Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, , po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 481/21 w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 29 marca 2021 r. nr SKO/HM/400/765/2021 w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2021 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 września 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 481/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 29 marca 2021 r., nr SKO/HM/400/765/2021, w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2021 r.

Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z 15 stycznia 2021 r., znak: WFRP.3122.273.2021.AW, Burmistrza Gminy G. ustalił Stronie łączne zobowiązanie pieniężne na 2021 r. w kwocie 1.377 zł. Przedmiotem opodatkowania podatkiem od nieruchomości były budynki mieszkalne (kwota podatku wyniosła 452,73 zł) i grunty pozostałe (kwota podatku wyniosła 924 zł). Podatek rolny wyniósł 0 zł.

W wyniku odwołania Skarżącego decyzją z 29 marca 2021 r., nr SKO/HM/400/765/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podatnik jest właścicielem gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...]., o łącznej powierzchni 0,38 ha fizycznych, w tym powierzchni 0,1600 ha i klasyfikacji gleboznawczej gruntów RV oraz powierzchni 0,22 ha fizycznych i klasyfikacji gleboznawczej B, a także budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej 646,80 m2 położonego w miejscowości B.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji oparte na danych wynikających z wypisu z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w G., a także przyjęte stawki zgodne z uchwałą nr XXIII/293/2020 Rady Miejskiej w G. z 9 września 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek podatku od nieruchomości dla 2021 roku (Dz. Urz. Woj. 2020.4078), które nie przekroczyły stawek maksymalnych określonych przez ustawodawcę (obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2021 M.P.2020.poz. 673), tj. odpowiednio 0,42 zł od 1 m2 powierzchni dla gruntów pozostałych (§ 1 ust. 1 pkt 3 uchwały) i 0,70 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej dla budynków mieszkalnych (§ 1 ust. 2 pkt 1 uchwały).

W skardze od rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego Skarżący kwestionował zasadność opodatkowania działki gruntu nr 2 w części dotyczącej powierzchni 0,22 ha, sklasyfikowanej w ewidencji budynków i gruntów jako użytki klasy B. W ocenie Strony, grunty te winny zostać określone jako grunty orne klasy V.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę wniesioną w sprawie i wskazał, że podstawowym dokumentem urzędowym, na podstawie którego organ określa powierzchnię i rodzaj przedmiotu opodatkowania, jest ewidencja gruntów i budynków prowadzona przez starostę powiatowego. Przy ustalaniu zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości winny zostać uwzględnione zarówno elementy przedmiotowe, jak i podmiotowe zawarte w ewidencji gruntów i budynków, przy czym informacje dotyczące funkcji (użytkowego przeznaczenia) gruntu i (lub) budynku mają dla organu podatkowego charakter wiążący. Organy ustalające wysokość zobowiązań podatkowych nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane wskazane w ewidencji.

W ocenie Sądu, jeżeli określony grunt nie jest sklasyfikowany w ewidencji gruntów i budynków jako użytek rolny, nie może być opodatkowany podatkiem rolnym i podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Kategoryczne brzmienie przepisu art. 1a pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm., dalej: u.p.o.l.) wyklucza możliwość relatywizowania znaczenia wpisu do ewidencji gruntów i budynków, co w konsekwencji wyklucza możliwość prowadzenia w postępowaniu podatkowym dowodów przeciwko treści takiego wpisu. Podważenie tych danych bądź też ich zmiana może nastąpić w postępowaniu prowadzonym przed właściwymi organami administracji. Uprawnienie organów podatkowych do podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających odnośnie przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości zachodzi wówczas, gdy zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niewystarczające dla potrzeb ustalenia stanu faktycznego, tj. gdy wynikające z nich dane nie pozwalają na ustalenie podstaw opodatkowania (np. tego, czy na danym terenie znajduje się budowla, droga itp.). Podobnie w sytuacji, gdy podatnik uprawdopodobni, że w przewidzianej prawem procedurze zainicjował działania w zakresie uzgodnienia klasyfikacji danej nieruchomości w ewidencji gruntów ze stanem rzeczywistym, a wbrew przesłankom do takiej zmiany organy ewidencyjne nie skorygowały klasyfikacji, organy podatkowe są zobowiązane do krytycznej oceny danych z ewidencji gruntów, aby uczynić zadość zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej: O.p.). W takiej sytuacji ewidencja gruntów ma moc dokumentu urzędowego, przeciwko treści którego mogą być przeprowadzone dowody przeciwne zgodnie z art. 194 § 3 O.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przesądził, że w rozpoznawanej sprawie dane zawarte w ewidencji były wystarczające do określenia podstawy opodatkowania podatkiem od nieruchomości, zaś klasyfikacja gruntów i budynków, na którą powoływały się organy podatkowe w postępowaniu podatkowym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, nie pozostaje w sprzeczności z treścią innego dokumentu urzędowego, którego skądinąd Skarżący nie przedłożył w toku postępowania podatkowego.

Korzystając z wiedzy znanej z urzędu, Sąd zaznaczył, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 13 sierpnia 2013 r., nr GK.7221.1.13.2013.Ds, utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z 10 maja 2013 r. odmawiającą aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], obręb B., gmina G. Organy uznały, że mimo iż sam wniosek został podrobiony przez skazanego wyrokiem karnym geodetę, to jednak dokumentacja, na podstawie której dokonano zmiany, nie była przedmiotem fałszu materialnego, jak i intelektualnego, a przestępne działanie geodety dotyczyło wyłączenie dokumentu w postaci zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych będących w istocie jedynie impulsem do podjęcia czynności wpisu, którego treść została zdeterminowana danymi z operatu geodezyjnego, zawierającego dokumentację pomiarową i opisową. Jednocześnie, prawomocnym postanowieniem z 23 czerwca 2014 r., II SA/Sz 586/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Strony na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 16 kwietnia 2014 r., nr GK.7221.2.3.2014.DS, w sprawie odmowy aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], obręb B., gmina G., w zakresie oznaczenia użytku gruntowego, polegającej na wykreśleniu zapisu B-tereny mieszkaniowe i wprowadzenie w jego miejsce zapisu B-RV- grunty rolne zabudowane.

Skargę kasacyjną od zapadłego orzeczenia wniosła Strona, zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 175 § 1, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie następujących przepisów:

1) obrazę art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. wskutek braku kontroli przez Sąd działań administracji publicznej i wspieranie tą bezczynnością bezprawia burmistrza Gminy G.;

2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez nierozpatrzenie skargi na bezprawność naliczenia podatku od nieruchomości zamiast podatku rolnego i nadfiskalizację Burmistrza Gminy G.;

3) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez tolerowanie sytuacji bezprawia administracyjnego przejawiającego się zastąpieniu zasady praworządności szczególnej zasadą swawoli urzędniczej, dowolnym manipulowaniem materiałem dowodowym, orzekaniem podmiotowym opartym na sympatiach i antypatiach, pomijaniem własnego orzecznictwa w tożsamych sprawach.

W świetle tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także przeprowadzenia rozprawy kasacyjnej.

W zakreślonym ustawowo terminie organ odwoławczy nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej wydanym 20 grudnia 2023 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O powyższym strony zostały zawiadomione przy jednoczesnym pouczeniu co do możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Zawiadomienie to doręczono Skarżącemu 19 stycznia 2024 r., zaś organowi 5 stycznia 2024 r. Przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego (7 lutego 2024 r.) strony nie zgłosiły sprzeciwu co do trybu jej rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Konstrukcja skargi kasacyjnej co do zasady wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez ten sąd. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, poza przypadkami nieważności, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Powyższa konstrukcja formalna obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego skonstruowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie został wyposażony w kompetencje korygowania czy konkretyzowania zarzutów strony skarżącej. Zainicjowane wskazanym środkiem zaskarżenia postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na jej ponownym rozpoznaniu w całokształcie. Sąd ten ogranicza się wyłącznie do kontroli legalnej rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji i rozpatrzenia wyszczególnionych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, bez poprawiania podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, niedopuszczalne w świetle cytowanego wyżej przepisu.

Skarga kasacyjna w myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. winna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wyraźne wyszczególnienie, który z przepisów został według niego naruszony, i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej lub co więcej - do wykazania naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się sąd niższej instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym konkretnie polegało naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów, a także wykazanie wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy.

Inicjująca postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek kontroli instancyjnej, wymagający sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika. W omawianym zakresie istotna jest także konstrukcja podnoszonego zarzutu, zwłaszcza w kontekście spełnienia wymogów, jakie stawia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zobligowany do wykazania wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik sprawy, które stosownie do treści tej normy prawnej winno wykazywać przymiot istotności. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych, a o takich mowa w ramach przytaczanego przepisu, wpływ na poczynione przez organy podatkowe ustalenia faktyczne, które następnie tworzą podwaliny do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę decyzji prawnopodatkowej. Jeśli autor skargi kasacyjnej nie jest w stanie wykazać wpływu uchybień proceduralnych na poczynione ustalenia faktyczne, nie może być mowy o skutecznym kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów stawianych temu środkowi zaskarżenia i odbiega od zakreślonych ww. przepisami standardów. Treść podniesionych przez Skarżącego zarzutów tak naruszenia przepisów procesowych, jak i prawa materialnego, ze wskazaniem wyłącznie przepisów ustrojowych (ar. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a.), nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej, prowadzącej do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego orzeczenia Sądu pierwszej instancji.

Oceny tej nie zmienia okoliczność, że z treści uzasadnienia wynika zamysł Skarżącego kwestionowania poczynionych w sprawie przez organy podatkowe czynności ze sfery gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz będącego tego konsekwencją skutku w postaci ustalenia zobowiązania podatkowego w określonej wysokości. Zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., Skarżący winien wskazać konkretny przepis prawa konieczny do uwzględnienia, a pominięty przez Sąd pierwszej instancji w toku dokonywania kontroli legalności działania organów administracji bądź ewentualnie przepis szczególny nakazujący stosowanie innych kryteriów kontroli (wykraczających poza zgodność z prawem). Podnoszenie naruszenia wskazanych norm może zatem prowadzić do wykazania, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (jak również wykroczył poza zakreślone granice właściwości czy sięgnął po środek nieznany ustawie), niemniej wyłącznie w sytuacji prawidłowego skorelowania takiej okoliczności z konkretnym przepisem, z wyszczególnieniem każdej jednostki redakcyjnej przytaczanej normy prawnej. Przy braku wskazania naruszenia konkretnego przepisu sąd kasacyjny nie może zgadywać na podstawie argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, o oparciu o który przepis intencją strony było sformułowanie zarzutu, zaś przy braku uzasadnienia - w jakim zakresie i z jakich przyczyn rzekome naruszenie nastąpiło. Samo kwestionowanie czynności organów podatkowych, bez wyjaśnienia istoty uchybienia lub wskazania właściwych przepisów stosowanej ustawy, czyni skargę kasacyjną nieskuteczną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł, jak w sentencji.

s. W. Stachurski s. K. Winiarski s. Mirella Łent