Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu poznańskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem poznańskim, miastem Grudziądz i miastem Poznań w przedmiocie wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej P.N. umieszczonej w rodzinie zastępczej postanawia wskazać miasto na prawach powiatu Grudziądz jako właściwe w sprawie.

Wnioskiem z 5 maja 2026 r. powiat poznański zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z miastem Grudziądz i miastem Poznań w przedmiocie wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej P.N. umieszczonej w rodzinie zastępczej przez wskazanie miasta Grudziądz jako właściwego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że matka małoletniej w chwili umieszczenia córki w pieczy zastępczej przebywała w zakładzie karnym, a w okresie przed osadzeniem i po opuszczeniu zakładu karnego była osobą bezdomną. Nie jest więc możliwe ustalenie jej miejsca zamieszkania, a w konsekwencji miejsca zamieszkania małoletniej w chwili jej umieszczenia w pieczy zastępczej. Wobec faktu, że ojciec małoletniej nie jest znany, a miejsce zamieszkania małoletniej nie zostało ustalone nigdy przez sąd opiekuńczy, nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej P.N. W takiej sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania małoletniej przed jej umieszczeniem w pieczy zastępczej, podmiotem właściwym do ponoszenia wydatków jest, zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 49), miasto Grudziądz, jako miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Siedziba Sądu Rejonowego w Grudziądzu znajduje się na terenie miasta Grudziądz. Nie ma zastosowania art. 191 ust. 2 tej ustawy z uwagi na fakt, że małoletnia przed umieszczeniem w pieczy zastępczej nie była nigdy zameldowana na pobyt stały (k. 2-5 akt sądowych).

W odpowiedzi na wniosek miasto Poznań wniosło o uznanie miasta Grudziądz jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej P.N. umieszonej w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu miasto Poznań podzieliło argumentację wyartykułowaną we wniosku powiatu poznańskiego, dodając, że najistotniejsze, z perspektywy art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 49) jest to, że małoletnia P.N. została urodzona [...].2.2025 r. w Grudziądzu, a więc w okresie przebywania jej matki w zakładzie karnym w Grudziądzu. Tym samym, art. 191 ust. 1 nie ma zastosowania w odniesieniu do miasta Poznania (k. 46-47 akt sądowych).

W odpowiedzi na wniosek miasto Grudziądz wniosło o oddalenie wniosku. W uzasadnieniu miasto Grudziądz podniosło, że matka dziecka E.N. nigdy nie była mieszkanką Grudziądza, a jej pobyt w Grudziądzu związany był wyłącznie z umieszczeniem w jednostce penitencjarnej. W Grudziądzu przebywała w Zakładzie Karnym nr [...], w którym funkcjonuje Dom dla Matki i Dziecka, w którym kobiety pozbawione wolności mogą przebywać wraz ze swoimi dziećmi. Zakład karny nie jest miejscem zamieszkania, ponieważ osoby osadzone nie przebywają tam dobrowolnie i nie mają woli stałego tam pobytu. Kobiety osadzone w Zakładzie Karnym nr [...] w Grudziądzu pochodzą z terenu całej Polski. Sąd Rejonowy w Grudziądzu orzeka w sprawie dzieci osadzonych matek, działając na podstawie art. 569 § 2 [ustawy z dnia 17 listopada 1964 r.] Kodeks postępowania cywilnego [(Dz.U. z 2026 r. poz. 468)], w myśl którego, w wypadkach nagłych sąd opiekuńczy wydaje z urzędu wszelkie potrzebne zarządzenia nawet w stosunku do osób, które nie podlegają jego właściwości miejscowej, zawiadamiając o tym sąd opiekuńczy miejscowo właściwy. W postanowieniu z 23.4.2025 r. III Nsm 141/25 Sąd wskazał, że forma pieczy zastępczej dla małoletniej P.N. winna zostać wskazana przez kierownika właściwego ośrodka pomocy społecznej. Z tych względów Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Grudziądzu przekazał postanowienie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu, uznając go za właściwy. Działania mające na celu umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej podejmowało Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Poznaniu, które też, decyzją z [...].5.2025 r. przyznało rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej. W ocenie miasta Grudziądz, okoliczność ta przesądza o właściwości powiatu poznańskiego, który przed wszczęciem sporu o właściwość załatwił sprawę merytorycznie i poniósł wydatki związane z utrzymaniem małoletniej w rodzinie zastępczej. Tym samym uznał swoją właściwość. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - np. zgodnie z postanowieniem z 26.11.2021 r. I OW 71/21, "[...] jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy uznanie swej właściwości przez organ było w tym przypadku prawidłowe." (postanowienia NSA z: 26.11.2021 r. I OW 71/21, 24.6.2021 r. I OW 330/20, 5.11.2019 r. I OW 125/19, 8.11.2016 r. I OW 162/16, 11.3.2008 r. I OW 139/07 - opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej cbosa, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie, spór o właściwość przestaje istnieć, co skutkuje oddaleniem wniosku o rozstrzygnięcie sporu. W niniejszej sprawie, wobec załatwienia sprawy przez powiat poznański, w dacie złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość spór w tej sprawie już nie istniał (k. 53-54v. akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, ponieważ wszystkie uczestniczące w sporze organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy.

Nie ma podstaw do oddalenia wniosku z tego względu, że w sprawie została wydana decyzja przyznająca rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Wskazanie powiatu zobowiązanego do pokrywania tych kosztów nie stało się w ten sposób bezprzedmiotowe.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26.7.2022 r. I OW 26/22, przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu - starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie) od właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania tych świadczeń. Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 49, dalej uwrspz) zawiera przepisy (art. 191 i nast.) określające powiat właściwy do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków. Kwestie właściwości powiatu do ponoszenia kosztów ustalone są odmiennie niż materia właściwości rzeczowej organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W przypadku ustalania starosty właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinie zastępczej rozstrzyga o właściwości miejscowej miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 u.w.r.), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się na zasadach określonych art. 191 ust. 1 i nast. uwrspz.

Rodzinie zastępczej przysługują świadczenia określone w art. 80 i nast. uwrspz. Świadczenia te udzielane są na wniosek rodziny zastępczej (art. 88 ust. 1 uwrspz). Wniosek taki rodzina zastępcza składa w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (art. 88 ust. 3 uwrspz), a świadczenia przyznawane są w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 oraz art. 182 ust. 3 uwrspz). Rozwiązanie to jest funkcjonalne i zgodne z ogólnymi standardami ustalania właściwości miejscowej organu administracji, określonymi w art. 21 kpa. Właściwość miejscowa organu do wydania decyzji przyznającej świadczenia wyznaczona jest zatem w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania rodziny zastępczej i nie pozostaje w związku z właściwością powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów tych świadczeń, określanego na podstawie art. 191 ust. 1 i nast. uwrspz. Decyzja przyznająca świadczenia rodzinie zastępczej nie rozstrzyga o obowiązku powiatu do ponoszenia kosztów, ale o uprawnieniu rodziny zastępczej do otrzymania świadczeń przewidzianych ustawą. Wydanie tej decyzji nie może zatem zostać zakwalifikowane jako uznanie przez powiat swojego obowiązku ponoszenia kosztów świadczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka. Nie może też zostać zakwalifikowane jako załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji, ponieważ kwestia właściwości jednostki zobowiązanej do ponoszenia kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji, ale wynika z przepisów prawa.

Należy nadmienić, że praktyka oddalania przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosków o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją któregoś z organów, ma uzasadnienie w fakcie, że wydanie decyzji otwiera drogę do jej kontroli instancyjnej i sądowej, a także do zastosowania trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji. Kwesta wydania decyzji przez organ właściwy podlega zatem badaniu w związku z jej kontrolą, zaś wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W przypadku decyzji o przyznaniu świadczeń przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionej do świadczeń rodziny zastępczej nie mogłoby dojść do weryfikacji, który powiat jest zobowiązany na podstawie ustawy do ich ponoszenia, ponieważ właściwości te są wyznaczane na podstawie odrębnych kryteriów i organ właściwy do wydania decyzji nie musi być organem powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków.

Obowiązek ponoszenia przez określone jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka wynika z ustawy. Ustawa wyznacza też, jak należy ustalać powiat właściwy do ponoszenia tych wydatków. Ustawowo umocowany obowiązek ponoszenia wydatków przez określone powiaty powoduje, że nie wydaje się w tym zakresie żadnej decyzji określającej ten właśnie obowiązek. Ponoszenie wydatków odbywa się w drodze porozumienia między powiatami, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 i 5a uwrspz. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków, zgodnie z art. 191 ust. 1-4 uwrspz, jest zobowiązany do zawarcia tego porozumienia, co wynika z art. 191 ust. 5b uwrspz. Art. 191 ust. 16 uwrspz stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kpa.

W świetle przedstawionych argumentów, brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku w opieką nad dzieckiem na podstawie art. 88 ust. 4 uwrspz usuwa konieczność rozstrzygnięcia sporu między powiatami o to, który z nich jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela stanowiska i argumentacji przedstawionej w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26.11.2021 r. I OW 71/21, 24.6.2021 r. I OW 330/20, 5.11.2019 r. I OW 125/19, 8.11.2016 r. I OW 162/16, 11.3.2008 r. I OW 139/07, powołanych w piśmie miasta Grudziądza z 22.6.2026 r., a wniosek powiatu poznańskiego podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Sprawa administracyjna dotyczy wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego umieszczonego w rodzinie zastępczej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami uwrspz reguluje art. 191 tej ustawy.

Zgodnie z art. 191 ust. 1 uwrspz, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. W myśl art. 191 ust. 2 uwrspz, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Art. 191 ust. 3 uwrspz stanowi, że jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.

Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2026 r. poz. 795, dalej kc), miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2).

W niniejszej sprawie małoletnia P.N. urodziła się [...].2.2025 r. w Zakładzie Karnym nr [...] w Grudziądzu, w którym przebywała jej matka E.N. Zakład karny nie jest miejscem, które można by zakwalifikować jako miejsce przebywania z zamiarem stałego pobytu. Bezsporne w tej sprawie jest, że matka dziecka przed umieszczeniem w zakładzie karnym była osobą w kryzysie bezdomności. Niemniej, miejsce zamieszkania i bezdomności matki małoletniego dziecka przed jego urodzeniem pozostaje bez znaczenia dla ustalenia powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Zarówno art. 191 ust. 1 uwrspz, jak i art. 191 ust. 2 tej ustawy odnoszą się - odpowiednio - do miejsca zamieszkania i miejsca zameldowania dziecka, a nie matki dziecka. W przypadku miejsca zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską miejscem tym jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej, lecz zasadniczo decydujące - według przytoczonych przepisów – jest miejsce zamieszkania lub zameldowania dziecka, a nie jego rodziców.

W tej sprawie miejsce zamieszkania małoletniej Pauliny przed jej umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej nie jest możliwe do ustalenia wobec przebywania przez jej matkę w zakładzie karnym i brakiem miejsca zamieszkania poza tym zakładem. Małoletnia nie posiada meldunku. W rezultacie, nie ma miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydatki na opiekę i wychowanie małoletniej P.N. winien ponosić powiat właściwy ze względu na miejsce siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Postanowienie z 6.5.2025 r. w tym przedmiocie (k. 11) i poprzedzające je postanowienie z 23.4.2025 r. (k. 10) wydał Sąd Rejonowy w Grudziądzu. Z tych względów właściwe w sprawie jest miasto Grudziądz.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ppsa oraz art. 191 ust. 3 uwrspz, postanowił jak w sentencji.