Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Claudia Kozłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi ,,A" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie dotacji podmiotowej oddala skargę.

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. Starosta określił A sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę dotacji podmiotowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu w wysokości 243.682,70 zł. z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, od dnia przekazania ostatniej transzy dotacji (tj. 15 grudnia 2010 r.) do dnia zapłaty. Przedmiotowe rozstrzygnięcie, w wyniku złożenia odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 stycznia 2012 r. zostało uchylone w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta decyzją

z dnia 20 lutego 2012 r. określił kwotę dotacji podmiotowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu

przez A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., jako organ prowadzący Trzyletnie Liceum Ogólnokształcące [...] w K. w wysokości 241.697,10 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania ostatniej transzy dotacji z budżetu powiatu, tj. 15 grudnia 2010 r. do dnia zapłaty, w tym określił kwotę dotacji podmiotowej pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu przez A Sp. z o.o. w wysokości 1.985,60 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 19 października 2011r. (naliczanych po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia ww. okoliczności, tj. od dnia 3 października 2011 r. - dnia sporządzenia protokołu z kontroli). Zdaniem Starosty wątpliwości w niniejszej sprawie budzi złożone przez A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., jako osobę prowadzą szkołę, sprawozdanie roczne z wykorzystania dotacji za rok 2010 udzielonej przez Powiat dla Trzyletniego Liceum Ogólnokształcące [...] w K. Dotacje, zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1249 ze zm.), muszą zostać wydatkowane do końca roku budżetowego, a osoba prowadząca szkołę winna udokumentować prawidłowe wykorzystanie dotacji. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji,

w rozpoznawanej sprawie istnieje konieczność weryfikacji poszczególnych wydatków w oparciu o dokumenty źródłowe (faktury, rachunki). W szczególności należy dokonać sprawdzenia, czy otrzymane tytułem dotacji środki finansowe były istotnie (w całości bądź w części) spożytkowane na realizację ustawowo wytyczonych celów (kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej) i zostały wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 listopada 2012 r. uchyliło w zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę

do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. n. treść art. 90 ust. 1, art. 90 ust. 3c, ust. 3d i ust. 3f, art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256,

poz. 2572 ze zm.) a także art. 252 ust. 1, art., 252 ust. 3 oraz art. 252, ust. 5-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Kolegium wskazało,

że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające jest niepełne. Jako materiał dowodowy, stanowiący podstawę wydanego rozstrzygnięcia, Starosta wskazał: protokół kontroli z dnia 3 października 2011 r.; zastrzeżenia

do tego protokołu złożone przez Dyrektora Trzyletniego Liceum Ogólnokształcącego [...] w K. z dnia 18 października 2011 r. oraz zalecenia pokontrolne skierowane do Dyrektora Trzyletniego Liceum Ogólnokształcącego [...] w K. z dnia 28 listopada 2011 r. Z treści powyższych dowodów wynika, że przedmiotem zastrzeżeń stwierdzonych w ramach przeprowadzonej przez organ kontroli były:

1) nieprawidłowość w przedstawieniu informacji o faktycznej liczbie uczniów

w miesiącach wrzesień-grudzień 2010 r. (okoliczność nie kwestionowana

przez stronę);

2) nieprawidłowość wykorzystania dotacji przyjęta z uwagi na fakt

nie udostępnienia kontrolującym w siedzibie szkoły finansowej dokumentacji źródłowej (faktur, rachunków) dających podstawę do zweryfikowania prawidłowości wydatkowanych środków z dotacji;

3) terminowość i sposób rozliczenia dotacji przedstawiony przez stronę

w rocznym sprawozdaniu, budzący w poszczególnym zakresie wątpliwości organu

i nie mogący zostać zweryfikowany z uwagi na brak udostępnienia w siedzibie szkoły dokumentacji finansowej (źródłowej) dającej możliwość wyjaśnienia,

czy poszczególne wydatki mogą być uznane za wydatki bieżące pożytkowane

na wskazany ustawowo cel.

Powodem braku możliwości wglądu w dokumentację finansową (źródłową) związaną z wydatkowaniem otrzymanych środków pieniężnych na wykorzystanie przez Trzyletnie Liceum Ogólnokształcące [...] w K. dotacji było prezentowane przez stronę w postępowaniu kontrolnym i pokontrolnym stanowisko o możności zapoznania się z ww. dokumentacją wyłącznie w siedzibie przedsiębiorcy (tj. spółki z o.o. z siedzibą w Ł. prowadzącej ww. szkołę w K.). W ocenie SKO pogląd prezentowany powyżej nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach rachunkowo-podatkowych czy przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Prowadzenie szkoły lub placówki oraz zespołu, o którym mowa w art.90 a ust.1 nie jest działalnością gospodarczą (art.83a ust.1 ustawy). Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej znajdują zastosowanie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z działalnością gospodarczą co wynika z treści art. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W związku z powyższym nie można twierdzić, że istnieje obowiązek stosowania się do zapisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie przepisów dotyczących kontroli przedsiębiorcy prowadzącego szkołę niepubliczną skoro działalność ta nie jest działalnością gospodarczą. Skoro tak, to w przedmiotowej sprawie nie może znajdować zastosowania przepisu art.80 a ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z którego wynika zasada, że kontrolę przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej. Także z przepisów ustawy

o rachunkowości, jak również z ustaw podatkowych, nie wynika kategoryczny nakaz przechowywania (udostępniania) dokumentacji księgowej (faktur, rachunków)

w siedzibie przedsiębiorcy. Wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 11a ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 z późn. zm.), księgi rachunkowe mogą być prowadzone poza siedzibą jednostki lub miejscem sprawowania zarządu. W związku powyższym, zdaniem SKO, nie znajduje aprobaty stanowisko strony, odnośnie jedynej możliwości zapoznania się i przedstawienia

do wglądu kontrolującym dokumentacji organizacyjnej i finansowej kontrolowanej szkoły była możliwa w miejscu prowadzenia i przechowywania tej dokumentacji przez przedsiębiorcę - podmiot prowadzący szkołę.

W ocenie Kolegium, organ I instancji nie dołożył wszelkich starań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kontekście sprawy dotyczącej określenia kwoty dotacji podmiotowej wykorzystywanej niezgodnie

z przeznaczeniem, podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu

przez A sp. z o.o. z siedzibą w Ł. jako organu prowadzącego szkołę, czym naruszył przepisy art. 7 i 77 K.p.a. SKO podkreśliło, że postępowanie kontrolne jest odrębnym od niniejszego postępowaniem. Przedmiotowe postępowanie dotyczące określenia kwoty dotacji podmiotowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, zostało zainicjowane zawiadomieniem o jego wszczęciu z dnia 24 marca 2011 r. i toczy się autonomicznie, z zachowaniem wszelkich reguł określonych w K.p.a. Ustalenia dokonane w trakcie kontroli, spisane następnie w protokole z tej kontroli (wraz ze stanowiskiem strony oraz zaleceniami pokontrolnym) mogą — w oparciu o art.75 §1 K.p.a. - stanowić dowód w rozpoznawanej sprawie. Jednakże, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie może być to jedyny dowód. Prowadząc postępowanie w oparciu o art.252 ustawy o finansach publicznych, w sprawie określenia kwoty dotacji przyznanej Trzyletniemu Liceum Ogólnokształcącemu [...] w K., która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, Starosta winien bezpośrednio, w ramach tego postępowania, podjąć kroki zmierzające do wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy i podejmowanego w niej rozstrzygnięcia. W szczególności, w toku ponownie prowadzonego postępowania powinien wezwać stronę do przedłożenia dokumentów finansowych dających organowi administracji możliwość skonfrontowania danych wykazanych przez stronę w rozliczeniu (sprawozdaniu) rocznym z oceną czy poniesione przez szkołę wydatki są wydatkami zgodnymi z przeznaczeniem dotacji, i w konsekwencji dającymi możliwość ostatecznego ustalenia kwoty dotacji należnej stronie na ten rok budżetowy. Ponadto organ powinien jednoznacznie sprecyzować w jakim zakresie żąda przedłożenia dokumentacji finansowej od strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosło o uchylenie decyzji SKO i umorzenie postępowania w sprawie względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zarzucono również naruszenie przepisu art. 90 ust. 3, 3c i 3d ustawy o systemie oświaty poprzez błędną ich interpretację i uznanie, że w niniejszym przypadku organ dotujący może nałożyć na beneficjenta dotacji dodatkowe obowiązki związane z rozliczeniem wydatkowanej dotacji. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja narusza również przepis

art. 252 ustawy o finansach publicznych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji. Końcowo zarzucono naruszenie

art. 138 K.p.a. poprzez nakazanie organowi I instancji konkretnego działania

przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a nie jedynie ograniczenia się do wskazań

w zakresie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentacje jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych decyzji z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. W przeciwieństwie do art. 138 §1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, upoważnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej wynikające

z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami określonymi

w ustawie. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. stanowiącego, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję.

Nadto należy wskazać, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne

do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając

na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę tę doprecyzowuje art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi organ kierował się

przy podejmowaniu decyzji. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności

oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.

W piśmiennictwie w zasadzie powszechnie przyjmuje się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a.( w brzmieniu przytoczonym) ma charakter wyjątkowy, bowiem "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak, Komentarz, 1996, s. 592), a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., sygn. II GSK 9/11, Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1566/09 ).

Decyzja kasacyjna, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu

o art.138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności.

Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót spawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest dalszym ciągiem, ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art.138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się

od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy – zarówno faktyczny i prawny.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części.

W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. "poprzez nakazanie organowi I instancji konkretnego działania (...)

a nie ograniczenia się do wskazań w zakresie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy". Rozważania dotyczące przepisów normujących prowadzenie dokumentacji księgowej oraz sposobu i miejsca jej kontrolowania zostały przeprowadzone w celu konsekwentnego wskazania zakresu niezbędnego postępowania dowodowego. Rozstrzygnięcie zaskarżone w istocie wyeliminowało z obrotu prawnego decyzję wydaną w postępowaniu, w którym zaniechano czynności umożliwiających stronie przedłożenia dokumentów niezbędnych do weryfikacji prawidłowości wykorzystywania dotacji. Wbrew zarzutom skargi zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wskazał organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Wskazania okoliczności, które należy wziąć

pod uwagę niewątpliwie wymaga uwzględnienia, czy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., postępowanie przeprowadzono z zachowaniem pogłębiania zaufania do organów państwa. Zasada ta została zrealizowana poprzez wydanie rozstrzygnięcie umożliwiającego stronie aktywność dowodową w toku postępowania administracyjnego.

Zgłoszony przez stronę zarzut naruszenia art. 90 ust. 3, 3c i 3d ustawy

o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i art. 252 ustawy

o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) nie jest zasadny, albowiem wskazane przepisy nie stanowiły prawnej podstawy rozstrzygnięcia. Powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazanych przepisów nastąpiło

w celu wskazania dowodów, które umożliwiają prawidłową subsumcję

z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji kasacyjnej z prawem nie definiuje okoliczności innych niż wynikające

z podstawy prawnej – art. 138 § 2 k.p.a. Orzekanie w zakresie podanego zarzutu naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne, albowiem nie została

w niniejszej sprawie wydana decyzja ostateczna, której podstawą prawną stanowił wskazany przepis.

Dodatkowo należy wskazać, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 136 k.p.a., albowiem zakres dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału

i dowodów w sprawie wykluczał konwalidację uchybień przepisów postępowania. Dokonana przez organ odwoławczy ocena determinowała sposób rozstrzygnięcia. Ustalenie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu uzyskania niezbędnych dowodów w sprawie uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżone rozstrzygnięcie realizuje zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem przeprowadzenie w całości lub w części postępowania wyjaśniającego dopiero w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby jej naruszenie. Wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 k.p.a. uzasadniają stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia określonych dowodów uzupełniających w niewielkim zakresie postępowanie dowodowe, lecz konieczność zgromadzenia materiału umożliwiającego pełna i kompleksowa ocenę, do której zobligowany jest organ pierwszej instancji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł

jak w sentencji.