Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 7 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 776/15 w sprawie ze skargi I.B. i Z.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 776/15, oddalił skargę I. B. i Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.) decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja GINB) po rozpatrzeniu odwołania I. B., M. J., Z. B. oraz K. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i J.1 B. pozwolenia na rozbudowę istniejącej oficyny mieszkalnej na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w W. (przeniesionej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] na rzecz J. Ś. i K. B.) (dalej decyzja Wojewody [...])

– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], została poprzedzona decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej oficyny mieszkalnej z przeznaczeniem na funkcję usługowo-mieszkalną. W powyższej decyzji o warunkach zabudowy ustalono oznaczoną na załączniku graficznym nieprzekraczalną linię zabudowy na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek oficyny, podlegający rozbudowie oraz przez istniejącą linię zabudowy wyznaczoną przez istniejące budynki mieszkalne przy ul. [...]. Ponadto, w decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji ustalono, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej i istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji zostaje utrzymany na poziomie 41%. Dla planowanej inwestycji przewidziano 2 kondygnacje i poddasze użytkowe, szerokość elewacji frontowej w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia nie ulegnie zmianie, a geometrie dachu dla projektowanej rozbudowy przyjmuje się dach jednospadowy lub inny o kącie nachylenia zharmonizowanym z dachem istniejącego budynku przy ul. [...] lub [...] (dachy dwuspadowe).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z projektu budowlanego (projekt zagospodarowania działki) wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy został przewidziany na 44,79% natomiast wykonywane w ramach spornej inwestycji schody do osobnego wejścia oraz niezależna klatka schodowa wewnętrzna,

o szerokości ok. 1 m będą całkowicie znajdować się poza terenem wyznaczonym w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalną linią zabudowy. Pozostałe wymogi zawarte w decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione przez inwestorów.

W ocenie organu odwoławczego opisane wyżej naruszenia warunków zabudowy polegające na przekroczeniu wskaźnika zabudowy o 3,79% oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy o ok. 1 m wprawdzie stanowią oczywiste naruszenie zapisów zawartych w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., jednakże nie wywołują skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania

z punktu widzenia praworządnego państwa, a co za tym idzie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że opisane wyżej naruszenia i lokalizacja klatki schodowej przekraczającej linię zabudowy w żaden sposób nie wprowadzą ograniczeń w korzystaniu z działki inwestycyjnej przez pozostałych współwłaścicieli. W wyniku powyższych niezgodności z decyzją ustalającą warunki zabudowy nie zostaną również wprowadzone ograniczenia w zgodnym z prawem zagospodarowaniu niezabudowanej części działki nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano ponadto, że do projektu budowlanego dołączono analizę zacienienia budynków na działce inwestycyjnej, z której wynika, że rozwiązania zawarte w weryfikowanym projekcie budowlanym są zgodne z przepisami § 13, 57 i 60 rozporządzenia (dotyczących kwestii zapewnienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi), w związku z czym decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem inwestorzy do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyli oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadaniu prawa do dysponowania działkami inwestycyjnymi na cele budowlane. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym, gdyż pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą uregulowania art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że takie oświadczenie składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej, a w przypadku złożenia przez inwestora oświadczenia

o treści niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym jest to przesłanka wznowienia postępowania, a nie przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. Również pojawienie się nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych wcześniej organowi, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że celem zweryfikowania zarzutów dotyczących braku zgody pozostałych współwłaścicieli na realizację spornej inwestycji pismem z dnia 12 grudnia 2014 r., wezwano J. Ś. i K. B. do przedstawienia dokumentacji potwierdzających wyrażenie zgody wszystkich współwłaścicieli. W odpowiedzi J. Ś. przesłała kopię części projektu budowlanego (którą dysponował również organ wojewódzki wydając zaskarżoną decyzję), na której została umieszczona zgoda odwołujących się na realizację planowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał, że kwestia stwierdzenia podrobienia podpisów może stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania po prawomocnym stwierdzeniu tej okoliczności przez właściwy sąd.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił również uwagę, że obowiązek sytuowania miejsc parkingowych w odległości 7 metrów, o którym mowa w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia odnosi się nie do budynków, tylko do okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby w budynkach tych znajdowały się otwory okienne w odległościach uniemożliwiających realizację projektowanych miejsc postojowych.

W związku z powyższym organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem przepisów, które stanowiłyby podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyli I. B., K. B., Z. B.

i M. J. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji ocenił, że poruszając się w zakreślonych wyżej granicach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewoda [...] dokonali prawidłowej oceny decyzji Prezydenta [...] w kontekście zaistnienia którejkolwiek z wad opisanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zatwierdzone rozwiązania projektowe nie naruszają w sposób rażący przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu, jak i zapisów decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W opinii WSA w Warszawie, bezsporne było to, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta [...] zatwierdziła projekt budowlany przekraczający wskaźnik zabudowy w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy o 3,79% ( warunki dopuszczały 41% zaś pozwolenie na budowę przewiduje 44,79%) oraz naruszający określoną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nieprzekraczalną linię zabudowy o około 1m. Jednocześnie projekt budowlany pozostaje w zgodzie z pozostałymi ustaleniami decyzji o warunkach, zarówno w zakresie liczby kondygnacji jak i szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Te niewątpliwe uchybienia decydujące o wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę w opinii WSA w Warszawie nie mogły być jednak zakwalifikowane jako naruszenia o charakterze rażącym, a tylko takie mogą stanowić przyczynę dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, bowiem jak zostało to wyżej podkreślone, ten nadzwyczajny tryb postępowania nie stanowi trzeciej, dodatkowej instancji administracyjnej, w której kontrolowane są wszelkie naruszenia przepisów prawa.

W opinii Sądu, słusznie organ odwoławczy podkreślił, iż lokalizacja klatki schodowej przekraczającej linię zabudowy oraz przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika zabudowy w żaden sposób nie wprowadzą ograniczeń

w korzystaniu z działki przez pozostałych współwłaścicieli jak również

w zgodnym z prawem zagospodarowaniu niezabudowanej części działki nr ew. [...]. Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołała negatywnych skutków społeczno-prawnych i gospodarczych , które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

WSA w Warszawie podzielił również ocenę organów, że decyzja Prezydenta [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Z przedstawionej przez inwestorów analizy zacienienia budynków na działce inwestycyjnej, wynika, że rozwiązania zawarte

w weryfikowanym projekcie budowlanym są zgodne z przepisami § 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś skarżący zarówno w toku postępowania zwykłego jak i nadzwyczajnego nie przedstawili kontropinii wskazującej na odmienną ocenę projektu budowlanego w tym zakresie. Zasadnie, w opinii Sądu pierwszej instancji, podniósł także organ odwoławczy, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) który stanowi w § 19 ust. 1 pkt 1, iż odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, bowiem z projektu nie wynika aby w odległości mniejszej znajdowały się otwory okienne pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

WSA w Warszawie, odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez bezzasadne przyjęcie, że organ administracji nie ma obowiązku weryfikować dokumentów, z których inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i prowadzić w tym zakresie postępowania dowodowego, uznał go za nieuzasadniony w tym postępowaniu. Z art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy w brzmieniu tego przepisu, w dacie wydania decyzji badanej, jednoznacznie wynika, iż jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę jest złożenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W opinii WSA w Warszawie, nie ulegało wątpliwości, iż oświadczenie takie inwestorzy złożyli, powołując się na zgodę pozostałych współwłaścicieli na projektowane zamierzenie inwestycyjne. Na żądanie organu nadzorczego, inwestorzy przedstawili kopię części projektu budowlanego, na której została zamieszczona własnoręcznie odnotowana zgoda pozostałych współwłaścicieli na realizacje projektu, a na rozprawie przed Sądem w dniu 20 listopada 2015 r. inwestor J. Ś. okazała oryginał powyższego fragmentu projektu zawierającego zgodę pozostałych współwłaścicieli.

Pismem z dnia 27 listopada 2015 r. kierowanym do Sądu, Z. B., K. S., I. B. oraz M. J. zakwestionowali prawdziwość swoich podpisów pod okazanym na rozprawie dokumentami, informując, iż złożyli do Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Zdaniem WSA w Warszawie, powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, iż zarzut nieprawidłowości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze względu na ewentualne fałszerstwo winny być oceniane jako przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, nie stanowi natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia zwłaszcza rażącego art. 7, 8, 77 i 80, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wszechstronne, rzetelne i zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. B. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust.1. pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji Prezydenta [...] z dn. [...] stycznia 2010 r. w zw. z art. 34 ust.1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, w wyniku uznania, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 34 ust 1 ustawy Prawo budowlane przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo imperatywnego ("organ sprawdza") brzmienia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i zaniechania organu w tym zakresie - przed wydaniem pozwolenia na budowę organ nie dokonał sprawdzenia, czy dla całego zatwierdzanego projektu budowlanego wydana jest decyzja o warunkach zabudowy i w konsekwencji nie nałożył na inwestorów obowiązku dostosowania projektu budowlanego do warunków określonych w decyzji o warunkach, czym naruszył art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i co skutkowało zatwierdzeniem projektu budowlanego obejmującego obszar wykraczający poza obszar wskazany w decyzji o warunkach zabudowy, a zatem udzielono pozwolenia na budowę mimo braku decyzji o warunkach zabudowy dla całości projektowanej inwestycji;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3, 12, 13, 19, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji Prezydenta [...] z dn. [...] stycznia 2010 r., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w wyniku uznania, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z 3, 12, 13, 19, 57, i 60 rozporządzenia mimo imperatywnego ("organ sprawdza") brzmienia art. 35 ust.1 ustawy Prawo budowlane i zaniechania organu w tym zakresie, wynikające z uznania, że organ nie ma obowiązku dokonywania samodzielnej analizy załączonych przez inwestora dokumentów pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i może oprzeć się wyłącznie na twierdzeniach inwestora wobec braku kontropinii złożonej przez inne strony postępowania, w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów przez przyjęcie, że złożony projekt budowlany odpowiada wymaganiom określonym w dyspozycji ww. przepisów, choć w rzeczywistości projekt nie odpowiada ich wymogom;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, w wyniku uznania, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wynikające z uznania, ze złożenie przez inwestorów oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane całkowicie zwalnia organ

z weryfikowania tego oświadczenia także w zakresie zbadania, czy ww. oświadczenie inwestorów obejmuje całość zamierzenia budowlanego według załączonego projektu budowlanego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez uznanie za wystarczające oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmującego część zamierzenia inwestycyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, nieskonfrontowaniu wszystkich zarzutów skargi ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej oraz nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi, wobec całkowicie dowolnego i niepopartego odniesieniem do tej konkretnej sprawy ustalenia, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż wpływało na głębokość orzekania.

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1674 t.j.), dalej p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli legalności działania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organu I i II instancji pomimo, że w sprawie nie zebrano i nie wyjaśniono całego materiału dowodowego w szczególności dotyczącego zakresu decyzji o warunkach zabudowy i zgodności projektu budowlanego z tą decyzją, zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi, zakresu oświadczenia inwestorów o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, braku zgody współwłaścicieli działki nr [...] na rozbudowę i naruszenia prawa własności współwłaścicieli działki nr [...] gwarantowanego art. 21 i 64 Konstytucji RP, a także przerzucono ciężar dowodu na skarżących bez informowania o takim zamiarze, nierówno traktowano strony wzywając tylko inwestorów do przedłożenia brakujących w ocenie organów dokumentów oraz uznano za nieudowodnione fakty znane organowi zarówno z akt, jak i z urzędu, i oparto rozstrzygnięcie na dokumentach kwestionowanych przez skarżących, a przedłożonych przez inwestorów dopiero na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co stanowiło przekroczenie zakresu orzekania w postępowaniu nadzorczym, w którym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, lecz należy rozpoznać kwestie prawne i wady samej kwestionowanej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wpływało na głębokość orzekania i ustalenie prawidłowej sytuacji prawnej i faktycznej w sprawie i dokonanie właściwej oceny prawnej;

2) art. 62 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieskompletowaniu akt niezbędnych do rozpatrzenia sprawy i niezobowiązaniu organu do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie brakujących dokumentów, tj. dokumentacji w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i akt postępowania przed Sądem Rejonowym dla m. st. Warszawy I C 1237/12 i rozstrzygnięciu sprawy na podstawie niekompletnych akt;

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3-7 k.p.a. poprzez brak zbadania występowania wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca zawarła argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. W sprawie tej organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili jej wydania. Inne kwestie dotyczące istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną w tym nadzwyczajnym trybie decyzją pozostają poza zakresem orzekania.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że zarzuty rażącego naruszenia prawa podnoszone w postępowaniu nadzorczym koncentrowały się na dwóch zagadnieniach.

Pierwsze zagadnienie dotyczyło obowiązku weryfikowania oświadczenia

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie

z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ uznał w niniejszej sprawie, że wystarczające jest samo złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po drugie, wskazywano na niedopełnienie obowiązków organu administracyjnego w toku wydawania pozwolenia na budowę wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a także brak zbadania zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi.

Odnosząc się ww. zagadnień, mając na uwadze prawidłowy przebieg postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, należy podkreślić, że złożenie przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w razie wątpliwości, nie odbiera organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, przy czym badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2200/16). Przy czym, organ ma jedynie ustalić czy z dokumentów będących w jego dyspozycji można jednoznacznie wywieść, że inwestor wykazał, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1831/16). Skoro oświadczenie to jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do nieruchomości (obiektu budowlanego) na cele budowlane, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości do ustalenia czy i jeżeli tak to w jakim zakresie inwestor może dysponować daną nieruchomością - obiektem budowlanym.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, zbadał prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. We wniosku o pozwolenie na budowę inwestorzy wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości załączając jednocześnie kserokopię sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy rozszerzenia wspólności ustawowej, darowizny, zniesienia współwłasności nieruchomości i ustanowienia odrębnej własności lokali. W związku z tym organ pismem z dnia 7 grudnia 2009 r. wezwał do inwestorów do usunięcia braków wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę poprzez m.in. wyjaśnienie kwestii współwłasności. W odpowiedzi na niniejsze wezwanie inwestorzy wskazali współwłaścicieli gruntu. W dalszym toku postępowania, uzupełniając dokumentację projektową w piśmie z dnia 19 stycznia 2010 r., wskazali, że w załączeniu składają kserokopię oświadczenia współwłaścicieli nieruchomości wyrażającego zgodę na rozbudowę oraz oświadczenie o braku sprzeciwu w stosunku do okazanej im koncepcji rozbudowy. Faktem jest, że w aktach administracyjnych przedłożonych przez organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu nieważnościowym brak jest załącznika do pisma z dnia 19 stycznia 2010 r. w postaci rysunku przedstawiającego koncepcję planowanej inwestycji wraz z popisami pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, a więc tych dokumentów, które w postępowaniu nieważnościowym oraz sądowoadministracyjnym okazali inwestorzy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam brak tych dokumentów w aktach postępowania, dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę, nie przesądza automatycznie, że organ architektoniczno-budowlany dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim trzeba mieć na względzie, że organ nie przeszedł do porządku dziennego nad faktem istnienia współwłasności nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym i uzyskał od inwestorów stosowne wyjaśnienia. Ponadto o fakcie przedłożenia organowi przez inwestorów w toku postępowania dokumentów zawierających zgodę pozostałych współwłaścicieli świadczy okoliczność, że po doręczeniu decyzji o pozwoleniu na budowę żaden ze współwłaścicieli jej nie kwestionował. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, że skarżąca kasacyjnie na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji oświadczyła, iż pozostali współwłaściciele wyrazili ustnie zgodę na rozbudowę po obrysie budynku oficyny. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie występowała sytuacja, w której inwestorzy w ogóle nie posiadali zgody pozostałych współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Natomiast kwestionowanie dopiero w postępowaniu nieważnościowym zakresu udzielonej zgody nie może, w realiach rozpoznawanej sprawy, skutkować uznaniem badanej decyzji o pozwoleniu na budowę za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie inwestorzy dysponują dokumentami, które zawierają pisemną zgodę współwłaścicieli nieruchomości na realizację przedstawionej w nich koncepcji inwestycji, na istnienie których wskazuje wymienione wyżej pismo z dnia 19 stycznia 2010 r., co nie pozwala na przyjęcie, że organ architektoniczno-budowlany wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do kwestii ewentualnego sfałszowania podpisów, podnoszonego

w toku instancji, NSA ocenia jako zgodne z prawem stanowisko organów administracyjnych, a powtórzone przez Sąd pierwszej instancji, że złożenie nieprawdziwego oświadczenia rodzi skutek wznowieniowy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz odpowiedzialność karną.

Przechodząc do oceny drugiej grupy zarzutów godzi się zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu determinuje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, bowiem ta jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Związanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z pozwoleniem na budowę sprawia, że decyzja ta pełni funkcję ogniwa łączącego proces zagospodarowania przestrzennego z procesem budowlanym i ma na celu zapewnienie zachowania ładu przestrzennego. Wobec tego organ administracji architektoniczno-budowlanej, sprawdzający zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, powinien mieć na względzie charakter tej decyzji, której celem jest wytyczenie podstawowych kierunków (ram) projektowanej inwestycji budowlanej, których uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Dlatego też organ nie powinien doszukiwać się nadmiernie formalistycznych przeszkód uniemożliwiających realizację inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że organ architektoniczno-budowlany dopuścił się rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii wymogów zakreślonych decyzją o warunkach zabudowy należy mieć na względzie, że decyzja niniejsza określa niektóre parametry w sposób pozwalający na pewną elastyczność na etapie projektowania. Uwaga ta dotyczy między innymi wskaźnika powierzchni zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik ten określono w sposób następujący: "Wskaźnik powierzchni istniejących budynków i projektowanej rozbudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wynosi ca 41% i zostaje utrzymany." Jak widać z cytowanego fragmentu decyzji o warunkach zabudowy, ustalając omawiany wskaźnik posłużono się skrótem "ca" oznaczającym "około". Wobec tego przy takim określeniu niniejszego wskaźnika nie można twierdzić, że doszło do zatwierdzenia projektu budowlanego niezgodnego w tym zakresie z decyzją o warunkach zabudowy, a już z całą pewnością nie można uznać, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie faktem jest, że doszło do przekroczenia linii zabudowy określonej w decyzji o warunkach zabudowy, co jeszcze samo przez się nie oznacza, że z tego powodu należy uznać, iż organ architektoniczno-budowlany wydając decyzję o pozwoleniu na budowę dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skutki przekroczenia linii zabudowy mogą być obiektywnie zaakceptowane w państwie prawa. Należy bowiem mieć na względzie, że wyznaczenie linii zabudowy oznacza wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego.

Oceniając skutki naruszenia linii zabudowy wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy należy mieć na względzie wskazane wyżej cele, osiągnięciu których służy wyznaczenie linii zabudowy. W rozpoznawanej sprawie niewielkie w istocie rzeczy, bo wynoszące około 1 m przekroczenie linii zabudowy, przede wszystkim przez element konstrukcyjny jakim jest wewnętrzna klatka schodowa, nie zaburza ładu przestrzennego na obszarze, na którym znajduje się sporny budynek. Należy bowiem uwzględnić, że konstrukcja wewnętrznej klatki schodowej wykraczająca około 1 m poza linię zabudowy komponuje się z elementami architektonicznymi sąsiednich budynków, co pozwala na ocenę, że zaistniała sytuacja nie narusza w sposób nieakceptowalny ładu przestrzennego. Ponadto brak jest przesłanek pozwalających stwierdzić, aby istniejący stan rzeczy wpływał w jakikolwiek sposób na bezpieczeństwo ruchu drogowego, któremu ma służyć wyznaczenie linii zabudowy od strony drogi publicznej. Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa jest ocena prawna Sądu pierwszej instancji, że brak jest podstaw pozwalających uznać, iż doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Przechodząc do oceny zarzutu zmierzającego do wykazania, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, iż postępowanie nieważnościowe nie stanowi kolejnej instancji, w której organ orzeka co do istoty sprawy. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany zbadał zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również jego kompletność. Należy zauważyć, że organ architektoniczno-budowlany wzywał inwestorów w toku postępowania do uzupełnienia stwierdzonych braków i dopiero po ich uzupełnieniu wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Odmienna ocena przez skarżącą kasacyjnie przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań technicznych nie oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjne w tej materii mogło podlegać badaniu i ocenie w postępowaniu zwykłym, w którym zatwierdzono projekt budowlany i wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, której żadna ze stron nie kwestionowała. Jak już wyżej wskazano, postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie nieważnościowe, nie służy kolejnemu merytorycznemu rozpatrywaniu sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną.

W związku z tym, że niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące wiodącej kwestii rażącego naruszenia prawa niezasadne są również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które są ściśle powiązane z zarzutami dotyczącymi istoty rozpoznawanej sprawy.

Brak jest również podstaw do czynienia zarzutu naruszenia art. 62 pkt 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie był zobligowany przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. do skompletowania akt niezbędnych do rozpatrzenia sprawy, ponieważ wskazany przepis nie służy do kompletowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3-7 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie podaje jakie konkretnie wystąpiły przesłanki nieważnościowe, określone we wskazanych przepisach, których nie oceniono w kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postępowaniu nieważnościowym. Dlatego też brak rozważań czysto abstrakcyjnych na temat pozostałych przesłanek nieważnościowych nie może być ocenione jako naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.