Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 184/23 w sprawie ze skargi N. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 grudnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 184/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę N. P. (strona, skarżący) na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

z dnia 5 grudnia 2022 r., znak: DOiR-6270-126/2022/AF w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez N.P.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który na podstawie art. 173 § 1, art. 176 § 1 pkt 1 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez pominięcie, że sąd administracyjny ma obowiązek uchylić postanowienie, jeżeli w sprawie występuje jedna z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., a termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o postanowieniu. Sąd pominął, że sprawę rozstrzygnięto przy niewyczerpującym rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonaniu jego dowolnej oceny wyrażającej się w przyjęciu, że N. P. w sprawie o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego (SO.I.6122.81.2022.EOL) był zastępowany przez pełnomocnika. Podczas gdy, N. P. nie udzielił radcy prawnemu N. K. pełnomocnictwa do zastępowania go w sprawie o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i w aktach sprawy nie było dokumentu pełnomocnictwa. W konsekwencji błędnie przyjęto, że w sprawie został przekroczony termin określony w art. 148 § 2 k.p.a., podczas gdy N. P. nie biorąc bez własnej winy udziału w postępowaniu o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, dowiedział się o wydaniu przez Wojewodę Opolskiego decyzji z dnia 26 lipca 2022 r., SO.I.6122.81.2022.EOL, dopiero wobec skutecznego doręczenia dnia 19 września 2022 r. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 września 2022 r., znak DOiR-I-625o-22/2022/PO - a więc skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania w placówce pocztowej 3 października 2022 r. dokonał czynności w ustawowym terminie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez pominięcie, że sąd administracyjny ma obowiązek uchylić postanowienie, jeżeli w sprawie występuje jedna z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Sąd pominął, że sprawę rozstrzygnięto przy niewyczerpującym rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonaniu jego dowolnej oceny wyrażającej się w przyjęciu, że N. P. w sprawie o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego (SO.I.6122.81.2022.EOL) był zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Podczas gdy, N. P. nie udzielił radcy prawnemu N. K. pełnomocnictwa do zastępowania go w sprawie

o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i w aktach sprawy (SO.I.6122.81.2022.EOL) nie było dokumentu pełnomocnictwa - czego Sąd podobnie jak organy obu instancji nie zweryfikował i w konsekwencji bezpodstawnie oddalił skargę w sytuacji, gdy w sprawie została spełniona przesłanka obligująca do wznowienia postępowania. Wojewoda Opolski nie zawiadomił N. P.

o wszczęciu postępowania o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego - znak: SO.I.6122.81.2022. EOL, pozbawiając stronę czynnego udziału w sprawie,

a co więcej, wbrew stanowisku sądu, organ nie doręczył stronie wydanej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 i 3 k.p.a., poprzez pominięcie przez sąd, że przepisy jednoznacznie wskazują, że udzielenia pełnomocnictwa nie można organowi domniemywać i dopiero od momentu złożenia dokumentu pełnomocnictwa do akt konkretnego postępowania, na organie ciąży obowiązek prowadzenia postępowania z udziałem pełnomocnika;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie przez sąd, że decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 26 lipca 2022 r., nr SOX6122.81.2022.EOL, nie została doręczona stronie postępowania – N. P. Przedmiotowa decyzja została doręczona osobie trzeciej, niebędącej stroną postępowania, a to wobec błędnego uznania przez organ pierwszej instancji, że N. P. jest zastępowany w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, podczas gdy N. P. nie udzielił radcy prawnemu N. K. pełnomocnictwa do zastępowania go w sprawie

o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i tym samym w aktach sprawy brak jest dokumentu pełnomocnictwa. A wobec powyższego, przedmiotowa decyzja jako niedoręczona stronie, a niewłaściwej osobie, nie weszła do obrotu prawnego

i skarżący dowiedział się o jej wydaniu dopiero wobec skutecznego doręczenia dnia 19 września 2022 r. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14.09.2022 r., znak DOiR-I-6250- 22/2022/PO;

- art. 39 ust. 1 i art. 55 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r.

o obywatelstwie polskim, poprzez niezastosowanie ww. przepisów i pominięcie, że wszczęte na wniosek i prowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji postępowanie o przywrócenie posiadania obywatelstwa polskiego - znak: DOiR-I-625o-22/2022/PO oraz wszczęte z urzędu i prowadzone przez Wojewodę Opolskiego postępowanie o potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego - znak: SO.L6122.81.2022.EOL, są dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, a organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w każdym z tych postępowań. Przepisy jednoznacznie wskazują, że udzielenia pełnomocnictwa nie można organowi domniemywać i dopiero od momentu złożenia dokumentu pełnomocnictwa do akt konkretnego postępowania, na organie ciąży obowiązek prowadzenia tego konkretnego postępowania z udziałem pełnomocnika.

W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia

5 grudnia 2022 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Opolskiego

z dnia 4 listopada 2022 r., znak: SO.L6121.81.2022.EOL. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte

w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przy tym, zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny umocowania radcy prawnego N. K. do działania w imieniu skarżącego kasacyjnie

w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Opolskiego w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, zakończonego decyzją z dnia 26 lipca 2022 r.

o odmowie posiadania obywatelstwa polskiego, a w konsekwencji dochowanie miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, jak i organu, że radca prawny N. K. był uprawniony do reprezentowania skarżącego w ww. postępowaniu administracyjnym i skutecznie została mu doręczona w dniu 29 lipca 2022 r. decyzja Wojewody Opolskiego.

Wyjaśnić należy, że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym ma charakter wysoce odformalizowany. W myśl art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Przywołane przepisy nie wprowadzają znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictwa ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ograniczają w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. W postępowaniu administracyjnym rzeczywisty zakres umocowania oceniany być musi każdorazowo na podstawie treści pełnomocnictwa, przy uwzględnieniu istoty i charakteru procedury, a także uprawnień strony.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że w razie wątpliwości treść pełnomocnictwa musi być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy

i prawdopodobnych intencji mocodawcy. Jeżeli bowiem osoba, przedstawiająca wystawione dla niej pełnomocnictwo do działania, podejmuje na jego podstawie czynności mieszczące się w prawdopodobnych intencjach mocodawcy - to wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa organ administracji publicznej jest obowiązany przesądzić na rzecz przyjęcia, że ta osoba została umocowana

w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt III FSK 988/21, wyro NSA z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt III OSK).

Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że pełnomocnictwo dołączone do wniosku w sprawie przywrócenia obywatelstwa polskiego złożonego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielone przez skarżącego nie zawiera ograniczenia, jest pełnomocnictwem ogólnym upoważniającym do reprezentowania i zastępowania skarżącego m.in. "wobec wszelkich władz, urzędów i organów administracji rządowej i samorządowej wszystkich szczebli (...)".

Wobec przekazania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) kopii wniosku (wraz z pełnomocnictwem) Wojewodzie Opolskiemu w celu przeprowadzenia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, Wojewoda Opolski w dwóch pismach z dnia 10 marca 2022 r. skierowanych do pełnomocnika skarżącego, wezwał do złożenia opisanych

w piśmie dokumentów oraz poinformował o treści art. 10 k.p.a. W odpowiedzi, pełnomocnik skarżącego złożył pismo z dnia 1 kwietnia 2022 r. uzupełniające braki formalne. Wojewoda Opolski wydał w dniu 26 lipca 2022 r. decyzję o odmowie posiadania obywatelstwa polskiego, która została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 29 lipca 2022 r.

W konsekwencji słusznie uznały organy administracji, że złożenie wniosku

o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 26 lipca 2022 r., w dniu 30 września 2022 r. nastąpiło z uchybieniem miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zatem nieusprawiedliwione są zarzuty kasacyjne wskazujące, że decyzja została doręczona osobie trzeciej, niebędącej stroną postępowania, a to wobec błędnego uznania przez organ, że skarżący jest zastępowany w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i art. 55 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, poprzez niezastosowanie ww. przepisów ponieważ przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji było postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wówczas, gdy wznowienie postępowania jest z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych niedopuszczalne. Chodzi zatem wyłącznie o przyczyny formalne, a nie merytoryczne.

Nie znajdując zatem podstaw do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku w ramach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.