Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego S. w S. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 stycznia 2021 r. nr XXV/741/21 w przedmiocie realizacji na terenie Gminy Miasto S. świadczenia pieniężnego "[...]" oraz upoważnienie Dyrektora S. C. Ś. do prowadzenia postępowania, w tym wydawania decyzji administracyjnych w zakresie świadczenia pieniężnego "[...]" oddala skargę.

Prokurator Rejonowy Szczecin Śródmieście w Szczecinie wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 stycznia 2021 r., nr XXV/741/21, w sprawie realizacji na terenie Gminy Miasto Szczecin świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75"oraz upoważnienia Dyrektora Szczecińskiego Centrum Świadczeń do prowadzenia postępowania, w tym wydawania decyzji administracyjnych w zakresie świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75", opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 2021 r., poz. 965, w części obejmującej § 8 załącznika do uchwały – Zasady przyznawania i wysokość świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75".

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 22b ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – j.t.), dalej jako "u.ś.r.", art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.s.g.", art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały i przyjęcie bez podstawy prawnej uregulowań dotyczących zwrotu nienależnego świadczenia pieniężnego "Bon Opiekuńczy: Alzheimer 75", podczas gdy art. 22 ust. 2 u.ś.r. nie stanowi podstawy prawnej do uregulowania tych kwestii w akcie prawa miejscowego.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.t ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 załącznika - Zasady przyznawania i wysokość świadczenia pieniężnego "Bon Opiekuńczy: Alzheimer 75".

Z obszernego uzasadnienia skargi wynika, że skarżący Prokurator kwestionuje istnienie delegacji ustawowej do określenia w zaskarżonej uchwale zasad uznawania świadczenia przyznanego na podstawie uchwały za nienależnie pobrane i możliwości żądania jego zwrotu.

Zdaniem Prokuratora, na gruncie art. 22b ust. 2 u.ś.r. pod pojęciem "zasad przyznawania świadczeń" należy rozumieć zwłaszcza: określenie osób uprawnionych do świadczenia, kryteriów i trybu jego przyznania oraz sposobu wypłaty. A contrario "zasad przyznawania świadczenia" nie należy odnosić do regulacji dotyczących zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Ustawodawca nie przewidział w art. 22b ust. 2 u.ś.r. kompetencji organu gminy do władczego wkraczania aktem prawa miejscowego w ustalanie reguł wydatkowania świadczenia oraz przesłanek żądania jego zwrotu. Ponadto, w ocenie Prokuratora, pod pojęciem "zasad przyznawania świadczenia" nie należy rozumieć nadzwyczajnych trybów zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedstawiona argumentacja w zakresie wykładni art. 22b ust. 2 u.ś.r. znajduje, zdaniem skarżącego, potwierdzenie w art. 22b ust. 3 u.ś.r., zgodnie z którym do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie uchwały rady gminy nie stosuje się rozdziału 6 tej ustawy, dotyczącego postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są m.in. zasady ich zwrotu oraz nadzwyczajny tryb zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych, na mocy której strona nabyła prawo (bez jej zgody).

Jakkolwiek, zdaniem Prokuratora, z treści art. 22b u.ś.r. wynika, że rada gminy dysponuje znaczną swobodą regulacyjną i nie jest ograniczona szczegółowymi postanowieniami ustawy, może zatem określić krąg osób uprawnionych, to jednak z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika kompetencja organu uchwałodawczego gminy do określenia w ramach uchwały procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Porównując regulacje zawarte w zaskarżonym § 8 załącznika do uchwały z treścią upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22b u.ś.r., należy uznać, że zawarte w zaskarżonej części uchwały zasady dotyczące zwrotu świadczenia rodzinnego w przypadku wydatkowania jej niezgodnie w tymi zasadami, wykraczają poza określony ustawowo zakres upoważnienia ustawowego, tj. poza "szczegółowe zasady udzielania świadczenia". Upoważnienie organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego nie może oznaczać nieskrępowanej swobody tych organów w stanowieniu prawa miejscowego. Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, co do której ustawodawca nie zdecydował się na upoważnienie organów samorządowych do samodzielnej regulacji. Taki akt prawa miejscowego, wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego, traci swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza dopuszczalne granice działalności prawotwórczej samorządu terytorialnego, naruszając tym samym zasady demokratycznego państwa prawnego z uporządkowanym konstytucyjnie systemem źródeł prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Szczecin wniósł o jej oddalenie.

Organ podzielił wywody skarżącego co do oceny zakresu kompetencji organów samorządu terytorialnego, do stanowienia prawa miejscowego i zasad wykonywania upoważnień ustawowych do wydawania określonych aktów prawnych, nie zgodził się jednak z twierdzeniami dotyczącymi przekroczenia delegacji ustawowej, w odniesieniu do treści zawartych w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W ocenie Organu, w zakresie znaczeniowym zwrotu "zasady przyznawania świadczeń" leży określenie kiedy te zasady zostają złamane lub naruszone przez świadczeniobiorcę, czego skutkiem jest obowiązek zwrotu przyznanego świadczenia.

Organ wywiódł, że wobec ustawowego wyłączenia stosowania rozdziału 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w kompetencji uchwałodawcy pozostawiono uregulowanie w ramach zasad przyznawania okoliczności, w których - w przypadku nieuprawnionego pobrania świadczenia, wystąpi obowiązek jego zwrotu. Przyjęcie koncepcji, że świadczenie pobrane z naruszeniem określonych zasad przyznawania, jest mimo wszystko świadczeniem bezzwrotnym, w uznaniu organu, nie mieści się w ogólnych zasadach państwa prawa, wyrażonego w art. 2 Konstytucji.

Zawarte w § 8 ust. 1 wskazanie, że "Osoba, która pobrała nienależne świadczenie jest zobowiązania do jego zwrotu", mieści się zatem w zapisie upoważnienia, jako generalna zasada, że podmiot, który z naruszenia wskazanych w uchwale zasad przyznania uzyskał świadczenie ma obowiązek je zwrócić.

Jako, że świadczenie przyznawane jest decyzją administracyjną, także decyzja jest właściwym sposobem orzeczenia o zwrocie świadczenia i także, w uznaniu organu, ten aspekt mieści się z zasadach przyznawania.

Co do regulacji zawartych w § 8 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 załącznika organ podkreślił, że ich i zamieszczenie w treści uchwały, wynikało z oceny charakteru przyznanego świadczenia jako pieniężnego - Bon opiekuńczy Alzheimer 75, dla którego realizacji niezbędne jest określenie warunków dochodzenia, egzekucji, umorzenia i wygaśnięcia. Ich umieszczenie w treści uchwały nie stanowi rażącego naruszenia kompetencji zawartej w 22 b ust. 2 u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem skargi, a tym samym i kontroli sądowej jest uchwała Rady Miasta Szczecin z dnia 26 stycznia 2021 r., nr XXV/741/21, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 pkt 3a i art. 22b u.ś.r.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, zawartej w art. 22b ust. 2 u.ś.r.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy poczynić kilka uwag w przedmiocie podstaw stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, jakim niewątpliwie pozostaje zaskarżona uchwała. Za punkt wyjścia rozważań w badanej sprawie należy przyjąć art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Dalej wskazać należy, że w judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności uchwały powinno zatem poprzedzać ustalenie normy prawa powszechnie obowiązującego, która została naruszona, a także wykazanie, że naruszenie to ma charakter istotny, przy czym pod pojęciem sprzeczności z prawem należy rozumieć taką sytuację, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu, natomiast pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Jak trafnie zauważył Prokurator, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem mogła być ona podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, określającego również zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy odwołać się do art. 22b u.ś.r., który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę podjęcia uchwały w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Miasto Szczecin świadczenia pieniężnego "Bon opiekuńczy: Alzheimer 75". Przepis ten wprowadził możliwość ustanowienia przez rady gminy, w drodze uchwały, świadczenia inne niż wymienione w art. 2 pkt 1-1, 4 i 5 u.ś.r., przy uwzględnieniu lokalnych potrzeb w zakresie świadczeń na rzecz rodziny. Zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, szczegółowe zasady przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość określa uchwała, o której mowa w ust. 1. Do świadczeń, wymienionych w ust. 1, nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7, o czym stanowi ust. 3. Wypłaty świadczeń, o których mowa w ust. 1, finansowane są ze środków własnych gminy (ust. 4).

Kwestią sporną w badanej sprawie pozostaje, czy Rada Miasta Szczecin, umieszczając w § 8 załącznika do uchwały regulacje dotyczące określenia nienależnie pobranego świadczenia i zasad jego zwrotu przekroczyła ustawową delegację. Niezbędnym jest zatem odkodowanie pojęcia "zasady przyznawania świadczeń", o którym mowa w art. 22b ust. 2 u.ś.r. Nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że należy je interpretować na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem przepisy tej ustawy dają gminom podstawę do podjęcia uchwały.

Jak słusznie zwrócił uwagę skarżący, ustawodawca pozostawił gminom szeroki zakres swobody w zarówno w zakresie określenia rodzaju świadczenia, podmiotów, do których jest ono adresowane, jak i zasad jego przyznawania, wyłączając jednocześnie zastosowanie przepisów rozdziałów 4, 6 i 7 u.ś.r. Oznacza to, że organ może ustanowić własne kryteria, których spełnienie będzie konieczne, aby uzyskać świadczenie, ustalić sposób dokumentowania spełnienia warunków przez uprawnione podmioty, jak również ustalić okresy za jakie świadczenie będzie przyznawane i wypłacane.

Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca posłużył się pojęciem "zasady przyznawania świadczeń", a nie "zasady wypłacania świadczeń", które w ocenie Sądu jest węższe i obejmuje tylko kwestie techniczne związane z ustaleniem prawa do świadczenia i jego wypłatą. Oczywistym, zdaniem Sądu, jest że przyznawanie świadczenia związane jest z całą procedurą, która obejmuje ustalenie kręgu adresatów świadczenia, kryteriów, które muszą spełnić, aby świadczenie otrzymać, jego rodzaju, określenia wysokości i terminów wypłaty (w przypadku świadczeń cyklicznych), ale też określenie kiedy i na jakich zasadach prawo do świadczenia wygasa, a w konsekwencji również ustalenie zasad zwrotu świadczenia, które zostało przyznane i wypłacone nienależnie.

Za takim szerokim rozumieniem spornego pojęcia przemawia zdaniem Sądu systematyka ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że w rozdziale 6, zatytułowanym "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych", którego stosowanie ustawodawca wyłączył w przypadku świadczeń, o których mowa w art. 22b ust. 1, umieszczono (poza regulacjami dotyczącymi kwestii, o których była mowa wyżej), również przepisy dotyczące uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu. Zatem sam ustawodawca pod pojęciem "przyznawanie świadczenia" rozumie nie tylko czynności związane stricte z przyznaniem świadczenia, ale rozszerza jego zakres na wszelkie działania związane z ustaleniem prawa do świadczenia, jego przyznaniem, odmową przyznania, uznaniem świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązaniem do jego zwrotu. Takie bowiem, między innymi, regulacje znalazły się w rozdziale 6. Skoro ustawodawca wyłączył stosowanie tego rozdziału w odniesieniu do świadczeń przyznawanych ze środków własnych przez gminy, to oznacza, że kwestie te pozostawił do określenia gminom uznając, że na tym poziomie powinno być rozpatrywane ustalenie szczególnych potrzeb mieszkańców, jak i sposobu ich zaspokojenia.

Przyjęcie wąskiej interpretacji pojęcia "przyznawanie świadczeń" prowadziłoby więc do nadania mu różnego zakresu znaczeniowego w tej samej ustawie.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "przyznawanie świadczeń" należy interpretować szeroko, przy uwzględnieniu tego, jak rozumie je sam ustawodawca.

Taka wykładnia znajduje również uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 – j.t.), zwłaszcza art. 44 oraz ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 – j.t.). Obowiązkiem gminy jest prowadzenie racjonalnej gospodarki finansowej i rozważne wydatkowanie środków publicznych. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że użycie w art. 22b ust. 2 u.ś.r. określenia "zasady przyznawania świadczeń" było świadome i odnosiło się do takiego jego rozumienia, które zakłada podejmowanie działań mających swoje finansowe konsekwencje, z uwzględnieniem możliwych sytuacji, w których doszło do nieuprawnionego przyznania i wypłaty świadczenia. W przeciwnym wypadku, regulacja o której mowa, stałaby się przepisem martwym, skoro gmina z momentem przyznania i wypłaty świadczenia utraciłaby możliwość kontroli prawidłowości wydatkowania środków publicznych i możliwość ich odzyskania. Przy założeniu racjonalności ustawodawcy, należy zatem przyjąć, że formułując delegację do ustalenia własnych świadczeń dla mieszkańców i uchwalenia przez gminy przepisów w tym zakresie, odwołał się on do takiego rozumienia pojęcia "zasady przyznawania świadczeń" jakie wynika z rozdziału 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z tych względów, Sąd nie podzielił przedstawionej przez autora skargi argumentacji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. zu. Z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), orzekł o jej oddaleniu.