Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...]; II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie mogą być wykonane.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] Nr [...], którą nie stwierdzono u T. D. choroby zawodowej z poz. 15 wykazu chorób zawodowych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że w przedmiocie choroby zawodowej T. D. organy sanitarne orzekały już. Orzeczenia organów obu instancji - odmawiające stwierdzenia choroby zawodowej - zostały jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...] (sygn. akt II SA/Wr 2902/02). Sąd ten uznał bowiem, że organy nie wyjaśniły wystarczająco okoliczności faktycznych sprawy i nie wykazały ponad wszelką wątpliwość, że uszkodzenie słuchu u skarżącego spowodowane zostało wyłącznie czynnikami pozazawodowymi. Sąd wyraził przy tym pogląd, że wystąpienie uszkodzenia zdrowia w postaci niedosłuchu oraz wykonywanie pracy w warunkach zagrożenia hałasem samo przez się uzasadnia zakwalifikowanie danego schorzenia jako choroby zawodowej.

Po skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia T. D. był badany w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w L. Orzeczeniem z [...] jednostka ta orzekła o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Takie stanowisko uzasadniano tym, że wytyczne metodologiczne definiują zawodowe uszkodzenie słuchu jako obustronny odbiorczy ubytek słuchu o wielkości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym (przy częstotliwości 1000, 2000, 4000 Hz) po odjęciu poprawki na wiek wprawdzie aktualne badania wykazały ubytek typu odbiorczego 43 dB (ucho prawe) i 33 dB (ucho lewe) jednakże w 1999 r. niedosłuch ten (z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek) wynosił odpowiednio 35dB i 27 dB. Stwierdzono zatem pogłębianie się niedosłuchu - mimo ustania w 1997 r. ekspozycji zawodowej na hałas. DWOMP uznał, że skoro po zakończeniu aktywności zawodowej uszkodzenie słuchu wynosiło 27 i 17 dB - to powyższe kryterium nie zostało spełnione.

Instytut Medycyny Pracy w Ł. [...] wydał orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej twierdząc, że wprawdzie wielkość i charakter stwierdzonego ubytku słuchu (UP 43,3 dB, UL 35 dB) spełniają obecnie kryterium choroby zawodowej, ale w okresie po zakończeniu pracy w narażeniu na hałas wielkości te były zbyt małe. W ocenie medycznej jednostki orzeczniczej progresja niedosłuchu w ostatnich 3 latach przeczy etiologii zawodowej, pojawiły się nadto choroby ogólnoustrojowe (nadciśnienie tętnicze, cukrzyca), z którymi należy wiązać niedosłuch. Podniesiono też, że badanie ENG wykazało uszkodzenie ośrodkowej części układu przedsionkowego, co nie jest charakterystyczne dla zawodowego uszkodzenia słuchu.

W oparciu o powyższe orzeczenia lekarskie i po ustaleniu, że T. D. pracował w narażeniu na hałas - tak ponadnormatywny (80-105 dB) jak i nieprzekraczający norm (73-82,7 dB) - organ sanitarny I instancji wydał decyzję o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - ponownie rozpoznając sprawę, wobec skutecznie wniesionego odwołania - zważył, że do stwierdzenia choroby zawodowej, zgodnie z § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, konieczne jest spełnienie dwóch warunków: 1/choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2/ choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Ponieważ, jak stwierdzono, jednostki medyczne orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, jedna z przesłanek spełniona nie została.

Organ odwoławczy wywodził, ze zgodnie ze współczesnym stanem wiedzy medycznej ubytek słuchu spowodowany działaniem hałasu jest trwały i nie pogłębia się oraz nie ulega poprawie po ustaniu narażenia na hałas; jest to związane z uszkodzeniem komórek narządu Cortiego w ślimaku ucha wewnętrznego. Jeżeli po ustaniu narażenia na hałas niedosłuch pogłębia się to świadczy to o pozazawodowym jego pochodzeniu. Podniesiono też, że zainteresowany twierdził, iż nigdy nie chorował na cukrzycę czy nadciśnienie tętnicze, tymczasem wyniki badań przeprowadzonych w 2002 r. wykazują istnienie tych schorzeń jak i zaburzenia gospodarki lipidowej sprzyjające zmianom miażdżycowym. Mają one, jak stwierdzono, bezpośredni wpływ na narząd słuchu, utrudniają dopływ tlenu do naczyń, które zaopatrują komórki nerwowe znajdujące się w uchu wewnętrznym, co może być główną pozazawodową przyczyną uszkodzenia słuchu.

Orzeczenia lekarskie - poprzedzone badaniami specjalistycznymi - organ II ocenił jako obiektywne i uzasadnione, spełniające wymagania stawiane opiniom biegłych.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem T. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Domagał się w niej uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., wobec której sformował zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Twierdził, że podczas zatrudnienie nie chorował na żadne choroby, wykorzystał tylko kilka dni zwolnienia, dolegliwości, z którymi organy wiążą ubytek słuchu, wystąpiły u niego dopiero po przejściu na emeryturę a niedosłuch rozpoczął się podczas wykonywania pracy zawodowej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty i wnioski zawarte w skardze są w pełni uzasadnione.

Zgodnie z § 1ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Z § 3 powołanego aktu wykonawczego wynika zaś obowiązek skierowania pracownika (w razie podejrzenia o chorobę zawodową) do zakładu opieki społecznej służby zdrowia właściwego do rozpoznawania chorób zawodowych, wskazanych w § 7 ust. 1-3. Jednostki te wydają stosowne orzeczenie (§ 7 ust. 4) i przesyłają je organowi sanitarnemu (§ 8) ust. 1). Orzeczenia te, w myśl § 10, stanowią podstawę do wydania przez właściwego miejscowo inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia. W przedstawionym stanie prawnym uzasadnione jest stanowisko, że bez tego orzeczenia, bądź sprzecznie z nim, organ administracji nie może we własnym zakresie rozpoznawać choroby zawodowej.

Zgodzić należy się zatem z organem odwoławczym, że do stwierdzenia choroby zawodowej spełnione muszą być jednocześnie dwa warunki, a to:

1/ choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego jednostkę służby zdrowia i musi znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2/ choroba musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący przez okres 13 lat pracował w narażeniu na ponadnormatywny hałas jak i to, że stwierdzono u niego niedosłuch.

Decyzja negatywna dla skarżącego zapadła wskutek braku orzeczenia właściwych jednostek medycznych o rozpoznaniu choroby zawodowej. Istota sporu między stronami postępowania sprowadza się zatem do tego, czy organy administracyjne obu instancji nie uchybiły procedurze, czy stan faktyczny sprawy został wyjaśniony wystarczająco do stanowczego załatwienia sprawy, w szczególności czy dopuszczone w poczet dowodów orzeczenia jednostek medycznych spełniały wymóg opinii, na których można się oprzeć, bez konieczności dalszego prowadzenia postępowania dowodowego, bez opinii uzupełniających.

Podkreślenia wymaga, że z przywołanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych wyraźnie wynika, że orzeczenia jednostek służby zdrowia, choć konieczne w sprawie, jednak nie są wystarczające do przyjęcia, że pracownik jest lub nie jest chory na chorobę o charakterze zawodowym z prawnego punktu widzenia.

Wolą prawodawcy było, aby to decyzja właściwych organów administracyjnych przesądzała czy zachodzą podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej.

Tym samym orzeczenia jednostek medycznych mają walor tylko i wyłącznie opinii biegłego i - jako takie - winny zostać poddane wnikliwej analizie jak każdy dowód w materiale dowodowym. Organ zobligowany jest ocenić czy okoliczność faktyczna stwierdzona w orzeczeniu, (co do rozpoznania bądź braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej) znajduje uzasadnienie, czy jest przekonująca, wiarygodna, poddającą się kontroli a zatem czy można się na niej oprzeć.

Oczywiste wydaje się, że w kwestiach medycznych organ administracyjny nie posiada koniecznej, specjalistycznej wiedzy. Uzasadnia to obowiązujące uregulowanie proceduralne, dające organowi administracyjnemu nie tylko możliwość powołania biegłego (w oparciu o art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), ale wręcz obligujące organ - powoływanymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów - do dopuszczenia takiego dowodu. Nie bez przyczyny też akt wykonawczy jednoznacznie wskazuje, że opinię w tej sprawie sporządzić mogą jedynie określone jednostki służby zdrowia, zatrudniające lekarzy o specjalizacjach niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych (vide też rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 15 września 1997 r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych). Oznacza to, że orzeczenie wydane w sprawie powinno opierać się nie tylko na wiedzy medycznej, ale i na znajomości prawnego uregulowania przedmiotowej kwestii. Nie można zatem zgodzić się na to by opinie sporządzane przez lekarzy orzeczników pozostawały w sprzeczności z prawnym uregulowaniem chorób zawodowych.

Z powyższego wynika zatem, że dopuszczona w poczet dowodów opinia podlega ocenie nie tylko co do umotywowania, przekonującego wyjaśnienia zawartych w niej treści medycznych. Kontroli ze strony organu administracyjnego wymaga też, czy opinia nie uchybia prawnej regulacji chorób zawodowych.

W niniejszej sprawie kwestia ta wymaga szczególnej uwagi. Jak bowiem wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekał już o legalności decyzji w przedmiocie choroby zawodowej u T. D., wydawanych we wcześniejszym okresie. Zgodnie tymczasem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia".

Przypomnienia wymaga, że Sąd - w uzasadnieniu przywołanego wyroku - wskazał wyraźnie, że w świetle znajdującego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z 18 listopada 1983 r. wystąpienie uszkodzenia zdrowia w postaci niedosłuchu oraz wykonywanie pracy w warunkach zagrożenia hałasem uzasadnia zakwalifikowanie schorzenia jako choroby zawodowej - z uwagi na wynikające w tym zakresie z przepisów prawa domniemanie związku przyczynowego miedzy hałasem a uszkodzeniem słuchu. Oczywiście, co również w uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, domniemanie to może zostać obalone przez wyeliminowanie jakiegokolwiek wpływu hałasu na stwierdzony ubytek słuchu. Przesądzono przy tym, że nie obalają wskazanego wyżej domniemania, i tym samym nie pozwalają lekarzom na orzeczenie braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej takie okoliczności jak stopień uszkodzenia słuchu czy asymetria niedosłuchu - ponieważ nie ma prawnych podstaw ku temu.

W niniejszej sprawie tymczasem D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. w orzeczeniu z [...] brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uzasadniał tym, że stwierdzony niedosłuch (z uwagi na wielkość) nie spełniał kryterium przyjętego w wytycznych metodologicznych, był niewielki, asymetryczny a nadto pogłębia się mimo zakończenia aktywności zawodowej.

Także medyczna jednostka orzecznicza II stopnia tj. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi - orzekając o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - wskazała, że bezpośrednio po zakończeniu pracy ubytek słuchu był zbyt mały do uznania choroby zawodowej. Stwierdzono też, że etiologii zawodowej przeczy progresja niedosłuchu po ustaniu pracy w narażeniu na hałas. Powołując się na badanie ENG stwierdzono cechy uszkodzenia ośrodkowej części układu przedsionkowego - co nie jest charakterystyczne dla zawodowego uszkodzenia słuchu i wiązano to z innymi chorobami ogólnoustrojowymi.

Opinie te brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przede wszystkim wiążą z elementem pozanormatywnym jakim jest stopień niedosłuchu. W ocenie Sądu zaś na pełną aprobatę zasługuje konsekwentnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że wytyczne metodologiczne (w szczególności co do stopnia uszkodzenia słuchu i asymetrii niedosłuchu) nie będąc źródłem prawa nie mogą wprowadzać kryteriów rozpoznawania chorób zawodowych - dodatkowych czy odmiennych od tych przewidzianych w powoływanym akcie wykonawczym.

Istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było i jest to, czy niedosłuch istniejący w chwili zaprzestania zatrudnienia pozwala na stwierdzenie choroby zawodowej. Tym samym ustalenia wymagało czy w tamtym momencie zachodziły podstawy do przyjęcia, że choroby zawodowej rozpoznać nie można. Powołanie się na choroby ogólnoustrojowe, bez stwierdzenia, że występowały, bądź bez wywiedzenia iż mogły występować u skarżącego w spornym czasie - jest zbyt hipotetyczne. Nie obala zatem skutecznie domniemania związku przyczynowego między pracą w hałasie a niedosłuchem. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi stwierdził wręcz, że choroby takie jak nadciśnienie tętnicze i cukrzyca pojawiły się u skarżącego w ostatnich latach. Brak motywów, dla których zdaniem orzeczników medycznych nie można przyjąć, że niedosłuch stwierdzony w 1999 r. spowodowany został hałasem a późniejsze schorzenia bądź inne czynniki skutkują pogłębiającym się uszkodzeniem słuchu, które oceniono jako ubytek typu odbiorczego. Brak też jednoznacznych i wyjaśnionych ustaleń co do charakteru stwierdzonego niedosłuchu.

W świetle tego co wyżej powiedziano przedstawionych opinii - wbrew stwierdzeniom organu odwoławczego - nie można uznać za przekonująco uzasadnione. Opinie zaś autorytatywne czy lakoniczne wymagają uzupełnienia, bez tego ustalenia stanu faktycznego nie są wystarczające.

Zwrócenia uwagi wymaga też niekonsekwencja organów sanitarnych. Z akt wynika, że organ I instancji miał wątpliwości co do orzeczenia D. Ośrodka Medycyny Pracy. Świadczy o tym treść pisma z dnia [...], skierowanego do medycznej jednostki orzeczniczej, zawierającego pouczenia, że obowiązujący stan prawny nie uzależnia rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej od stopnia uszkodzenia słuchu a wytyczne metodologiczne nie są prawnie wiążące. Tymczasem - mimo braku wyjaśnienia wątpliwych kwestii - organy obu instancji na opinii tej oparły się.

Fakt, że obie placówki służby zdrowia wydały zgodne opinie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej nie oznacza, że mogą one bezkrytycznie stanowić podstawę decyzji w przedmiocie choroby zawodowej. Nie przesądza też braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej fakt przeprowadzenia specjalistycznych badań, skoro ich wyniki nie były przedmiotem rozważań poddających się kontroli. Także fakt, że opinie te są obiektywne (a winno to być normą i nie wymaga podkreślania) przy braku ich uzasadnienia nie czyni je wystarczającymi. Powoływanie się - dla obalenia domniemania związku między hałasem zawodowym a niedosłuchem stwierdzonym w 1999 r. - na choroby ogólnoustrojowe, które pojawiły się w 2002 r. nie jest wystarczające. Tym bardziej, że jak stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy choroby te (cukrzyca, nadciśnienie tętnicze, zmiany miażdżycowe) mogą być - a nie są w tym konkretnym przypadku - pozazawodową przyczyną uszkodzenia słuchu.

Nadto, jak już wyżej podnoszono, specyfika przedmiotu sprawy wymaga poddających się kontroli opinii właściwych jednostek medycznych, z uwagi na fakt, że organy administracyjne - zobligowane do wydania decyzji w kwestii medycznej - nie dysponują specjalistyczną, konieczną w tym zakresie wiedzą. Tymczasem, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji, organ sanitarny II instancji motywując zaskarżoną decyzję dokonał analizy stanu sprawy nie tylko w oparciu o treść wydanych orzeczeń lekarskich, lecz także w oparciu o "stan współczesnej wiedzy medycznej". W ocenie Sądu zaś w razie konieczności wyjaśnienia czy dodatkowego wsparcia opinii lekarskich należy zwrócić się o wydanie opinii uzupełniających. Rozważenia przez organ wymaga też, w sytuacjach nieprzekonującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ewentualne przeprowadzenie rozprawy (art. 89 § 2 kpa).

Z tych wszystkich względów oparcie się na powyższych orzeczeniach skutkuje stwierdzeniem naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uznać w końcu należy, że organy administracyjne nie wykonały zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 16 marca 2005 r., które to zalecenia - z uwzględnieniem poczynionych wyżej rozważań - zachowują aktualność. Rzeczą organów sanitarnych jest przede wszystkim jednoznaczne ustalenie, jakie okoliczności - jeśli nie hałas w środowisku pracy - spowodowały niedosłuch, stwierdzony u T. D. w chwili ustania zatrudnienia.

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.