Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 lutego 2021 r., nr N.906.246.2020 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: Wojewódzki Inspektor) z dnia 15 lutego 2021 r., nr [...] o stwierdzeniu uchybienia przez J. U. (dalej: skarżąca) terminu do wniesienia odwołania.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 3 czerwca 2020 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: Powiatowy Inspektor) nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za naruszenie obowiązku kwarantanny.

W dniu 24 czerwca 2020 r. funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji podjął próbę doręczenia skarżącej ww. decyzji. Skarżąca po zapoznaniu się z treścią decyzji odmówiła jej przyjęcia.

W dniu 25 listopada 2020 r., skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji, za pośrednictwem Powiatowego Inspektora.

Postanowieniem z 15 lutego 2021 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor stwierdził, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Organ powołując się na art. 47 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.). dalej "k.p.a," uznał, że za dzień doręczenia skarżącej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej należało przyjąć datę 24 czerwca 2020 r., tj. dzień kiedy funkcjonariusz Policji podjął próbę doręczenia skarżącej ww. decyzji. Tym samym, w ocenie organu, za dzień upływu 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania należało uznać datę 8 lipca 2020 r. Tymczasem skarżąca dopiero 24 listopada 2020 r. wysłała odwołanie pocztą elektroniczną, a w dniu 27 listopada 2020 r. wniosła to samo odwołanie za pośrednictwem Poczty Polskiej. Zdaniem organu uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie budziło więc wątpliwości.

We wskazanej na wstępie skardze Rzecznik domagał się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia. Wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, załączonych do skargi.

Rzecznik podniósł zarzut naruszenia:

– art. 134 k.p.a. polegający na tym, że organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sytuacji, gdy w dacie jego wniesienia określony w art. 129 § 2 k.p.a. 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu;

– art. 39 w zw. z art. 47 § 2 k.p.a. polegający na tym, że organ stwierdził skuteczne doręczenie decyzji skarżącej dnia 24 czerwca 2020 r. przez funkcjonariusza Policji, w sytuacji braku upoważnienia do dokonywania doręczeń w taki sposób.

W uzasadnieniu Rzecznik podał, że organ dokonał błędnej wykładni przepisów postępowania administracyjnego w zakresie doręczeń, tj. art. 39 k.p.a. i art. 47 k.p.a., a co za tym idzie błędnie zastosował art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. W ocenie Rzecznika, doręczenie decyzji przez funkcjonariuszy Policji nie wywołało skutków określonych w przywołanych przepisach. Rzecznik wskazał, że art. 39 k.p.a. nie ustanawiał wiążącej organ kolejności wymienionych w tym przepisie doręczycieli pism. Brak jednakże przepisanych prawem ograniczeń dla organu w zakresie wyboru doręczyciela nie był równoznaczny z dowolnością jego dokonywania. Przeciwnie - posłużenie się innym organem jako doręczycielem podlegało ograniczeniom formalnym, które można było wywieźć wprost z treści art. 39 k.p.a., a pośrednio, na zasadzie wnioskowania a contrario - z brzmienia przepisów innych ustaw proceduralnych. Przy czym organem, o jakim mowa w art. 39 k.p.a., mógł być tylko organ administracji publicznej "upoważniony" do dokonywania doręczeń w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Przy czym, zdaniem Rzecznika, w kwestii upoważnienia nie można było przyjąć dowolności, stwierdzając, że to tylko i wyłącznie kwestia wewnętrznych relacji między organami. W ocenie Rzecznika, upoważnienie musiało być realne, tj. możliwe do stwierdzenia oraz konkretne, tak aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, że dany organ został powołany do doręczeń w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Rzecznika, omawiane upoważnienie musiało mieć podstawę w obowiązujących przepisach prawa - regulujących działalność "innego organu" lub materię będącą przedmiotem danej sprawy. Konieczne było zatem istnienie normy kompetencyjnej, pozwalającej na obarczenie tego "innego organu" obowiązkiem doręczania pism urzędowych. Na poparcie swego stanowiska Rzecznik wskazał na art. 26 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 823 z późn. zm.) odnoszący się do wykonywania przez konsula określonych czynności zleconych przez inne organy, w tym doręczeń, a dalej art. 131 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm.) oraz art. 131 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 534 z późn. zm.). Rzecznik podał, że jeżeli ustawodawca przewiduje możliwość doręczania w postępowaniach pism urzędowych przez podmioty inne niż operator pocztowy czy własnych pracowników organu lub też własne służby doręczeniowe, to określa te podmioty i konkretyzuje warunki dokonywania doręczeń. Ustawodawca nie dopuszcza zatem, aby organy prowadzące postępowania obsadzały w roli doręczycieli dowolne podmioty, w dowolnych okolicznościach. Zdaniem Rzecznika, z racji braku takich przepisów w k.p.a. należało ich poszukiwać w ustawach regulujących działalność organu doręczającego, czy też materię będącą przedmiotem postępowania. W ocenie Rzecznika, w realiach niniejszej sprawy, nie został spełniony warunek istnienia ustawowego upoważnienia "innego organu" do doręczeń. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują bowiem możliwości wykorzystania policjantów w roli doręczycieli. Ponadto, zdaniem Rzecznika, stosownego przepisu kompetencyjnego brak również w ustawach regulujących materię epidemiczną, związaną z COVID-19, jak i w ustawach regulujących funkcjonowanie służb i inspekcji współpracujących w niniejszej sprawie, czyli w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Rzecznik wskazał nadto, że Policja, jako umundurowana i uzbrojona formacja, powołana jest zasadniczo do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, natomiast wykonywanie przez Policję czynności na zlecenie innych podmiotów w prowadzonych przez te podmioty postępowaniach należy do zadań dodatkowych i musi być traktowane na zasadzie wyjątku. Rzecznik zauważył też, że na gruncie spraw o nałożenie kary administracyjnej za naruszenie obostrzeń epidemicznych, inicjatorem nakładania kar przez Inspektora Sanitarnego jest w przeważającej liczbie przypadków właśnie Policja, która za to samo naruszenie może doprowadzić do ukarania obywatela w postępowaniu wykroczeniowym. W takiej sytuacji, w ocenie Rzecznika, istnieje wątpliwości, czy Policja kierując sprawę do Inspekcji Sanitarnej, nie pozostaje podmiotem bezpośrednio zainteresowanym nałożeniem na obywatela kary administracyjnej, która ze swej konstrukcji jest bardziej dolegliwa niż sankcja wykroczeniowa. Zdaniem Rzecznika, powyższe powinno dyskwalifikować Policję jako doręczyciela w sprawach w przedmiocie kar administracyjnych za naruszenie obostrzeń epidemicznych. Odnoszą się do rozpoznawanej sprawy, Rzecznik podał, że zarówno Inspekcja Sanitarna jak i Policja, nie są w stanie wykazać, mającego zasadzenie w przepisach obowiązującego prawa, umocowania dla funkcjonariuszy Policji do dokonywania doręczeń. Podał, że pismem z dnia 7 stycznia 2021 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o informację, w jakim trybie podjęto próbę doręczenia skarżącej decyzję z 3 czerwca 2020 r. nr [...]. W odpowiedzi, pismem z 12 stycznia 2021 r. Komendant poinformował, że decyzję doręczono w oparciu o porozumienie zawarte pomiędzy Komendą Główną Policji z Głównym Inspektoratem Sanitarnym. Dalej Rzecznik podał, że pismami z 27 stycznia 2021 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Głównego Inspektora Sanitarnego o przesłanie kopii lub skanu dokumentu stanowiącego porozumienie zawarte między Komendą Główną Policji z Głównym Inspektorem Sanitarnym. W odpowiedzi, pismem z dnia 10 lutego 2021 r. Dyrektor Departamentu Prawnego Głównego Inspektoratu Sanitarnego poinformował, że Główny Inspektor Sanitarny nie zawierał z Komendantem Głównym Policji tego typu porozumienia. Brak dokumentu porozumienia, potwierdził również Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji, pismem z dnia 24 lutego 2021 r. Ponadto Rzecznik wskazał, że pismem z dnia 1 marca 2021 r. Powiatowy Inspektor poinformował go, że próba doręczenia decyzji skarżącej została podjęta przez funkcjonariusza Policji w oparciu o pismo Wojewódzkiego Inspektora z 2 kwietnia 2020 r. dotyczącego trybu postępowania i nakładania kar administracyjnych na osoby naruszające obowiązek kwarantanny. Wyjaśniono, że ww. pismo stanowi przekazanie do służbowego wykorzystania, polecenia G. R. - Zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 kwietnia 2020 r. w sprawie trybu postępowania i nakładanych kar administracyjnych na osoby naruszające obowiązek kwarantanny oraz przepisów mających na celu ograniczenie epidemii COVlD-19. Zdaniem Rzecznika, brak dokumentu urzędowego "porozumienia" czy "deklaracji pomocy czasowej" potwierdza, że to powierzenie ma charakter dorozumiany i pozaprawny, co jest nie do zaakceptowania w świetle wyrażonej w art. 7 Konstytucji zasady praworządności. Konkludując, Rzecznik wskazał, że funkcjonariusz policji, który w dniu 24 czerwca 2020 r, podjął próbę doręczenia decyzji skarżącej, nie był do tego umocowany. Tym samym, podjęta przez niego próba przekazania decyzji pozostaje prawnie bezskuteczna w rozumieniu art. 47 §2 k.p.a. Decyzja nie weszła w tej dacie do obrotu prawnego, a co za tym idzie, nie doszło tu do otwarcia biegu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Powyższe oznacza, że nie mogło być mowy o uchybieniu przez skarżącą terminowi, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Odwołanie skarżącej, z listopada 2020 r. powinno w takiej sytuacji zostać uznane za niedopuszczalne, na zasadzie art. 134 k.p.a. in principio, nie zaś za wniesione z uchybieniem terminu.

W odpowiedzi, Wojewódzki Inspektor, wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu, organ podał, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej została doręczona skarżącej przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji, na mocy porozumienia pomiędzy Głównym Komendantem Policji a Głównym Inspektorem Sanitarnym (czasowa pomoc). Organ podał, że skarżąca po zapoznaniu się z treścią decyzji, odmówiła jej odbioru, a pismem z 24 listopada 2020 r. wniosła odwołanie od tej decyzji. Organ wyjaśnił, że odwołanie skarżąca w pierwszej kolejności wniosła drogą mailową (skan), a następnie w formie papierowej - za pośrednictwem poczty w dniu 25 listopada 2020 r. W dniu 27 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor przekazał Wojewódzkiemu Inspektorowi, za pośrednictwem e- puapu wniesione drogą mailową odwołanie skarżącej, a następnie 27 listopada 2020 r. odwołanie wniesione przez skarżącą w formie papierowej. Dalej organ podał, że pismem z dnia 7 grudnia 2020 r. skierowanym do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej skarżąca ponownie wniosła odwołanie z dnia 24 listopada 2020 r. z prośbą o umorzenie kary pieniężnej. Na wezwanie organu o sprecyzowanie swojego żądania, w odpowiedzi z 15 grudnia 2020 r. skarżąca podtrzymała swoje żądanie jako "odwołanie z prośbą o umorzenie kary pieniężnej". Organ wskazał, że na podstawie adnotacji Komendy Powiatowej Policji z 25 czerwca 2020 r. ustalił, że odwołanie z 24 listopada 2020 r. wpłynęło z uchybieniem ustawowego terminu. W związku z powyższym organ przyjął za datę doręczenia decyzji dzień 24 czerwca 2020 r. oraz termin do wniesienia odwołania ustalił na dzień 8 lipca 2020 r. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora to do organu administracji publicznej należy wybór podmiotu, za którego pośrednictwem zostanie doręczone pismo, co wywodzi z treści art. 39 k.p.a. Organ podał, że w sytuacji nadzwyczajnej, tj. wprowadzenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, została opracowana przez Głównego Inspektora Sanitarnego procedura nakładania kar administracyjnych w związku z nieprzestrzeganiem obowiązku kwarantanny i przekazana pismem z 2 kwietnia 2020 r. do stosowania przez państwowych inspektorów sanitarnych. Zgodnie z przyjętą procedurą, decyzję o nałożeniu kary administracyjnej w związku z naruszeniem obowiązku kwarantanny państwowy powiatowy inspektor sanitarny przekazuje Powiatowemu Komendantowi Policji, celem dostarczenia do osoby wskazanej w decyzji, a funkcjonariusz Policji sporządza i przekazuje dokument potwierdzający skuteczność doręczenia decyzji. Wskazany powyżej tryb postępowania został zastosowany w realiach rozpatrywanej sprawy, jako wiążący. Organ wskazał też, że w ustaleniach sposobu procedowania w zakresie doręczania pism jest mowa o "deklaracji czasowej pomocy ze strony Policji", a określony sposób doręczenia dotyczy tylko decyzji o nałożeniu kary administracyjnej w związku z naruszeniem obowiązku kwarantanny - zatem wąskiego zakresu spraw prowadzonych i rozstrzyganych w ramach ustawowych zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ poinformował też, że w toku postępowania egzekucyjnego, Powiatowy Inspektor przychylił się do wniosku skarżącej i decyzją z 17 marca 2021 r. udzielił jej ulgi, ograniczając karę pieniężną do kwoty 1500 zł. Organ podał, że ww. kwota została w całości wyegzekwowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ rację miał Rzecznik, że przepisy prawa pozwalają organowi doręczać decyzje (postanowienia) administracyjne przy pomocy innych "upoważnionych" organów tylko wtedy gdy to "upoważnienie" wynika z konkretnych przepisów prawa. Skoro decyzja została przekazana skarżącej przez funkcjonariusza Policji na podstawie wewnętrznych ustaleń pomiędzy Głównym Inspektorem Sanitarnym, a Komendantem Głównym Policji, to decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, a wniesione odwołanie było niedopuszczalne z tego powodu i organ odwoławczy powinien nakazać ponowne, prawidłowe doręczenie.

Przedmiotem zaskarżenia była interpretacja art. 39 k.p.a. (w stanie obowiązującym w zarówno w dacie podjęcia próby doręczenia decyzji o ukaraniu karą pieniężną, jak i wydania zaskarżonego postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania) stanowiącego, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041 i 2320), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

Zdaniem Sądu "upoważnienie", o którym mowa musi wynikać z konkretnego przepisu. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Skoro podstawą ma być przepis prawa to "upoważnienie" musi wynikać z takiego przepisu. Z tych to powodów zasadne są uwagi Rzecznika o istnieniu (i takiej potrzebie) zawarcia szczególnych przepisów w prawie konsularnym (art. 26) czy też przepisów postępowania cywilnego i karnego (w obu przypadkach art. 131) po to, aby te organy skutecznie doręczały decyzje innych organów. W przepisach ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195) nie ma przepisu, który dawałby podstawę prawną doręczania decyzji przez funkcjonariuszy Policji. Właściwie nie wiadomo jakie względy zadecydowały, że odstąpiono od doręczania tego typu decyzji przez operatora pocztowego.

Nie jest przy tym zgodne z powyższymi zasadami opracowywanie "procedur doręczania" na podstawie wewnętrznych porozumień organów bez istnienia do tego wyraźnej podstawy prawnej. Sąd zauważa również, że organy powinny mieć świadomość, że skoro wymagają od obywateli zachowania zgodnego z prawem, to ich postępowanie również powinno być zgodne z przepisami. Ukaranie karą porządkową samo w sobie nie zmierzało do wprowadzenia środków zabezpieczających przed stanem epidemii.

Orzecznictwo sądów administracyjnych dostrzega wagę prawidłowości doręczania decyzji administracyjnych. Przykładowo, już w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej. Nie załatwia tej sprawy, bo nie wiąże ani organu, ani strony. Do tej uchwały (i powołanych tamże poglądów orzecznictwa i doktryny) odwołał się m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2017 r., II FSK 3335/16, który zapadł na tle analogicznych przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 z późn. zm.).

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że organ naruszył ww. art. 39 w zw. z art. 47 § 2 k.p.a. przyjmując, że funkcjonariusz Policji był upoważniony do doręczania decyzji administracyjnej wydanej przez Powiatowego Inspektora. Powyższe naruszenie skutkowało błędnym zastosowaniem art. 134 k.p.a. tzn. wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy ww. decyzja Powiatowego Inspektora w ogóle nie weszła do obrotu prawnego bo nie została poprawnie doręczona.

Prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być postanowienie o niedopuszczalności odwołania, przy czym organ odwoławczy powinien zwrócić akta administracyjne organowi I instancji z poleceniem dokonania prawidłowego doręczenia.

Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).