od Prezydenta Miasta B. czytelnych rysunków archiwalnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wywłaszczenia oraz w latach kolejnych na omawianym obszarze, wraz z dokumentami zmieniającymi przeznaczenie omawianego obszaru. Zwrócił również uwagę na konieczność podejmowania dalszych czynności w celu odnalezienia planu realizacyjnego budowy Filii Uniwersytetu W. z dnia [...] maja 1976 r., znak [...] oraz dokumentów związanych z wydaniem decyzji wywłaszczeniowej w tej sprawie.

Starosta B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], ponownie uznał, że sporna nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Dokonał zwrotu udziałów w tej nieruchomości na rzecz K. S., G. R. oraz I. D. Ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości, zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego oraz przy użyciu współczynników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez prezesa GUS opublikowanych po dacie sporządzenia operatu szacunkowego, na kwotę 3.120,84 zł. Zobowiązał do zwrotu na rzecz Gminy B. ustalonego odszkodowania, stosowanie do zwracanych udziałów w nieruchomości, w następujący sposób: K. S. - 14,79 zł (za udział 3706/781800), G. R. - 17,68 zł (za udział 8859/1563600), I. D. - 17,68 zł (za udział 8859/1563600). Stwierdził również, że z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna wygaśnie dzierżawa zwracanej nieruchomości, przysługująca L.Sp. z o.o. sp.k. w odniesieniu do zwracanych udziałów.

Organ uznał, że ponowna wnikliwa analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności zdjęcia lotnicze, wyjaśnienia przedstawione przez Uniwersytet potwierdzają dotychczasowe ustalenia Starosty B., że na nieruchomości gruntowej wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 1976 r., położonej w B., przy ul. P., stanowiącej obecnie działkę oznaczoną numerem [...] nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. W związku z powyższym wymienioną działkę należy uznać za zbędną na cel przejęcia. Starosta B. wyjaśnił, że podjął wszelkie zasadne działania zmierzające do ustalenia okoliczności świadczących o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n.. Żaden zaś z podmiotów, do których zwrócił się organ, tj. Uniwersytet w B., Uniwersytet W., Prezydent Miasta B., Ministerstwo Edukacji Narodowej, Archiwum Państwowe, Archiwum Akt Nowych nie przedłożył dokumentów lub informacji, które umożliwiłaby ustalenie realizacji na działce nr [...] celu wywłaszczenia. Brak jest również jakichkolwiek dowodów potwierdzających, aby teren tej działki był w jakikolwiek sposób wykorzystany i powiązany funkcjonalnie z budową obiektów uniwersyteckich na terenie sąsiadującym (działce nr [...]). Nieustalono również powiązania funkcjonalnego budowy uniwersytetu z działką [...]. Z uwagi na powyższe, organ uznał, w oparciu o posiadane dokumenty, że cel wywłaszczenia na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem nie został zrealizowany. Zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności, zeznania złożone przez Uniwersytet w B., Uniwersytet W., zdjęcia lotnicze, decyzja Geodety Miejskiego z dnia [...] listopada 1984 r., z uzasadnienia której wynika, że Uniwersytet nie przystąpił do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, a także dokumenty stanowiące o zmianie przeznaczenia w planie miejscowym wywłaszczonej nieruchomości, pozwalają uznać o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Nadto w oparciu o zgromadzone dokumenty, organ ustalił, że budynek uniwersytecki na działce oznaczonej obecnie nr [...] został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]grudnia 1996 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Uniwersytetowi W. Filii w B. pozwolenia na budowę Domu Studenta. Z kolei Dom Studenta zlokalizowany na działce [...], pełniący uprzednio funkcję hotelu/internatu PZPR Komitetu Wojewódzkiego w B. został przekazany w zarząd Uniwersytetowi na podstawie decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] stycznia 1990 r. nr [...]. Powyższe ustalenia, w świetle zapisów decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] listopada 1984 r. stanowiącej o wygaszeniu prawa użytkowania nieruchomości położonej przy ul. P. (działka nr [...] o pow. 3,9028 ha) ustanowionego na rzecz Uniwersytetu W. Filii w B., potwierdzają brak funkcjonalnego powiązania kompleksu budynków uniwersyteckich z wnioskowaną do zwrotu nieruchomością.

Brak zaś możliwości pozyskania części materiału dowodowego, w tym m.in. decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 1976 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy Filii Uniwersytetu W., nie stanowi przeszkody do uznania, że na ternie działki objętej postępowaniem zwrotowym nie podjęto prac związanych z realizacją tej inwestycji.

Reasumując organ uznał, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa w roku 1976 działka położona w B., oznaczona aktualnie nr geodezyjnym [...], była przeznaczona pod budowę Filii Uniwersytetu W. Szeroko zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie wykazał, aby cel wywłaszczenia faktycznie został zrealizowany. W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniał zatem stan, w którym można nieruchomość uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, co warunkuje zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości.

W związku zaś ze śmiercią W. J., organ I instancji, w toku postępowania uzyskał akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2022 r. Rep. A nr [...]. Z dokumentu tego wynikało, że spadek po W. J. na podstawie ustawy nabyły G. R. oraz I. D., każda w 1/2 części. W dniu 20 kwietnia 2022 r. ww. złożyły oświadczenie o przystąpieniu do toczącego się postępowania o zwrot działki nr [...] w udziale odpowiadającym nabytych praw spadkowych po W. J.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina B. oraz spółka L. wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając ustalenia oraz ocenę prawną organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że cel wywłaszczenia, tj. budowa Filii Uniwersytetu W. został w sprawie niniejszej bardzo precyzyjnie określony i nie ma wątpliwości co powinno powstać na wywłaszczonej nieruchomości. Następnie wskazano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zebranego zgodnie z zaleceniami wyroku NSA oraz decyzji kasacyjnej Wojewody P. z dnia [...] marca 2022 r., jednoznacznie wynika, że na całej przedmiotowej działce brak jest jakichkolwiek dowodów realizacji celu wywłaszczenia, tj. budowy Filii Uniwersytetu W.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Gminy, że w tej sprawie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia poprzez jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej, co doprowadziło do konkretyzacji celu wywłaszczenia, czyli modyfikacji niezmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Skarżąca Gmina powołała się przy tym na decyzję Geodety Miejskiego z dnia [...] listopada 1984 r. W ocenie Wojewody, to właśnie z tej decyzji m.in. wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości. Podstawą wygaszenia prawa użytkowania nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 39028 m2, było nieprzystąpienie przez Uniwersytet W. w terminie do budowy Zakładu Biologii UW w B., zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1980 r., znak [...].

Za niezasadny uznano także zarzut spółki L., dotyczący naruszenia art. 138 ust. 2 u.g.n. Wskazano, że wygaszenie dzierżawy w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości następuje z mocy prawa - skutki określone w art. 138 ust. 2 u.g.n. powstają z mocy samego prawa z chwilą upływu terminu w nim wskazanego. Ponadto, ustawodawca nie uzależnia wystąpienia tych skutków od wielkości udziałów przypadających byłym właścicielom zwracanej nieruchomości.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z zachowaniem zasad wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak również prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła Gmina B., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;

2. art. 93, 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n., poprzez uznanie, iż część nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym.

Wskazując na powyższe naruszenia, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych.

Gmina podniosła, że organy w dalszym ciągu nie potwierdziły jednoznacznie, czy z fotograficznego materiału dowodowego wynika, że obszar przedmiotowej nieruchomości został zagospodarowany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie strony skarżącej, mając na uwadze sposób zagospodarowania nieruchomości, jak również przeznaczenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, kwestią wymagającą poddaniu dalszej analizie jest zmiana celu wywłaszczenia przez jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, czyli modyfikacji niezmieniającej celu wywłaszczenia. Gmina stanęła na stanowisku, że nawet jeśli obecny sposób zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości odbiega od pierwotnego celu wywłaszczenia, to nie może to stanowić podstawy zwrotu nieruchomości jako zbędnej. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, strona podniosła, że modyfikacja celu wywłaszczenia jest czymś zupełnie innym niż całkowita zmiana tego celu.

Skargę do sądu administracyjnego złożyła także L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. i zarzuciła naruszenie:

- art. 138 ust. 2 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Spółka wywiodła, że w niniejszej sprawie zwracane są udziały w nieruchomości i to w bardzo znikomej części – około 1,5%. Dlatego w jej ocenie brak jest podstaw do wygaśnięcia dzierżawy na przedmiotowej nieruchomości, bowiem jej dotychczasowy właściciel - Gmina B. - zachowuje wobec niej niemal pełnię praw. Nadto podniosła, że organ nie badał uzasadnionego interesu dzierżawcy. Zarzucono, że ograniczył się jedynie do zacytowania przepisu i lakonicznego stwierdzenia, że wygaszenie dzierżawy następuje w odniesieniu do zwracanych udziałów w wywłaszczonej nieruchomości. Nie wyjaśniono, co to w praktyce oznacza i jakie niesie skutki dla spółki. Jej sytuacja, na skutek tego rozstrzygnięcia, jest wątpliwa i niejasna. W szczególności zastrzeżenia strony budzą takie kwestie jak legitymacja wnioskodawców do wystąpienia z roszczeniem o zwrot, bowiem nie wykazano bezspornie, czy ich poprzednikom prawnym przysługiwało prawo własności w odniesieniu do nieruchomości, jak również zbyt powierzchowna ocena operatu szacunkowego. Końcowo spółka wskazała na wadliwy sposób doręczenia jej decyzji przez organ I instancji, z pominięciem ustanowionego przez nią w sposób prawidłowy pełnomocnika, w skutek czego została pozbawiona możliwości działania w sprawie.

Organ w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem ich zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z ww. przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, tj. decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] i nie budzi wątpliwości, że celem wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej nr geod.: [...] i [...], o łącznej pow. 4,3589 ha (działka [...] stanowi część działki [...], która jest nowym numerem wywłaszczonej działki nr [...]) była budowa Filii Uniwersytetu W.

Kwestią sporną w sprawie niniejszej jest natomiast to, czy na działce nr [...] został zrealizowany ten cel.

W ocenie sądu, ustalenia organów orzekających w zakresie zwrotu przedmiotowej działki są prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Sąd w składzie orzekającym kontrolując zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym zaistniały przesłanki materialnoprawne pozwalające na orzeczenie o jej zwrocie. W ocenie sądu nie można uznać, że na terenie działki [...] został wybudowany budynek Filii Uniwersytetu W.

Wskazać w tym miejscu należy, że przedmiotowe postępowanie toczy się od roku 2011, a decyzje w sprawie w obu instancjach były wydawane kilkukrotnie, sprawa była również rozpoznawana zarówno przez tut. Sąd (wyrok z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt. II SA/Bk 833/17), jak i przez NSA ( wyrok z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2054/18), który to uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. Wyjaśnić należy, że wyrok kasacyjny powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Sąd nie może powracać do kwestii już wcześniej przesądzonych (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Ocena prawna, o której mowa w powołanym przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, natomiast wskazania mają wytyczyć kierunek działalności organu przy ponownym orzekaniu w sprawie.

Prowadząc ponownie postępowanie w niniejszej sprawie, organy obu instancji związane były zatem ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2054/18). Ustaleniami prawnymi wskazaniami w tym orzeczeniu związany jest również sąd orzekający w niniejszym postępowaniu. Owe związanie sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym

i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne. Podobnie niedopuszczalne jest na nowo rozważanie kwestii, które już wcześniej przesądzono.

W uzasadnieniu wyżej powołanego wyroku, NSA wskazał na konieczność znacznego poszerzenia materiału dowodowego celem ustalenia przeznaczenia lub zagospodarowania spornej działki w okresie od 1976 r. (tj. od wywłaszczenia spornej nieruchomości) do 1984 r. (tj. do wydania decyzji Geodety Miejskiego o wygaszeniu prawa użytkowania nieruchomości ustanowionego na rzecz Uniwersytetu W.), jak również po tej dacie, tj. do 2011 r. (kiedy to zażądano zwrotu nieruchomości).

W wypełnieniu zaleceń NSA, Starosta B. poszerzył materiał dowodowy, co doprowadziło go do ponownego uznania, że w rozpoznawanej sprawie na nieruchomości oznaczonej nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa Filii Uniwersytetu W.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym oględzin, przeprowadzonych w dniach [...] lutego 2016 r. i [...] lipca 2017 r. jednoznacznie wynika, że sporna działka jest funkcjonalnie związana ze sklepem "L.". Teren działki jest utwardzony kostką betonową i wykorzystywany jako miejsca postojowe i plac manewrowy z przeznaczeniem dla klientów sklepu. Biegły rzeczoznawca na potrzeby operatu szacunkowego ustalił, że utwardzenie zostało wykonane w okresie budowy sklepu nakładem inwestora. Umowa dzierżawy pomiędzy Gminą B. a spółką L. została zawarta w dniu [...] listopada 2011 r. Powyższe potwierdza, że aktualnie przedmiotowa działka wykorzystywana jest do obsługi komunikacyjnej sklepu "L.", co nie ma nic wspólnego z celem wywłaszczenia. Wbrew temu, co wywodzi skarżąca, działka ta także w przeszłości nie była zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Fakt, że prace związane z budową Uniwersytetu nigdy nie zostały przeprowadzone na przedmiotowej działce, potwierdza przede wszystkim decyzja Geodety Miejskiego z dnia [...] listopada 1984 r. znak [...], na podstawie której wygaszono prawo użytkowania działki nr [...], ustanowionego na rzecz Uniwersytetu W. Filii w B. z tego powodu, że w określonym terminie nie przystąpiono do budowy Zakładu Biologii UW w B., zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1980 r., znak [...]. Zaistniała więc potrzeba zmiany planu realizacyjnego.

Zarzucanie organowi, że z przeprowadzonego dotychczas postępowania dowodowego w dalszym ciągu nie wynika, czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, w świetle treści powyższej decyzji, zdaniem sądu, jest bezpodstawne. Sąd nie zgadza się ze stwierdzeniem, że wnioski o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia są w dalszym ciągu przedwczesne i budzą poważne wątpliwości. Warto w tym miejscu zaakcentować, że modyfikacja celu wywłaszczenia oznacza sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji, a poddano go jedynie pewnej zmianie (por.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1143/22, LEX nr 3458299).

Tymczasem jak wynika z niebudzących wątpliwości i niekwestionowanych przez skarżące ustaleń organów, znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy, sporna nieruchomość, przejęta decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] listopada 1976 r., w tym także nieruchomość objęta przedmiotowym postępowaniem, stosownie do ustaleń miejscowego ogólnego perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonego zarządzeniem Wojewody B. z dnia [...] lutego 1974 r. nr [...], przeznaczona była pod teren wyższej uczelni, wymagający kompleksowego zagospodarowania z lokalizacją zespołu parkingowego. Z treści rysunku planu wynika, że nastąpiła zmiana przeznaczenia części terenów usług nauki - wyższych uczelni na tereny usług oświaty — sala katechetyczna, co nastąpiło na podstawie zarządzenia Wojewody B. z dnia [...] marca 1983 r. nr [...] w sprawie odstępstwa od miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. Mocą zarządzenia Wojewody B. z dnia [...] stycznia 1984 r. nr [...] w sprawie odstępstwa od miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B., przeznaczenie części terenu objętego decyzją wywłaszczeniową z 1976 r., w tym działki nr [...], uległo zmianie - został przeznaczony na parking MPK, co potwierdza rysunek planu z naniesionymi zmianami przedłożony przy piśmie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2021 r.

Stosownie do założeń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego części osiedla N. M. II w B., zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] czerwca 1985 r. Nr [...], obszar działki nr [...] częściowo położony był na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem B2PKM - z przeznaczeniem pod komunikacje miejską oraz projektowane parkingi Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego, a częściowo na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 03Zo - z przeznaczeniem pod zbiorczą, obszarową komunikację (ul. P.), realizację powiązania komunikacyjnego jednostek strukturalnych o szerokości w liniach rozgraniczających 35 metrów, ilość pasów ruchu 1x4, a także prowadzenie zbiorczej komunikacji autobusowej. Pozostały teren, objęty decyzją wywłaszczeniową z 1976 r., został przeznaczony pod: obiekt w budowie - Zakład Doskonalenia Zawodowego (symbol B30U), teren przeznaczony pod budowę Szkoły średniej lub budowę obiektu kultu religijnego (symbol B5UO).

Na podstawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego części osiedla N.M. II w B., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 1992 r., Nr [...] (Dz. Urz. Województwa Białostockiego z dnia 4 grudnia 1992 r. nr 24 poz. 156) obszar działki nr [...] częściowo położny był na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2 UH,A,UK,UG,US,UZ,UO,UI - z przeznaczeniem pod realizację obiektów o charakterze ogólnomiejskim i dzielnicowym w zakresie handlu, usługi, kultury, gastronomii, sportu, administracji, opieki zdrowotnej, oświaty, a częściowo położny był na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 03Zo - z przeznaczeniem pod zbiorczą, obszarową komunikację (ul. P.), realizację powiązania komunikacyjnego jednostek strukturalnych rejonu N. M. i B., ilość pasów ruchu 1x4 o szerokości w liniach rozgraniczających 30 metrów. Powyższy plan obowiązywał do 2002 r. Obecnie obszar nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], znajduje się na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przeznaczenie gruntu wywłaszczonego na budowę Filii Uniwersytetu W. zostało zatem zmienione w 1983 r. i 1984 r., a teren odpowiadający nieruchomości oznaczonej jak działka nr [...], na skutek dokonanych zmian, przeznaczony został pod parking MPK, co oznaczało brak podstaw prawnych do realizacji celu wywłaszczenia po dacie zmiany przeznaczenia tego gruntu.

Należy zaakcentować, że wykonując zalecenia NSA oraz organu odwoławczego, organ I instancji występował do wielu podmiotów (tj.: Uniwersytetu w B., Uniwersytetu W., Prezydent Miasta B., MEN, Archiwum Państwowego, Archiwum Akt Nowych) o przedłożenie dokumentów lub informacji, które umożliwiłyby ustalenie realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Żądanych dokumentów nie uzyskano, lecz z odpowiedzi Uniwersytetu W. z dnia [...] września 2021 r., znak [...] wynika, że na przedmiotowej nieruchomości zaplanowana była inwestycja, jednakże brak jest informacji o jej realizacji. Nie odnaleziono również dowodów potwierdzających, aby teren przedmiotowej nieruchomości był wykorzystany i powiązany funkcjonalnie z budową obiektów uniwersyteckich na terenie sąsiadującym (nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...]). Nie odnaleziono także dowodów potwierdzających funkcjonalne powiązanie budynku, wybudowanego na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], z wnioskowaną do zwrotu nieruchomością w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. Zdjęcia lotnicze, wykonane w latach 1997, 1998, 2010, 2011 dla tego terenu nie wskazują, aby od momentu wywłaszczenia podjęto czynności mające na celu realizację celu wywłaszczenia. Ponadto informacje i dokumentacja złożona przez Dyrektora ds. Nieruchomości Uniwersytetu W. nie potwierdza, aby na terenie obecnej działki [...] kiedykolwiek były prowadzone prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Z przedłożonej przez Uniwersytet W. dokumentacji wynika jedynie, że na terenie przeznaczonym na budowę Filii Uniwersytetu W. zostały poniesione w latach 1976-1980 nakłady w łącznej kwocie 4.422 zł, z przeznaczeniem na opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej, bez precyzyjnego określenia obszaru będącego przedmiotem tych prac. Nie budzi wątpliwości sądu, że brak dokumentacji kartograficznej, obrazującej przeznaczenie i zagospodarowanie działki [...] zgodnie z celem wywłaszczania oraz brak dokumentacji przedstawiającej zakres prac realizowanych na tym terenie uniemożliwia uznanie terenu za wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Również nie może być mowy o zrealizowaniu celu na danym obszarze, jeżeli w wyniku podjętych działań nie został on zagospodarowany w sposób pozwalający na utożsamienie osiągniętego rezultatu ze wskazanym w akcie wywłaszczeniowym celem. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że inwestycja została zrealizowana na sąsiednich działkach. Znaczące są bowiem jedynie działania podejmowane na konkretnie tym terenie, który zawnioskowany został do zwrotu (tak: wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1402/19, LEX nr 3194502). Opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej, złożenie zamówienia na dostawę materiałów budowlanych, czy też składowanie materiałów budowlanych (na co wskazują dokumenty przedłożone przez Dyrektora ds. Nieruchomości Uniwersytetu W.) nie jest w żaden sposób powiązane z realizacją celu wywłaszczenia. Jest to chwilowe wykorzystanie danego terenu, ale nie realizacja na nim jakichkolwiek celów. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej oznacza rzeczywiste rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów lub wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy). Samo otrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy sporządzenie dokumentacji projektowo-kosztorysowej nie jest tożsame z rozpoczęciem prac, ustawodawca nie odwołuje się bowiem do okoliczności prawnej, lecz faktycznej (zob.: wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2004 r., I SA 1685/03, LEX nr 165906).

Gmina we wniesionej skardze podnosiła przede wszystkim, powołując się między innymi na wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 173/13 (LEX nr 1769222) z następującą tezą "zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 137 u.g.n.) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta będzie wykorzystywana na inny cel. Po zrealizowaniu celu, dla którego daną nieruchomość wywłaszczono, obecny właściciel gruntu (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) ma bowiem prawo dysponować nim zgodnie z bieżącymi potrzebami społecznymi, ujętymi w planie zagospodarowania przestrzennego", że (tu skarżąca sięgnęła do orzeczenia NSA z dnia 7 sierpnia 2018 r., I OSK 2232/16, LEX nr 2585383) kwestią wymagającą poddania dalszej analizie jest zmiana celu wywłaszczenia poprzez jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, czyli modyfikacji niezmieniającej celu wywłaszczenia. Gdyby bowiem o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu czy w decyzji o lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu.

Sąd pragnie w tym miejscu wskazać, że Gmina przytoczyła jedynie fragmenty tezy wyżej wspomnianego orzeczenia NSA o sygn. akt I OSK 2232/16 pomijając jego środkową, jakże istotną z puntu widzenia rozpoznawanej sprawy, część, w której NSA jako przykład takiej jakościowej zmiany wskazał na sytuację, gdy nieruchomość wywłaszczona została w celu budowy osiedla, a nastąpiło jej użycie na budowę urządzeń infrastruktury osiedla. Nie budzi przy tym wątpliwości sądu, że realizacja Uniwersytetu jest inwestycją o złożonym, kompleksowym charakterze, której funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami. Jest to inwestycja o charakterze podobnym do inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego. Dlatego też sąd, oceniając legalność decyzji w sprawie niniejszej, miał na uwadze ugruntowane od wielu lat orzecznictwo, że celu wywłaszczenia w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom (por: wyroki NSA z: 7 września 2007 r., I OSK 1324/06; 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2391/12; 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, publ. CBOSA). Przy czym, jako część osiedla zagospodarowanie to powinno być widoczne, gdyż w przeciwnym razie nie spełni funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcją podstawową – mieszkalnictwem (zob.: wyrok WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2016 r., II SA/Łd 433/16, LEX nr 2105343). Osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców (por.: wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/16, LEX nr 2199774). Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (zob.: wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13, LEX nr 1658642). Także, wybudowanie hali sportowej, parkingu i zaplecza gospodarczego stanowi realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego (por.: wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 2768/12, LEX nr 1578876). W przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych (zob.: wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., I OSK 2600/14, LEX nr 2118099).

W tym miejscu warto przytoczyć uchwałę 7 Sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. o sygn. III AZP 11/87 (publ. OSNC 11/88/149), w której Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W doktrynie wskazuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały, zachowały aktualność pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami (T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości" LexisNexis 2007 s. 264-265).

O zmianie celu wywłaszczenia należy zatem mówić w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu, a z taką zmianą w przekonaniu sądu nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Bezsprzecznie na wywłaszczonej nieruchomości nie powstała planowana Filia Uniwersytetu W. W ocenie sądu, ustalenia organów orzekających w zakresie zwrotu przedmiotowej działki są prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W omawianym zakresie dokonały one prawidłowej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełniły obowiązek nałożony z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz oceniły istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego.

Sąd w składzie orzekającym, kontrolując zaskarżoną decyzję, podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym zaistniały przesłanki materialnoprawne pozwalające na orzeczenie o jej zwrocie. W ocenie sądu nie można uznać, że na terenie spornej działki [...] został wybudowany budynek Filii Uniwersytetu W., bądź chociażby związana z nim infrastruktura. Teren ten stanowi obecnie parking sklepu "L.". Co więcej, jak jednoznacznie wynika ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, sięgając wstecz aż do daty decyzji wywłaszczeniowej, na działce [...] nigdy nawet nie rozpoczęły się prace związane z budową Filii Uniwersytetu W. Skarżąca natomiast, podważając prawidłowe ustalenia organów, w żaden sposób nie uprawdopodobniła, by na spornym gruncie, po jego wywłaszczeniu, zostały posadowione jakiekolwiek obiekty, związane funkcjonalnie z infrastrukturą Filii Uniwersytetu W.

W świetle powyższego sąd uznał, że działka nr 236/3 stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. a tym samym, że zachodzi przesłanka obligująca organ do jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Na terenie spornej działki nie tylko nigdy nie powstał żaden budynek Uniwersytetu, ale też działka ta nie została w żaden sposób funkcjonalnie związana z przedsięwzięciem, jakim była budowa Filii Uniwersytetu W. w B., pozostając poza jego terenem.

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają także zarzuty skargi złożonej przez spółkę L. Przede wszystkim na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 138 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z tą regulacją najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Tak jak słusznie wywodzi organ - wygaśnięcie prawa dzierżawy następuje z mocy prawa, stąd rozstrzyganie w tym zakresie w decyzji o zwrocie nieruchomości jest zbędne. Niemniej jednak w sprawie niniejszej mamy do czynienia ze zwrotem części wywłaszczonej nieruchomości. Stąd, w ocenie sądu, zasadnie organ rozstrzygnął, że z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna, wygaśnie dzierżawa zwracanej nieruchomości przysługująca spółce L. w odniesieniu do zwracanych udziałów. Zdaniem sądu, o stanie niepewności można by było mówić w sytuacji, gdyby decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia w tym zakresie. Z rozstrzygnięcia zaś tego wynika jednoznacznie, że dzierżawa nie wygaśnie w stosunku do całej powierzchni działki nr [...], tylko w stosunku do zwracanych udziałów. Natomiast kwestia zwarcia umowy dzierżawy z aktualnymi właścicielami nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Dwa kolejne zarzuty zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny. Pierwszy z nich dotyczył legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 14 lipca 2015 r., SK 26/14, Pub. OTK-A 2015/7/101, ugruntowane było orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym orzeczenie zwrotu nieruchomości na rzecz tylko jednego współwłaściciela bez udziału w postępowaniu i zgody pozostałych współwłaścicieli, powoduje, że decyzja taka narusza rażąco prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob.: wyrok WSA w Lublinie z 4 lutego 2011 r., II SA/Lu 867/10; teza przytoczona aprobująco w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1090/11 oraz wyrok NSA z 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98, LEX nr 53398).

W przedmiotowym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niekonstytucyjność tej regulacji stwierdził, że restytucja współwłasności odjętej w sposób sprzeczny z prawem powinna - co do zasady - polegać na równoczesnym zwrocie w jednym postępowaniu wszystkich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości byłym współwłaścicielom (ich spadkobiercom). Jeżeli jednak w danym stanie faktycznym jest to niemożliwe albo nadmiernie utrudnione, ustawa powinna przewidywać zwrot wywłaszczonych udziałów tym uprawnionym, którzy tego zażądają. Z konkluzji tej zatem wynika, że co do zasady, wszystkie udziały wywłaszczonej nieruchomości powinny być zwrócone w jednym postępowaniu. Samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotnym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy) powinna być zapewniona w takim stanie faktycznym w którym nie jest możliwe albo nadmiernie utrudnione ustalenie wszystkich współwłaścicieli (spadkobierców) wywłaszczonej nieruchomości.

W sprawie niniejszej, z racji tego że wywłaszczona nieruchomość stanowiła wspólnotę gruntową, nadmiernie utrudnionym a wręcz niemożliwym byłoby zwrócenie wszystkich udziałów w jednym postępowaniu. Dlatego nie można postawić organowi skutecznego zarzutu, że prowadził postępowanie tylko w stosunku do dwóch udziałów stanowiących własność K. J. i H. S. W sprawie niniejszej prawidłowo ustalono ich spadkobierców na podstawie postanowień sądu wydanych w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku i na ich podstawie dokonano zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sposób proporcjonalny do wielkości posiadanych udziałów. Nieuprawnionym jest kwestionowanie tytułów własności do spornej nieruchomości, poprzedników prawnych obecnych wnioskodawców, tj. K. J. i H. S. Skoro Prezydent Miasta B. wydał decyzję wywłaszczeniową w 1976 r. mocą której uznał, że ww. osoby są udziałowcami gruntów wspólnoty gruntowej i przyznał im stosowne odszkodowanie za odjęcie własności, to ponowne badanie tytułów własności na obecnym etapie postępowania jest bezprzedmiotowe. Ponadto fakt posiadania przez K. J. i H. S. udziałów we wspólnocie gruntowej potwierdza decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1969 r. na podstawie której ustalono wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, położonej na terenie miasta B., w zasięgu byłej wsi S. o łącznym obszarze 36,4961 ha. Z decyzji tej wynika, że wielkość udziału K. J. we wspólnocie gruntowej wynosiła 11812/260600 a wielkość udziału H. S. wynosiła 7412/781800.

Drugi z zarzutów dotyczył zbyt powierzchownej oceny operatu szacunkowego. Strona skarżąca nie wskazała jednak żadnego konkretnego naruszenia w tym zakresie. Sąd może się jedynie domyślać, że spółce chodzi o pominięcie przez biegłego przy określaniu wartości nieruchomości, jej nakładów polegających na utwardzeniu terenu działki i urządzeniu na niej fragmentu zieleni. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1971/10, zgodnie z którym wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (pub. LEX nr 1101479). Jako, że ewentualne nakłady poczynione przez spółkę nie były związane z celem wywłaszczenia, stwierdzić należy, że biegły zasadnie nie uwzględnił ich przy określaniu wartości nieruchomości.

Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi spółki korespondencji oraz decyzji, pomimo prawidłowo złożonego do akt sprawy pełnomocnictwa sąd wskazuje, że pominięcie pełnomocnika w pierwszej instancji administracyjnej, w sytuacji, gdy nie pociągnęło za sobą negatywnych dla strony skutków, umożliwiając mu wniesienie odwołania, oczywiście jest naruszeniem przepisu 40 ust. 2 k.p.a., lecz niemającym wpływu na wynik tej konkretnej sprawy. Pełnomocnika spółki pominięto bowiem w początkowej fazie postępowania, tj. przed organem I instancji, miał on jednak możliwość podejmowania działań procesowych. Pomimo doręczenia decyzji organu I instancji bezpośrednio do rąk spółki – to właśnie pełnomocnik wywiódł odwołanie, a następnie brał udział w postępowaniu i w konsekwencji zaskarżył decyzję drugoinstancyjną do tut. sądu. Pełnomocnik powoływał się na fakt, że niedopuszczenie go do udziału w postępowaniu przed organem I instancji uniemożliwiło mu działanie w sprawie. Nie wskazał jednak jakie dodatkowe działania zamierzał jeszcze podjąć. W istocie zatem skarżąca spółka nie wykazała, aby wadliwie dokonane przez organ pierwszej instancji doręczenie wpłynęło na jej prawa procesowe.

Z wyżej wskazanych przyczyn organy obu instancji nie naruszyły prawa materialnego, zastosowały się przy tym w pełni do zaleceń i wytycznych zawartych w opisanym na wstępie wyroku kasacyjnym. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 6, 7, 8, 77, 78 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych oraz ich wykładni. Organ odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie

art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.