Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia del. NSA Elżbieta Makowska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. i Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1546/09 w sprawie ze skargi M. P. i Z. P. oraz "S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka komandytowa z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 grudnia 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1546/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M. P. i Z. P. oraz "S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Sp. k. w Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2009 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków zespołu budynków dawnej fabryki R. B. zlokalizowanego w Ł. przy ul. S. [...] wraz z otoczeniem.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków województwa zespołu dawnej fabryki R. B., zlokalizowanej Ł. przy ul. S. [...] wraz z otoczeniem. Zakres wpisu obejmuje: budynek dawnej tkalni z wyciągową wieżą kurzową (znajdujący się na działce nr [...]), budynek dawnej kotłowni, budynek dawnej maszynowni, budynek dawnej wodociągowej, przemysłowej wieży ciśnień, budynek wyciągowej wieży kurzowej, relikt dawnej przędzalni i tkalni w postaci zewnętrznej ściany obwodowej budynku (znajdujące się na działce nr [...]) oraz otoczenie zabytku (działki o nr [...],[...] i [...]). Użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...] i właścicielem znajdujących się na nich budynków jest "S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Sp. k. w Ł., natomiast właścicielami działki nr [...] są M. P. i Z. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że zespół budynków tej fabryki stanowi cenny w skali Ł. oraz województwa przykład architektury fabrycznej, zarówno jeżeli chodzi o walory zabytkowe poszczególnych obiektów, jak i założenie przestrzenne, które tworzy. Podkreślono, że budynki pomimo częściowych przekształceń (nadbudowa dawnej tkalni i kotłowni) reprezentują duże walory architektoniczne i artystyczne, stylowo nawiązując do średniowiecznego budownictwa obronnego, charakteryzującego architekturę przemysłową ostatniej ćwierci XIX w. Omawiane obiekty, pochodzące z lat 1889 - 1896, tworzą zwartą całość pod względem formy, materiału, wykonania oraz stylu.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołań spółki "S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Sp. k. w Ł. oraz M. P. i Z. P., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Wojewódzki Konserwator Zabytków, wszczynając przedmiotowe postępowanie z urzędu, objął nim zespół zabudowań dawnej fabryki B. znajdujących się w Ł. przy ul. S. [...] i P. [...], a więc na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Decyzja z dnia [...] października 2008 r. jest decyzją częściową (art. 104 § 2 k.p.a.), gdyż dotyczy działek o numerach [...],[...] i [...] oraz budynków znajdujących się na ich terenie.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie bez względu na stan zachowania podlegają m.in. zespoły budowlane, dzieła architektury i budownictwa oraz zakłady przemysłowe. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy do rejestru zabytków może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków. W ocenie organu odwoławczego, Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie objął zespół zabudowań dawnej fabryki R. B. prawną ochroną konserwatorską, gdyż jest to cenne świadectwo działalności jednej z najważniejszych rodzin fabrykanckich w Ł. Zabudowania fabryczne objęte decyzją prezentują wysokiej klasy architekturę przemysłową i stanowią zespół o charakterystycznym opracowaniu elewacji i spójnym detalu.

Minister nie podzielił stanowiska odwołującej się spółki "S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" o konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, z której wynikałoby, które elementy budynku dawnej tkalni zachowały swój zabytkowy charakter, gdyż był to fakt znany organom z urzędu. Zdaniem organu odwoławczego, Wojewódzki Konserwator Zabytków, mając na uwadze późniejsze ingerencje w przedmiotowy obiekt, ograniczył zakres ochrony jedynie do tych elementów, które bez wątpienia posiadają zabytkowy charakter. Ochroną konserwatorską nie zostały objęte natomiast: wtórnie nadbudowana druga kondygnacja w północnej części obiektu, współczesne dobudówki przy północno-wschodniej elewacji oraz wnętrza budynku.

W odniesieniu do zarzutów M. P. i Z. P., organ odwoławczy wyjaśnił, że ochroną konserwatorską objęto jedynie istniejące budynki (co potwierdza tzw. biała karta, wykonana w kwietniu 2008 r.) oraz relikt dawnej przędzalni i tkalni w postaci zewnętrznej ściany obwodowej południowo-zachodniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg M. P. i Z. P. oraz "S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Sp. k. w Ł., uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygnął sprawę w postępowaniu odwoławczym, nie uchybiając w istotny sposób przepisom postępowania oraz przepisom ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

W odniesieniu do zarzutów spółki "S.", Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie dowody zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji były wystarczające do jej rozstrzygnięcia i uzasadniały wpis zespołu budynków dawnej fabryki B. do rejestru zabytków. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie był więc obowiązany do przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków mającej na celu ustalenie, jakie elementy dawnej fabryki B. zachowały swój zabytkowy charakter.

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie były także obowiązane do odniesienia się do zdjęć przedłożonych przez M. P. i Z. P., które miały potwierdzać fakt zniszczenia budynków i zasadność ich rozbiórki. Okoliczności uzasadniające wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynków nie były bowiem istotne dla oceny zasadności decyzji wydanej na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy. Ustalenia poczynione w trakcie kontroli w dniu 23 marca 2004 r. nie mogły podważyć wyników oględzin przeprowadzonych w dniu 3 kwietnia 2008 r., gdyż każda z wymienionych powyżej czynności została przeprowadzona w postępowaniu prowadzonym w innej sprawie i miała wyjaśnić inne okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy w każdym z tych postępowań. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się wprawdzie bezpośrednio do wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu M. P. i Z. P., ale uchybienie w tym zakresie obowiązkom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji wskazuje na objęcie ochroną także reliktu dawnej przędzalni i tkalni, to jest obiektów szczegółowo opisanych w pkt 6 decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W decyzji tej wskazano, że zachowany fragment przędzalni i tkalni należy traktować jako element całego zespołu, integralny i nieodłączny element całego kompleksu fabrycznego. Sąd I instancji uznał, że wymienione obiekty zostały objęte ochroną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy i nie stanowiły w istocie reliktów wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d ustawy. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy stan zachowania zabytku nie ma wpływu na decyzję o objęciu ustawową ochroną. Ewentualne, nawet znaczne, zniszczenia obiektów wchodzących w skład zabytku, nie wykluczają możliwości objęcia ochroną istniejących pozostałości, w szczególności w ramach układów urbanistycznych i zespołów budowlanych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M. P. i Z. P., opierając ją na podstawach:

- naruszenia prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że stan zabytku nie ma wpływu na decyzję o objęciu ustawową ochroną oraz poprzez wpisanie tych obiektów do rejestru zabytków, pomimo ich śmierci technicznej i utraty wartości historycznej już w dniu wydania decyzji przez organ I instancji,

- naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez uznanie przez Sąd, że organ I instancji nie uchybił w istotny sposób przepisom postępowania, w sytuacji, gdy po oględzinach przeprowadzonych w dniu 3 kwietnia 2008 r. nastąpiło osunięcie się zewnętrznej ściany obwodowej południowo-zachodniej budynku dawnej przędzalni i tkalni, co spowodowało jej zniszczenie w 90 procentach oraz w warunkach, gdy organ I instancji zarzucał właścicielom nieruchomości, że dokonują dalszych zniszczeń obiektu, a mimo tego Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że "zachowany fragment przędzalni i tkalni należy traktować jako element całego zespołu".

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie dokonał nawet oględzin ich nieruchomości. Wydanie decyzji na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 3 kwietnia 2008 r., o terminie których skarżący nie byli zawiadomieni, stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżących, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie wskazał, dlaczego ustalenia organu odwoławczego uznał za zgodne z zasadami postępowania, szczególnie, że organ I instancji przed wydaniem decyzji przez Ministra zarzucał właścicielom nieruchomości, że prowadzili prace rozbiórkowe także po dokonaniu oględzin w dniu 3 kwietnia 2008 r. Organ odwoławczy nie uwzględnił faktu osunięcia się zewnętrznej ściany dawnej przędzalni i tkalni, co spowodowało jej zniszczenie w 90 procentach. W sprawie zniszczenia tej ściany prowadzone było nawet postępowanie karne, które zostało umorzone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok oddalający skargi M. P. i Z. P. oraz "S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Sp. k. w Ł. jest konsekwencją uznania przez Sąd I instancji, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając decyzję z [...] lipca 2009 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków województwa zespołu budynków dawnej fabryki R. B., nie uchybił przepisom prawa materialnego, ani w sposób istotny nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej M. P. i Z. P. zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy t.j. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji, ponieważ organy administracji naruszyły przepisy procesowe, dokonując błędnych ustaleń faktycznych w zakresie stanu technicznego budynków i ich pozostałości objętych ochroną oraz niezawiadamiając skarżących o terminie przeprowadzenia oględzin nieruchomości będącej ich własnością. Sformułowanie zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. wymagało jednak powiązania tych przepisów postępowania sądowego z przepisami postępowania administracyjnego. Tymczasem skarżący podnieśli jedynie, iż kwestionowane przez nich działania i zaniechania organów administracji stanowiły "rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego", nie wskazując ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przez organy administracji w sposób rażący. Takie sformułowanie podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku w zakresie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji i przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia.

Skarżący zarzucili w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., kwestionując przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne dotyczące stanu technicznego obiektów objętych ochroną. Zauważyć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych ustawowych elementów, a w szczególności jeżeli w ramach "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy" sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie tego przepisu, nie można więc skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego. W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. To, że ten element orzeczenia skarżący kwestionują nie oznacza jeszcze, iż doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nietrafny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że stan zabytku nie ma wpływu na decyzję o objęciu ustawową ochroną, jak również niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na wpisaniu obiektów znajdujących się na działce skarżących do rejestru zabytków, pomimo ich złego stanu technicznego i utraty przez nie wartości historycznej.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 powołanej ustawy pod pojęciem zabytku należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Nie ulega wątpliwości, że zespół budynków dawnej fabryki R. B. w Ł. spełnia przesłanki określone w tym przepisie i zasadnie został objęty ochroną konserwatorską jako zespół budowlany (art. 6 ust. 1 pkt 1 b ustawy), obiekt techniki, a dokładniej zakład przemysłowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 e ustawy), a poszczególne obiekty budowlane wchodzące w skład zespołu stanowią dzieła architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 c ustawy). Zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji wykazały w sposób przekonujący w obszernych uzasadnieniach swoich decyzji wartość historyczną i artystyczną tego zespołu fabrycznego, jak również istotne znaczenie społeczne ochrony tego obiektu, cennego dla zachowania historycznej tożsamości miasta.

W odniesieniu do zarzutów skarżących dotyczących złego stanu technicznego budynków wchodzących w skład zespołu objętego ochroną, wskazać należy, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ochronie i opiece podlegają wyszczególnione w tym przepisie zabytki nieruchome (pkt 1), ruchome (pkt 2) i archeologiczne, bez względu na stan ich zachowania. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika wprost, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną konserwatorską, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy. Należy ponadto zauważyć, że jedną z przesłanek skreślenia zabytku z rejestru, określoną w art. 13 ust. 1 ustawy, jest jego zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W literaturze wskazuje się, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej; zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (K. Zalasińska, Ochrona zabytków. Orzecznictwo z komentarzem, Warszawa 2010, s.62). Wskazana w art. 13 ust. 1 ustawy przesłanka skreślenia zabytku z rejestru (zniszczenie obiektu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej) może więc równocześnie stanowić przesłankę negatywną wpisu do rejestru zabytków obiektów zniszczonych, znajdujących się w złym stanie technicznym. Organy oceniające zasadność wpisu do rejestru zabytków obiektu, który uległ zniszczeniu, powinny więc ocenić czy stan zachowania tego obiektu jest na tyle zły, że nie przedstawia on już żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

W rozpoznawanej sprawie należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż budynki wchodzące w skład zespołu dawnej fabryki B., znajdujące się na nieruchomości skarżących, pomimo zniszczeń na skutek upływu czasu i zaniedbań kolejnych właścicieli nie utraciły swojej wartości historycznej i artystycznej. Sąd I instancji prawidłowo również uznał, że taką wartość zabytkową przedstawia też relikt dawnej przędzalni i tkalni w postaci fragmentu południowo – zachodniej ściany obwodowej tego budynku. Skarżący zmierzają do wykazania w skardze kasacyjnej, że objęta ochroną pozostałość przedmiotowej ściany uległa zniszczeniu w przeważającej części (w 90 procentach) jeszcze w czasie trwania postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie, przez co bezcelowe jest wpisywanie tego reliktu do rejestru zabytków. Z zawartych w skardze kasacyjnej twierdzeń stron nie wynika jednak, aby ściana ta całkowicie przestała istnieć. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, pozostałość po budynku dawnej przędzalni i tkalni ma wartość zabytkową jako część dawnej fabryki, jeden z elementów historycznego zespołu budowlanego oraz historycznego zakładu przemysłowego. Element ten jest cenny przede wszystkim jako świadectwo układu przestrzenno – funkcjonalnego dawnych zakładów włókienniczych R. B. i zasadnie został objęty ochroną konserwatorską.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.