Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. a.bł.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 245), zwanej k.p.a., w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r., poz. 111), zwanej u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. - Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] odmawiającą D.K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.

W uzasadnieniu tej decyzji - Kolegium wskazało, że mąż skarżącej – D.K. (osoba wymagająca opieki) legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] maja 2017r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, a niepełnosprawność istnieje od [...] roku życia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 marca 2013r., wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca znajduje się w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem ciąży na niej obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki. Skarżąca wedle jej oświadczenia zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z przeprowadzonego telefonicznie z powodu COVID-19 w dniu 29 maja 2020r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca sprawuje codzienną opiekę nad mężem od 10 lat i obejmuje ona czynności higieniczno-pielęgnacyjne, karmienie, podawanie leków, wyprowadzanie na spacer, ubieranie, przebieranie do snu. Skarżąca utrzymuje się z renty rolniczej.

Analizując sprawę w kontekście przesłanek z art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r. - Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019r., sygn. akt SK 2/17 - obowiązującym od 9 stycznia 2020r. - stwierdził, że: "I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II. Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej". W ocenie Kolegium, od dnia 9 stycznia 2020r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne opiekunowi osoby niepełnosprawnej w sytuacji, gdy opiekun ten ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wyrok Trybunału odnosi się – jak wskazało Kolegium - jedynie do osób z rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skarżącej na mocy decyzji Prezesa Kasy Rolniczej Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2020r. przyznano prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności od dnia 2 listopada 2019r. do 30 listopada 2020r., a na podstawie orzeczenia lekarskiego z dnia [...] listopada 2019r. skarżąca została uznana za okresowo całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i nie stwierdzono niezdolności do samodzielnej egzystencji. W sprawie zaistniała - zdaniem Kolegium - negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje bowiem, gdy osoba sprawująca opiekę (skarżąca) została uznana za całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i z tytułu tej niezdolności została przyznana renta rolnicza.

Kolegium stwierdziło, że zastosowanie przez organ I instancji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jako podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stanowi o nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowił jednakże podstawy prawnej decyzji odmawiającej tego świadczenia.

Skargę na tą decyzję złożyła D.K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na tą decyzję, tj. art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r. poprzez uznanie, że nabycie przez skarżącą prawa do renty jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia oraz żaden przepis prawa nie uprawnia organu do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną rentą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy organ posiada takie uprawnienie dokonując wykładni prokonstytucyjnej tego przepisu.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a, wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty nie w całości, ale do wysokości tej renty.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organy nie naruszyły bowiem prawa ani poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i jego wadliwe zastosowanie w niekwestionowanych skargą okolicznościach faktycznych, ani też prawa procesowego, tj. przepisów k.p.a., zwłaszcza zaś o postępowaniu dowodowym i wyjaśniającym oraz uzasadnieniu decyzji.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę, Sąd zauważa, że skarżąca – pomimo powołania jako podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a,, obok lit. a) – nie kwestionuje ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu skargi sama wprost podnosi, że "ustalony w niniejszej sprawie w tym zakresie [tj. w zakresie posiadania przez skarżącą renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy – dopisek WSA], stan faktyczny jest bezsporny, skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu, natomiast istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. (...) Organ II instancji poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładnia językowa) przyjął, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do renty, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości". Nie akceptując tego stanowiska skarżąca podnosi, że ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie stanowiącej różnicę między wysokością renty a wysokością tego świadczenia. Swoje stanowisko opiera na orzecznictwie sądowym dotyczącym przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych osobom posiadającym uprawnienie do emerytury oraz braku – jej zdaniem podstaw prawnych – do różnicowania sytuacji osób posiadających ustalone prawo do emerytury i renty przy wspólnej cesze w postaci rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną ze stwierdzonym znacznym stopniem niepełnosprawności i zaleceniem pomocy tym osobom. Skarżąca podważa zatem stanowisko organów, że przyznanie renty (co pomija skarżąca) z tytułu całkowitej niezdolności do pracy pozbawia ją w ogóle świadczenia pielęgnacyjnego, choć powinno być ono w jej odczuciu przyznane do wysokości różnicy między tymi świadczeniami.

Tak postawiony zarzut oraz jego uzasadnienie nie zasługuje – w ocenie Sądu – na aprobatę. Skarżąca w swojej argumentacji pomija bowiem istotny – różnicujący jej sytuację prawną – element, a mianowicie, że w stosunku do niej orzeczono całkowitą niezdolność do pracy i w związku z tym przyznano jej rentę. Jej sytuacja faktyczna na gruncie prawa materialnego nie jest zatem tożsama z sytuacją uprawnionego do świadczenia pielęgnacyjnego, posiadającego ustalone prawo do emerytury. O ile bowiem osoba pozostająca na emeryturze może podejmować zatrudnienie, o tyle osoba mająca orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, jest obiektywnie to oceniając pozbawiona takiej możliwości właśnie z uwagi na orzeczony w stosunku do niej stopień niepełnosprawności (wobec stwierdzonego stanu zdrowia) wyłączający możliwość podejmowania pracy zarobkowej. Tymczasem kluczową dla rozstrzygnięcia tej sprawy okolicznością faktyczną i normatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczonym o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagającą stałej opieki osoby trzeciej. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2)opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na mocy pkt 1 lit. a) ust. 5 art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jednakże, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Regulacja ta była przedmiotem badania konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019r., SK 2/17, uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W pkt. 3.3.4. uzasadnienia tego wyroku Trybunał Konstytucyjny "wskazał już, że: "zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest «częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej» (...) W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi" (wyrok TK z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112). W świetle tych okoliczności wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają". Natomiast w pkt 3.3.5. uzasadnienia wyroku Trybunał "przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (...). W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia".

W konsekwencji, przytoczony wyrok Trybunału konstytucyjnego nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zakres orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczy bowiem – co wprost i wyraźnie z niego wynika - osób otrzymujących rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie zaś osób takich jak skarżąca, które otrzymują rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W zakresie niezakwestionowanym przez Trybunał, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. korzysta z domniemania konstytucyjności, dlatego nie można tego przepisu – jak tego oczekuje skarżąca – pominąć i odmówić jego zastosowania. Nadal korzysta on z domniemania konstytucyjności co osób niezdolnych całkowicie do pracy. Niedopuszczalne jest też rozciągnięcie wyroku Trybunału na wszystkie osoby posiadające rentę, bez względu na zakres uprawnienia rentowego. Przyznanie skarżącej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, co przy takim zakresie renty wyklucza podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, stanowi zatem negatywną przesłankę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić – jak się przyjmuje w orzecznictwie NSA - w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r. (tak wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020r., I OSK 237/20, czy prawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 sierpnia 2020r., II SA/Lu 290/20).

W takich okolicznościach, jakie zaistniały w tej sprawie, nie można mówić, że skarżąca zrezygnowała lub nie podejmuje zatrudnienia z powodu opieki nad mężem (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020r., I OSK 237/20). Jej stan zdrowia, zgodnie z orzeczeniem o niezdolności do pracy jest taki, iż została ona uznana za całkowicie niezdolną do pracy z dniem 1 listopada 2019r. na podstawie orzeczenia z dnia [...] listopada 2019r. Z orzeczenia wynika, że stopień naruszenia sprawności organizmu powoduje całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym. W orzeczeniu tym nie przewidziano możliwości przekwalifikowania zawodowego skarżącej czy zalecenia o wykonywaniu przez nią pracy zawodowej w warunkach pracy chronionej. W świetle treści tego orzeczenia nie można zatem przyjąć, że stan zdrowia skarżącej pozwala na podjęcie jakiejkolwiek zawodowej pracy, z czym mogłoby wiązać się zrezygnowanie z jej podjęcia lub jej niepodejmowanie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z ustaleń organów wynika nadto, że skarżąca posiada dwoje dorosłych dzieci, a syn pracuje w jej gospodarstwie rolnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dc