Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 76/12 w sprawie ze skargi D. B. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od D.B. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 lipca 2012r., sygn. akt II SAB/Łd 76/12 po rozpoznaniu skargi D. B. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości zobowiązał Wojewodę Łódzkiego do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie [...] J., gminie S., w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż D.B. wnosząc skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] września 2011r., nr [...] Wojewoda Łódzki udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8, na odcinku węzeł Walichnowy- Węzeł Wrocław A1. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie skarżący podkreślił, iż na podstawie ww. decyzji zajęto część nieruchomości, która jest jego własnością, położonej w powiecie [...], na terenie gminy S., obręb [...] J., działka [...]. W ocenie skarżącego skoro podstawą prawną decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest art. 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm. – dalej specustawa drogowa), to zgodnie z art. 12 § 4 pkt 4b powołanej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Skarżący wyjaśnił, iż decyzja ta jest już prawomocna od dnia [...] stycznia 2012 roku, co wiąże się z tym, że ustawowy termin do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania już minął, a właściwy do jej wydania organ jest bezczynny. Skarżący wskazał, iż w dniu [...] marca 2012 roku wystąpił do Ministra Infrastruktury z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ niższego stopnia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 roku uznano jego zażalenie za nieuzasadnione twierdząc, że Wojewoda Łódzki nie pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wyjaśnił, iż stosownie do art. 12 ust. 4a i 4f specustawy drogowej, za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne ustala się odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych oraz osób, którym przysługują do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Data w której decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna jest równoznaczna z zaistnieniem podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Następnie organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej decyzję ustalającą odszkodowanie wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, jednakże w ocenie organu przedmiotowy przepis nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan prawny nie jest do końca wyjaśniony. Przepisu tego nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Ustalenie odszkodowania za grunty nabyte przez Skarb Państwa następuje na podstawie decyzji administracyjnej, a więc na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ nadmienił, iż przedmiotowe postępowania wszczynane są z urzędu co oznacza, iż wszczęcie postępowania następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. W związku z powyższym Wojewoda Łódzki wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...] J., w gminie S., w powiecie [...], w województwie [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, o czym poinformował jako strony postępowania tj. D. B. oraz Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Łodzi, działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...].

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W związku z powyższym zostanie zlecone biegłemu - rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowych działek wg ich stanu faktycznego z dnia [...] września 2011r. tj. z daty wydania decyzji Wojewody Łódzkiego nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Niezwłocznie po przyjęciu operatu strony zostaną poinformowane o określeniu przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości. Następnie Wojewoda Łódzki wyda decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania, w oparciu o sporządzony operat szacunkowy. Na koniec organ wyjaśnił, iż duża liczba prowadzonych postępowań, skomplikowane stany prawne, konieczność weryfikacji dokumentów oraz sporządzanych operatów szacunkowych w znacznym stopniu wpływa na szybkość prowadzonych postępowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpatrując skargę uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie Sad I instancji stwierdził, ze skarżący skierował do Ministra Infrastruktury zażalenie na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiotowej sprawie, czym wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 K.p.a., co w konsekwencji warunkuje dopuszczalnością skargi na bezczynność organu.

Przechodząc do kwestii merytorycznych Sąd I instancji wyjaśnił, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie wszczętej żądaniem strony. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas zatem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu.

Zgodnie z 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, z kolei art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić - stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. - nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, natomiast w myśl § 4 przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie, w zakresie terminów, mają przepisy specustawy drogowej, które w stosunku do przepisów k.p.a. mają charakter szczególny. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4b powołanej ustawy organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wskazał, ze decyzją z dnia [...] września 2011r., nr [...], Wojewoda Łódzki udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8, na odcinku węzeł Walichnowy-Węzeł Wrocław A1 oraz fakt, iż decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powołana wyżej decyzja stała się ostateczna w dniu wydania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji z dnia [...] stycznia 2012r. w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji. W związku z powyższym termin do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania rozpoczął bieg od dnia [...] stycznia 2012r. W tym miejscu Sąd I instancji wyjaśnił, iż termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej ma charakter procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw. Ustawodawca wprowadził tą szczególną regulację z uwagi na fakt, iż nabywanie z mocy prawa nieruchomości pod drogi w trybie powoływanej ustawy, ma również szczególny, uproszczony charakter. Powołany przepis nie zawiera jednak jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z przyczyn obiektywnych nie może zakończyć się przed upływem trzydziestodniowego terminu. Przepisu tego nie można zatem interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa.

Z powołanego art. 12 ust. 4b specustawy drogowej nie wynika zdaniem Sądu I instancji również, iż wyłącza on stosowanie art. 35 § 5 K.p.a., zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd I instancji podzielił tym samym stanowisko organu administracji, iż wydanie decyzji w sprawie o ustalenia odszkodowania, o którym mowa, musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w trybie art. 130 ust. 2 u.g.n., co wynika wprost z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Dopiero po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości organ może wydać decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Niejednokrotnie czas potrzebny na wyłonienie biegłego - rzeczoznawcy majątkowego i sporządzenie przez niego operatu szacunkowego, uniemożliwi organowi wydanie decyzji w terminie, o którym mowa w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Jednakże fakt skomplikowanego charakteru sprawy i przeprowadzenia czasochłonnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania nie zwalnia organu administracji z obowiązku stosowania się do przepisów art. 36 K.p.a. Zgodnie bowiem z § 1 powołanego artykułu o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Innymi słowy w przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego albo przepisów szczególnych, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt postępowania administracyjnego wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewidują nie tylko załatwienie sprawy w określonym terminie, ale przede wszystkim wynika z nich, że organ administracji ma obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu, zatem pierwszą czynnością w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną powinno być zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, stosownie do art. 61 § 4 w zw. z § 1 K.p.a.

W przedmiotowej organ administracji zobowiązanym był wszcząć postępowanie niezwłocznie po dniu, w którym decyzja o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna tymczasem, jak wynika z akt sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania, skierowane do stron, datowane jest na dzień [...] marca 2012r., tj. prawie po dwóch miesiącach od dnia, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a także dopiero po doręczeniu organowi administracji w dniu [...] marca 2012r. (data wpływu do organu) zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Z powyższego wynika, iż dopiero interwencja skarżącego zmobilizowała organ administracji do wszczęcia postępowania.

Uprawniony jest zatem Sądu I instancji wniosek, że brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu administracji niezwłocznie po dniu, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej powoduje, iż organ ten pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. Przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w K.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy, co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. W ocenie Sądu I instancji powyższe oznacza, że organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności przez prawie dwa miesiące i dopiero po złożeniu do organu przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie w dniu [...] marca 2012r. spowodowało reakcję organu. Wobec powyższego bezspornym w sprawie jest zarówno upływ terminów przewidzianych w art. 12 ust. 4b ustawy, jak również w art. 35 i art. 36 K.p.a. Okoliczności te są wystarczające, by uwzględnić skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie. Nie ma przy tym znaczenia, iż pismem z dnia [...] marca 2012r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania, w którym wyjaśnił przyczyny opóźnienia oraz wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy, bowiem nie ulega wątpliwości, iż do dnia wszczęcia postępowania administracyjnego organ pozostawał w bezczynności.

Podnoszone przez organ okoliczności związane z bardzo dużą ilością prowadzonych postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia odszkodowań za zajęcie nieruchomości z tytułu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8, na odcinku węzeł Walichnowy- Węzeł Wrocław A1, a także związane z brakami kadrowymi oraz faktem, że liczba prowadzonych postępowań ciągle ulega zwiększeniu, zdaniem Sądu I instancji w żaden sposób nie usprawiedliwiają zaistniałego opóźnienia.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi został w całości zaskarżony przez Wojewodę Łódzkiego. Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, poprzez przyjęcie, że jest to norma wyznaczająca datę wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ograniczenie się wyłącznie do twierdzeń strony skarżącej i zaniechanie badania czy nie zachodzą inne przesłanki do nieuwzględnienia skargi nieokreślone w jej treści,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska organu popartego dowodami w postaci złożonych dokumentów o dokonanych przez ten organ czynnościach urzędowych zmierzających do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz D. B., przekonywania organu o niesłuszności jego stanowiska o niepozostawaniu w bezczynności oraz niedokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przemilczenie oceny charakteru podjętych przez organ czynności urzędowych,

3. art. 149 P.p.s.a w związku z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez jego nie zastosowanie przy przyjęciu, że prowadzone postępowanie o ustalenie odszkodowania ma charakter skomplikowany i wymaga postępowania wyjaśniającego,

4. art. 149 P.p.s.a w związku z art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data zawiadomienia strony o podjęciu postępowania i nieuwzględnienie wcześniej podejmowanych przez organ czynności w zakresie realizowanych obowiązków wynikających z przepisów specustawy drogowej.

Wskazując na powyższe kasator wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jeszcze na etapie postępowań odwoławczych od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku: węzeł Walichnowy - węzeł Wrocław (A-l), wszczęte zostały czynności urzędowe wynikające z akt sprawy i świadczące jednoznacznie o podejmowanych przez Wojewodę Łódzkiego czynnościach urzędowych w związku z ustaleniem i wypłatą odszkodowania. Tymczasem Sąd I instancji rozpoznał skargę tylko w granicach zarzutów zaskarżenia, czym naruszył treść art. 134 § 1 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Wojewoda Łódzki postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości wszczął z urzędu jeszcze przed jego zakończeniem.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzono, że uzasadnienie wyroku zawiera tylko fragment stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę i na rozprawie sądowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominięto bowiem stanowisko organu o niepozostawaniu w bezczynności na podstawie dokonanych czynności urzędowych w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz D. B. odszkodowania. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać także ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dowody zgromadzone w toku postępowania powinny być poddane szczegółowej analizie. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera analizy złożonych dokumentów na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. oraz odniesienia do wykazywanego za pomocą tego środka dowodowego przez organ faktu -braku bezczynności Wojewody Łódzkiego.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał na fakt, że Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, że ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi wymaga przeprowadzenia postępowania w trybie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyznał, że postępowanie to ma charakter skomplikowany i wymaga czasochłonnego postępowania administracyjnego, a mimo to zobowiązał organ do wydania decyzji w terminie 30 dni, a nie jak wynika to z treści art. 35 § 3 K.p.a., w terminie dwóch miesięcy. Sąd I instancji popełnił tu błąd polegający na nieprawidłowym wnioskowaniu, czyli błąd w konkluzji.

Wnoszący skargę kasacyjną mając na uwadze podjęte przez organ czynności urzędowe w sprawie oraz fakt udziału skarżącego w dniu [...] lutego 2012 r. w oględzinach nieruchomości będącej przedmiotem postępowania z udziałem wyłonionego wcześniej w przetargu rzeczoznawcy majątkowego, celem sporządzenia operatu szacunkowego, o której został powiadomiony pisemnie, nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że dopiero po dacie złożenia skargi na bezczynność, Wojewoda Łódzki wszczął postępowania z urzędu zawiadamiając o tym D. B. pismem z dnia [...] marca 2012 r. W tym stanie sprawy należy zdaniem kasatora uznać, że Wojewoda Łódzki wcześniej podejmował czynności zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i stosując się do treści art. 36 § 1 K.p.a., jak wynika jednoznacznie z załączonych akt, zawiadomił stronę o opóźnieniu, przyczynach opóźnienia i wskazał termin załatwienia sprawy, a tym samym uchylił się od zarzutu bezczynności. W świetle powyższego zdaniem skarżącego nie została spełniona przesłanka do zastosowania art. 149 P.p.s.a.

D. B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów podnosząc, że wniesienie skargi kasacyjnej w jego odczuciu prowadzi do przedłużenia postępowania. Skarżący podniósł, że nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie zastosowanie w zakresie terminów mają przepisy specustawy drogowej, które w stosunku do kpa mają charakter szczególny. Zgodnie z art. 12 ust. 4 b tej ustawy, organ który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację decyzji drogowej stała się ostateczna. Skarżący podniósł, że już w dacie wydania tej decyzji (rok temu) Wojewoda wiedział o rozmiarach tej inwestycji, wielości postępowań stąd też mógł zabezpieczyć się wcześniej angażując odpowiednią liczbę urzędników i tak zorganizować pracę, aby prawo było stosowane prawidłowo. Odnosząc się treści skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że złożone w sprawie stosy dokumentów mają niewielkie znaczenie w tej sprawie. Postępowanie w tej sprawie trwa już ponad rok, a odszkodowanie za wywłaszczone grunty nadal jest rzeczą przyszłą i niepewną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą jego wykładnię a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że skuteczne powołanie się na podstawę kasacji określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 09.12.2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis). Autor skargi kasacyjnej tym wymogom sprostał. Niezależnie od sformułowania, istota tych zarzutów sprowadza się do konkluzji, że Sąd I instancji nieprawidłowo przydał nadmierne znaczenie instytucji zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, unormowanej w art. 61 § 4 K. p. a. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż szczególnie w przypadku stosowania przepisów specustawy drogowej, nie można normy zawartej w tym przepisie interpretować tak, jak uczynił to Sąd I instancji. Skarżący organ wskazał na okoliczności niniejszej sprawy, w tym na szereg czynności, jakie musiał – zgodnie z obowiązującym prawem - podjąć, by końcowo móc wydać decyzję ustalającą odszkodowanie za nieruchomość przejętą na realizację inwestycji drogowej. Na powyższe organ przedstawił Sądowi I instancji dowody, które nie zostały jednak omówione i ocenione w uzasadnieniu wyroku. Wielość czynności, które musiał wykonać organ, świadczy – zdaniem skarżącego Wojewody - o skomplikowaniu sprawy. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego kasacyjnie, mylnie Sąd przyjął, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data zawiadomienia strony o podjęciu postępowania, a nie wcześniej podjęta przez organ czynność w zakresie realizacji obowiązku ustalenia odszkodowania dla D. B.

Odnosząc się do powyższych wywodów, w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie (co do zasady - art. 35 K.p.a.) wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.

W tym kontekście, orzekający NSA zauważa, iż w aktach WSA w Łodzi znajdują się dokumenty, które wskazują na podjęte przez Wojewodę Łódzkiego czynności związane z obowiązkiem ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej (k-22-58). NSA zauważa także, że w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił sekwencje czynności, które podjął, by zrealizować swój obowiązek w związku z inwestycją drogową, m.in. wobec D. B., a także wskazał na zakres działań, które musi w związku z tą inwestycją wykonać. Wymieniono m.in. przeprowadzenie w dniu [...].02.2012 r. oględzin nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będącej własnością D.B., z udziałem rzeczoznawcy, w których to oględzinach uczestniczył właściciel.

Uwzględniając powyższe oraz istotę bezczynności, orzekający NSA jest zdania, że Sąd I instancji, rozpoznając sprawę na bezczynność organu administracji i uznając, że taka bezczynność wystąpiła w tej sprawie, w istocie ocenił jedynie fakt niezałatwienia sprawy przez Wojewodę Łódzkiego, natomiast nie odniósł się do kwestii wyznaczenia przez organ terminu w trybie art. 36 §1 k.p.a w "zawiadomieniu o wszczęciu postępowania" i wadliwie ustalił datę wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej w kwestii wszczęcia postępowania, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że wszczęcie postępowania prowadzonego z urzędu następuje poprzez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi bowiem formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami K.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu, nie jest istotna forma tego powiadomienia, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2394/10).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że datą wszczęcia postępowania była data zawarta w zawiadomieniu z dnia [...].03.2012r. Ma to istotne znaczenie w świetle podnoszonej w odpowiedzi na skargę okoliczności prowadzenia skomplikowanego postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania i przesłanych do Sądu dokumentów dotyczących wyznaczenia rzeczoznawcy. Sąd I instancji nie poddał tych dokumentów analizie mającej na celu ustalenie rzeczywistej daty wszczęcia postępowania. Jak już wskazywano, skarżący organ podał, że w dniu [...] lutego 2012 z udziałem rzeczoznawcy majątkowego przeprowadzono oględziny nieruchomości należącej do D.B. Skarżący miał więc wiedzę o prowadzonym postępowaniu.

Sąd I instancji, orzekając w bezczynności organu, powinien mieć również na uwadze, że w/w pismem z dnia [...].3.2012r. organ, działając w trybie art. 36 §1 K.p.a., zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył termin do załatwienia sprawy na dzień [...].10.2012r.

W tym miejscu wskazane jest włączenie do rozważań także wątku dotyczącego zarzutu naruszenia art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Kasator zarzuca Sądowi I instancji przyjęcie, że zawarta jest w nim norma określająca datę wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania.

Jak trafnie zauważył wnoszący skargę kasacyjną, art. 12 ust. 4b specustawy drogowej nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczną. Jednak ta sama ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn), a więc dotyczących powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego może jedynie nastąpić, w myśl ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.), w drodze przetargu. Postępowanie to wymaga również sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Stosowanie przez organ przepisów z trzech ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje, że organ nie zawsze może dotrzymać przesłanek zawartych w art. 12 ust. 4b ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2010 r., II SAB/Bk 58/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, także wyrok WSA w Olsztynie z 03.04.2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 6/12, Lex nr 1139122). Akceptując powyższe stanowisko, orzekający w niniejszej sprawie NSA wyraża pogląd, że przepisu art. 12 ust. 4b specustawy drogowej nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania we wskazanym terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za wszelką cenę, jeżeli powodowałoby to naruszenie innych przepisów, które organ zobowiązany jest stosować w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na realizacje inwestycji drogowej (por. przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wyrok WSA w Warszawie z 18.11.2010 r., sygn. akt I SA/wa 576/10, Lex nr 750855).

Uwzględniając powyższe, orzekający NSA stwierdza, że podstawowy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 i § 4 K.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, są uzasadnione.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji uwzględni uwagi poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz fakt wydania przez Wojewodę Łódzkiego w dniu [...].10.2010 r. decyzji nr [...] w przedmiocie odszkodowania dla D. B.

Sąd nie orzekł na podstawie art. 188 P.p.s.a. z uwagi na podniesione zarzuty prawa procesowego.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się trafne, NSA na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. uwzględniając wysokość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego skarżącego kasacyjnie, tj. 120 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.