Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska, , po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej "C." sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Lu 11/22 w sprawie ze skargi "C." sp. z o.o. z siedzibą w C. na bezczynność Naczelnika Lubelskiego Urzędu Skarbowego w L. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Lu 11/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. (dalej: Spółka lub Skarżąca) na bezczynność Naczelnika [...] (dalej: NUS) w przedmiocie zwrotu wyegzekwowanych kwot.

Skargę kasacyjną wniosła Spółka. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.) polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji nie podjął wszystkich niezbędnych działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, jak również nie wziął pod uwagę tego, że postępowanie egzekucyjne będące przedmiotem skargi zostało prawomocnie umorzone postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie z dnia 8 września 2011 r., a sprawa była przedmiotem wielokrotnych rozważań przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, co przesądza o tym, że umorzenie postępowania egzekucyjnego pociąga za sobą skutki ex tunc;

2) art. 149 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez niezasadną odmowę stwierdzenia, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności, bowiem nie był on zobowiązany do dokonania czynności, o których stanowi skarga, co bezpośrednio doprowadziło do niestwierdzenia przez ten organ uprawnienia skarżącej do zwrotu kwot wyegzekwowanych na podstawie administracyjnych tytułów wykonawczych nr [...] z dnia 16 lipca 2008 r., [...] z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz [...] z dnia 12 września 2008 r. w sytuacji, gdy cały materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie potwierdza zasadność zarzutu wskazywanego w skardze z dnia 12 września 2022 r.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), ze względu na konieczność rozpoznania jej bez zbędnej zwłoki oraz na ograniczenia związane z sytuacją pandemiczną. Strony zostały o tym powiadomione i pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. Mając na uwadze przedmiot sprawy oraz zakres zarzutów wniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznał przypomnienie zasad, według których powinna być sporządzona skarga kasacyjna.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres kontroli tego Sądu określa wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny lub działające w sprawie organy podatkowe.

Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesione w niniejszej sprawie zarzuty nie pozwalają na merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku. Podkreślić należy, że zaskarżony wyrok został wydany w przedmiocie bezczynności NUS. Ten przedmiot rozstrzygnięcia zakreśliła Skarżąca wnosząc skargę na bezczynność NUS, która według niej polega na zaniechaniu zwrotu wyegzekwowanych kwot. W skardze skarżąca zawnioskowała o stwierdzenie bezczynności organu oraz o zobowiązanie go do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia.

Rolą Sądu rozpoznającego skargę na bezczynność organu, oprócz zbadania dopuszczalności skargi, jest przede wszystkim ustalenie, czy organ w ogóle był zobowiązany do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, poprzez które realizuje obowiązek załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Jeśli Sąd uzna, że organ miał obowiązek załatwienia sprawy w formie powyżej wskazanej, wówczas poddaje analizie akta sprawy celem sprawdzenia w jakim ustawowo przewidzianym terminie sprawa powinna być załatwiona. Stwierdzenie przez Sąd, że sprawa nie została załatwiona w terminie, powinno skutkować wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 P.p.s.a., zawierającym między innymi zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Sąd nie wypowiada się odnośnie do sposobu załatwienia sprawy, w tym jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej nie zarzucono Sądowi pierwszej instancji braku kontroli w zakresie powyżej wskazanym lub błędnej oceny odnośnie do formy w jakiej niniejsza sprawa powinna być załatwiona lub terminu jej załatwienia. Dowodzono w niej wyłącznie, iż Spółce należy się zwrot wszystkich wyegzekwowanych zaległości podatkowych wraz z odsetkami. Tymczasem, jak już wskazano, w ramach skargi na bezczynność organu niedopuszczalne jest przesądzenie merytorycznego rozstrzygnięcia, które powinno być wydane wskutek zobowiązania organu wyrokiem do jego wydania.

Poprzez wniesione zarzuty Skarżąca nie podważyła też stanowiska Sądu wyrażonego z zaskarżonym wyroku. Do takiego skutku nie mógł doprowadzić zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. "polegającego na tym, iż Sąd pierwszej instancji nie podjął wszystkich niezbędnych działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy [...]". Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., lecz wyłącznie poddaje kontroli prawidłowość ich zastosowania, a to stosownie do postanowień art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 poz. 2492) oraz art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. Sąd ten nie czyni również ustaleń mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, lecz w ramach swoich funkcji kontrolnych sprawdza, czy organ wywiązał się z obowiązku poczynienia wszechstronnych ustaleń tegoż stanu. Skoro rolą Sądu pierwszej instancji nie jest stosowanie przepisów K.p.a., to i nie może dopuścić się ich naruszenia. Zauważyć też trzeba, że w postępowaniu w przedmiocie bezczynności organu nie ma potrzeby zbierania materiału dowodowego celem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, gdyż okoliczność bezczynności organu jest ustalana na podstawie istniejących akt administracyjnych.

Niezależnie od poczynionych uwag stwierdzić należy, że wbrew wymogom art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 i art. 183 § 1 P.p.s.a. skarżąca nie wykazała wpływu zarzucanego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawet nie wspomniała o tych przepisach, więc już choćby z tej przyczyny omawiany zarzut uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez niezasadną odmowę stwierdzenia, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności. Nie dość, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano ani sposobu w jaki zdaniem Skarżącej przepisy te zostały naruszone, ani wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy (o przepisach tych nawet nie wspomniano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), to w ogóle nie wykazano, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu. Jak już wcześniej podniesiono, wywodzono w niej zasadność zwrotu wyegzekwowanych zaległości podatkowych wraz z odsetkami, podczas gdy kontroli Sądu nie podlegał akt administracyjny w przedmiocie zwrotu tych należności, lecz bezczynność organu, która może wyrażać się w niewydaniu aktu administracyjnego w tym przedmiocie. Brak należytego uzasadnienia ww. zarzutu powoduje, iż jest on nieskuteczny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

s. A. Juszczyk-Wiśniewska s. J. Sokołowska s. P. Borszowski